毛學松

（閩南師范大學教師教育學院，福建漳州 363000）

中國義務教育均衡發(fā)展的可行之策

毛學松

（閩南師范大學教師教育學院，福建漳州 363000）

中國義務教育發(fā)展很不均衡，表現在區(qū)域間發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡，校際間發(fā)展不均衡，師資力量與辦學條件的不均衡，入學機會、教育過程與教育結果的不均衡。通過分析中國義務教育不均衡發(fā)展的原因，給出了中國義務教育均衡發(fā)展的可行之策：縮小經濟差距；推進義務教育標準化建設；建立人才流動機制；加大中央與省級政府教育財政平衡力度；建立義務教育均衡發(fā)展測量預警系數。

義務教育；均衡發(fā)展；對策

當前，中國義務教育均衡發(fā)展在中央政府以及地方各級政府的不懈努力下，取得了重大成績。但均衡發(fā)展的形勢仍存在不足，2013年9月6日中國人大常委會副委員長兼秘書長王晨率中國人大常委會義務教育法執(zhí)法檢查組在山西省晉中市太谷縣檢查時指出，在這個階段，孩子們“有學上”的問題已經解決，“上好學”的問題成為突出矛盾。規(guī)模和數量的問題已經基本解決，均衡和質量的問題成為突出矛盾。

一、義務教育均衡發(fā)展的內在規(guī)定性

很多學者認為義務教育均衡發(fā)展是指在一定區(qū)域內，對義務教育的投入，包括校舍、教學設備、教師工資、生均經費、學生發(fā)展、生均公共經費等方面，實現各級政府的投入總體上相對均衡，至少差異不是很大，實現辦學條件的標準化、均衡化，在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間，初步實現公民基本的義務教育權利的起點的公平和接受教育過程基本公平。

中國義務教育的均衡發(fā)展問題早就引起了社會各階層的廣泛的關注，越來越成為社會議論的焦點。關于義務教育均衡發(fā)展問題的討論和研究的范圍已經超越了區(qū)域均衡和義務教育的范圍，在時間上，義務教育均衡發(fā)展是指在義務教育階段，受教育者在接受教育的機會、過程和結果方面擁有相對平等的機會，擁有或享受大致均等的教育資源和教育條件，并能夠獲得全面的發(fā)展與健康的成長。在空間上，義務教育均衡發(fā)展是指在一個國家不同地域之間、同一地域不同學校之間、同一學校不同群體之間、同一群體不同個體之間，在義務教育階段都能獲得相對均衡的發(fā)展。申仁洪認為，義務教育均衡發(fā)展主要表現為三個層面:在物質層面上追求優(yōu)質教育資源的相對均衡配置，從而為受教育者提供平等的教育機會與條件，在就學過程中得到同等的對待與支持;在制度層面上保障受教育權利平等的實現，獲得平等的入學機會和就學機會;在意識層面關注每個兒童潛能的最大程度的發(fā)展，并為之提供最適宜的發(fā)展環(huán)境及條件。①申仁洪:《基礎教育均衡發(fā)展的問題和對策》，《教育導刊》2002年第23期。

關于義務教育均衡發(fā)展的理解，袁振國教授認為，基礎教育均衡發(fā)展，特別是義務教育的均衡發(fā)展，是教育公平和教育和諧發(fā)展的基本保證，也是很多國家政府孜孜追求的目標。但均衡發(fā)展并不是平均發(fā)展。如何既保持教育的競爭力又將教育的差距限制在一個規(guī)定的范圍，既承認客觀差距的合理性又采取“保底”措施以保證教育整體水平的不斷提高，這應該成為我們的基本認識和追求目標。①袁振國：《建立教育發(fā)展均衡系數切實推進教育均衡發(fā)展》，《人民教育》2003年第6期。美國社會學家詹姆斯·S·科爾曼（James S．Coleman）認為，義務教育均衡發(fā)展必須對那些能力優(yōu)秀但沒有背景的人進行矯正平等，對那些生來基因不良或處于惡劣環(huán)境的人進行補償平等。②朱永新，許慶豫：《論基礎教育均衡發(fā)展》，《中國教育學刊》2002年第6期。

二、義務教育發(fā)展不均衡的外在表象

（一）義務教育發(fā)展呈現區(qū)域間的不均衡

由于社會政治、經濟、風俗習慣、地理位置、自然環(huán)境等多種因素的影響，中國各地區(qū)之間的教育發(fā)展水平存在明顯的地域差異。從教育發(fā)展水平看，發(fā)達地區(qū)的中小學校，教師己是研究生學歷和本科學歷，有的甚至是博士學歷，還有外教，學校擁有教學樓、多功能報告廳、多媒體教室、教學設備、圖書館、音像資料等，應有盡有。而在那些欠發(fā)達地區(qū)，中小學教師的學歷和質量往往僅能維持在可以教學的水平上，教師專業(yè)素質低，教學條件就更差。西部一些地區(qū)，學校校舍就是破舊的祠堂廟宇、陰暗潮濕的草棚小屋，山區(qū)與偏僻地方存在許多的“一班一師”和“一校一師”授課點，沒有教學設備與圖書資源，生均教育經費遠低于東部地區(qū)。師資力量、辦學條件、教育投入、學校的管理水平等方面的差距都很大，而且這種差距在那些嚴重落后的地區(qū)就更加明顯。

從中國目前各地區(qū)之間義務教育生均經費的投入水平看，義務教育發(fā)展的地域不均衡狀況主要表現在發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間。2013年12月28日，教育部、國家統(tǒng)計局、財政部發(fā)布《關于2012年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，教財［2013］7號，教育生均公共財政預算教育事業(yè)費支出，2012年全國小學平均為6128.99元，最高為北京20407.62元，最低為河南3458.02元，最高為最低的5.9倍；全國初中平均為8137元，最高為北京28822.01元，最低為貴州5403.22元，最高為最低的5.33倍。③教育部,國家統(tǒng)計局,財政部：《關于2012年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，http://www.moe.gov.cn/ publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201312/161346.html.與2011年相比，最高的最低的倍率減少，2011年小學最高和最低的倍率為6.76，初中最高與最低的倍率為6.25，但絕對值卻拉大，北京小學2011年與河南相差15757.2元，2012年達到16949.2元；北京初中2011年與貴州相差21693.79元，2012年達到23418.79元。從區(qū)域看，中西部地區(qū)教育發(fā)展相對滯后。經濟發(fā)展的差距帶來教育投入的差距。2011年，普通小學、初中生均公共財政預算公用經費支出，最高省份超出最低省份9倍左右。④《義務教育事業(yè)取得重大成就但尚存不足》，《中國教育報》2013年12月24日，第1版。這種義務教育生均經費投入水平的差異，直接導致地區(qū)義務教育不均衡的發(fā)展。

（二）義務教育發(fā)展呈現城鄉(xiāng)間的不均衡

中國目前仍是一個城鄉(xiāng)二元結構的社會，教育發(fā)展差異很大。中國廣大農村的義務教育質量普遍低于城市。城市中雖有重點學校與非重點學校的區(qū)分，但這僅是相對的差別，農村義務教育與之相比是不可同日而語的。中國農村教育難在師資質量低、教師少、教育經費緊缺、教育環(huán)境較差、學生家庭極其貧困。代課教師多數集中在農村；工作中積極性不高的教師多數集中在農村；家庭困難的學生多數集中在農村。這些因素疊加在一起，產生疊加效應，就使農村的義務教育質量難以保證，教育經費也是城鎮(zhèn)學校高于農村學校，城鄉(xiāng)差別相當明顯。

2013年中西部地區(qū)已達到小學生均560元/年，初中生均760元/年，但由于物價上漲、辦學標準提高、支出范圍擴大等原因，學校仍反映難以滿足日益增長的辦學需求。地方政府反映，農村寄宿制學校由于運行成本高，公用經費入不敷出。還有一些寄宿制學校宿舍不足，食堂、廁所、飲用水等設施達不到標準。審計署2012年審計的27個省1185個縣的12533所寄宿制學校中，有13%的學校存在“大通鋪”或兩人一床現象。農村教育仍是短板。在生均經費方面，城鄉(xiāng)還有相當差距。2011年，普通小學的生均公共財政預算事業(yè)費支出，農村比城市(含縣城)少近700元；農村普通初中比城市(含縣城)少近900元。⑤全國人民代表大會常務委員會會議：《義務教育取得重大成就但尚存不足》，2013年12月23日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議。城鄉(xiāng)之間的差距仍然很大。這必然加劇城鄉(xiāng)之間義務教育發(fā)展水平的差距，進而導致城鄉(xiāng)教育發(fā)展的馬太效應，強者更強，弱者更弱。

（三）義務教育發(fā)展呈現校際間投入的不均衡

由于受到精英教育思想的影響和應試教育的升學壓力，中國目前的義務教育中，存在著重點校、示范校、實驗校與非重點校、非示范校、非實驗校、普通校的區(qū)別。重點校在中國恢復高考制度后就自然而然地生存至今。重點校是由地方政府或教育行政部門出于特殊需要，在投入大量教育經費、配備最好的教育設施、選調大批優(yōu)秀教師、獲得大量優(yōu)質生源的基礎上，為保證地方升學率服務的。重點學校未必能培養(yǎng)出全面發(fā)展的英才，主要是以應試為導向，根本就培養(yǎng)不出有科技創(chuàng)新理念的人才，卻在堂而皇之地爭奪普通學校和薄弱學校的辦學資源。把資金集中地投向重點小學與重點中學，人為地導致學校與學校之間不均衡的發(fā)展，造成重點學校與非重點學校之間的教育經費投入的巨大差別。據中央教育科學研究所教育督導評估研究中心發(fā)布的《義務教育均衡發(fā)展報告2010》顯示：縣域內小學生均公用經費的校際差距較大，區(qū)縣生均公用經費校際差距在3倍以內的占21%，差距在3～6倍的占38%，差距在6倍以上的占41%?？h域內初中生均公用經費校際間差距也很大，區(qū)縣生均公用經費校際差距在3倍以內的占31%，差距在3～6倍的占36%，差距在6倍以上的占33%。此外，初中生均教育事業(yè)費有近五成的區(qū)縣校際差距為3～6倍。顯而易見，中國縣域內不同學校間教育經費投入存在巨大差距。這勢必會妨礙普通學校兒童享受應有的教育機會，也有悖于教育機會平等的原則。

一項區(qū)域教育研究發(fā)現，某地重點中學與非重點中學學生生均經費方面存在差異。重點中學財政撥款生均教育經費人民幣700元，非重點中學生均教育經費610元。不同學校間水平相差較大。社會公認的重點學校長期積累的名牌效應仍然存在，學校之間在辦學條件、師資配備、教育質量、管理水平等方面的差距顯著。在一些大中城市，存在著招生不規(guī)范、擇校熱等問題，造成“不均衡——擇?！鼑乐氐牟痪狻鼜娏业膿裥！钡膼盒匝h(huán)，引起群眾強烈不滿。

相比之下，失于政策傾斜的學校，有的靠自身的努力，勉強維持學校正常運轉。有的則淪為薄弱學校，苦不堪言。絕大部分學生生活在二類學校和薄弱學校當中。這違背了教育公平原則，難以提高國民素質，而且我們正在實行并繼續(xù)實行這樣的政策，因此，中國的義務教育不均衡的發(fā)展是難以避免的。

（四）義務教育發(fā)展呈現師資力量不均衡，辦學條件不均衡

教師作為教育資源中唯一的能動的、也是最積極的和最有價值的資源，在市場經濟的無形之手的調控下，教師自身的流動具有其方向性。這種流動，使優(yōu)質教師資源過分集中于經濟發(fā)達地區(qū)，在提高發(fā)達地區(qū)教育質量的同時，也在激烈的競爭中造成教育資源極大的浪費，從而使老少邊貧地區(qū)師資力量每況愈下，教育質量嚴重惡化，進一步拉大教育質量差距。

城市重點中學教師的學歷總體水平較高，本科以上占57%，區(qū)級重點本科以上占52%，各學科教師配備比較齊全，年齡結構比較合理。農村中學本科學歷僅占21%，而且學科教師配備不全，語數教師占總量58%，嚴重超編，而許多其他學科甚至沒有專業(yè)教師，農村中學的大量優(yōu)秀教師流入城區(qū)，使農村中學的教師素質下降，教育教學質量也隨之下降。

農村教師隊伍結構性矛盾仍較突出。學科結構不匹配，很多農村中小學缺少體育、音樂、美術、英語及信息技術教師。年齡結構失衡，一些邊遠貧困地區(qū)的農村學校多年未補充年輕的新教師，教師老齡化問題嚴重。邊遠艱苦地區(qū)教師職業(yè)吸引力不足，優(yōu)秀教師派不進、留不住。一些邊遠、艱苦地區(qū)經常完不成教師招聘計劃。農村骨干教師流失普遍，偏遠山區(qū)學校面臨著“后繼無師”的困境。一些地區(qū)還存在低薪聘用代課教師的現象。目前，全國有20多萬名代課教師，他們中的絕大多數工作在農村學校和教學點。

國務院新聞辦公室于2014年2月13日(星期四)上午10時在國務院新聞辦新聞發(fā)布廳舉行新聞發(fā)布會，教育部副部長劉利民答記者問指出，貧困地區(qū)，包括集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點地區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)，經濟社會發(fā)展依然相對滯后，辦學成本較高，教學條件較差，寄宿制學校宿舍、食堂等生活設施不足，村小和教學點運轉比較困難，教師隊伍不夠穩(wěn)定，仍然是我國義務教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，是實現義務教育均衡發(fā)展的重點和難點。

辦學條件的差異確實很大。市級重點初中，有教學樓、實驗樓、辦公樓、圖書館、微機房，并設有理化生勞技專用教室、多媒體教室，體育設施齊全，己建成校園網，應有盡有。區(qū)級重點初中雖也有教學樓、辦公樓、學生公寓等，但有的學校還沒有圖書館、實驗樓，還沒有理化生勞技專業(yè)教室。農村一些初中，不但沒有正常的辦公場所和理化生勞技專用教室、多媒體教室，而且也沒有正規(guī)的體育設施與相應的圖書資料，三類學校在辦學條件上的差異十分著顯。

（五）義務教育發(fā)展呈現入學機會、教育過程與教育結果不均衡

義務教育入學機會的不均衡，主要是受先天素質、環(huán)境條件等因素的影響，受教育者不能平等地獲得受教育的機會。這表現在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間學生入學率和輟學率等方面的差距、兒童受教育權利被侵害、流動人口子女入學機會得不到保障、弱勢群體失去了平等的入學機會。

教育過程不均衡是指受教育者在接受教育的過程中，因來自地區(qū)的不同、性別的差異、成績的好壞、外貌的因素或先天性障礙等原因，而受到不公平的對待，導致受教育者不能全面地盡可能地發(fā)展。在教育過程中缺乏愛與關懷，教育者不能給受教育者足夠的關注，受教育者在教育過程中遭到疏遠，乃至于遭到冷漠，從而使其不能健康、正常的發(fā)展，甚至是畸形的發(fā)展。教育過程均衡是義務教育均衡發(fā)展的一個重要環(huán)節(jié)，是人的全面發(fā)展必不可少的條件，是“上好學”的保障。

教育結果的不均衡是指學生在主動學習能力、思考能力、學業(yè)成就等方面的不均衡。由于個體天賦等差異以及客觀環(huán)境的制約，絕對的教育結果均衡是不可能的，只要達到盡教、盡學、盡發(fā)展即可。我們所說的教育結果不均衡是指一部分學生學習成績未能達到個人應有的水平和義務教育不同階段必須達到的要求，有的學生厭學甚至放棄學業(yè)而中途輟學，學生在校期間未能實現德、智、體、美、勞全面發(fā)展。

三、義務教育發(fā)展不均衡的原因分析

（一）政治與社會經濟結構是義務教育發(fā)展不均衡的社會原因

教育屬于上層建筑，只能按統(tǒng)治階級的意志去發(fā)展。而政治又是多樣化的，即使是同一種政治制度處在不同的國度、不同的歷史階段、不同的領袖時代表現也會有所不同，它對教育發(fā)展的要求都會各有差異，這必然導致各級各類教育的不均衡發(fā)展。

中國是典型的城鄉(xiāng)二元結構社會，當然城鄉(xiāng)二元結構也是發(fā)展中國家工業(yè)化過程中普遍存在的社會結構。經濟學家阿瑟·劉易斯（W.Arthur Lewis）曾指出，發(fā)展中國家普遍存在的二元經濟結構是指國家經濟含有兩種不同性質的結構:一個是以傳統(tǒng)的農業(yè)為代表的農業(yè)社會，一個是以現代化方式進行生產的城市社會。政府優(yōu)先發(fā)展城市的政策，人為地造成城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，形成了兩個不能整體、均衡發(fā)展的二元社會。劉易斯主要是從經濟角度來分析二元結構的。根據馬克思的經濟基礎決定上層建筑的觀點，經濟上的二元結構必然要延伸和擴展到文化、教育、生存條件及生活環(huán)境和生活觀念等社會生活的諸方面。中國在特定歷史時期、特定的生產條件下形成的二元結構社會，在一定程度上曾發(fā)揮過積極而重要的作用，取得了前所未有的成就。但是，隨著中國經濟建設加速發(fā)展，社會主義市場經濟的不斷完善，這種經濟模式極大地限制了我國經濟的全方位的、持續(xù)的、健康的、協調的發(fā)展，特別是對我國農村經濟和教育的發(fā)展形成了極大的制約，對農民心理造成了極大的傷害。造成了城鄉(xiāng)差別，導致了城鄉(xiāng)兩極分化的格局。教育作為社會的一個子系統(tǒng)，也受到這種結構的影響，在很多方面包括義務教育人為地向城市傾斜，造成義務教育不均衡的發(fā)展。

（二）區(qū)域經濟、城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不均衡是義務教育發(fā)展不均衡的經濟原因

中國幅員遼闊，各地區(qū)之間生存發(fā)展的自然環(huán)境和社會條件差別很大，加之歷史、人文、民族傳統(tǒng)、風俗習慣等原因，各地區(qū)之間經濟發(fā)展水平差異顯著。導致了農村和老少邊窮地區(qū)在經濟上遠遠落后于城市，依靠經濟支撐的教育事業(yè)的發(fā)展也因此受到限制。

2013年江蘇的GDP是54058億元，高于湖北GDP的22250億元，江蘇是湖北的2.43倍，人均教育經費江蘇是1117元，也高于湖北的652元，江蘇是湖北1.71倍。經濟發(fā)達的直轄市北京、上海、天津的人均教育經費分別是2582元、1891元、1744元，高于經濟落后的江西、湖南、湖北的697元、674元、652元，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的極差是3.96倍。從2013年全國各省的教育經費投入上看，經濟發(fā)達地區(qū)教育經費投入也較多，廣東與江蘇，分別位于第一、第二位置，欠發(fā)達地區(qū)西藏、寧夏、青海排在倒數后三位。京津地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)經濟實力雄厚，教育投入也較多，教育發(fā)展水平也較高。由此可見，地區(qū)經濟實力是多么影響各地區(qū)教育的發(fā)展。

從各省義務教育投入上看，東部經濟發(fā)達地區(qū)比欠發(fā)達的中西部地區(qū)在義務教育經費保障上比較穩(wěn)定，而且人均或者總量都比較充足。2010年3月1日，人民日報和人民網聯合舉行專家座談會，結合《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和教育改革和發(fā)展中的熱點難點問題建言獻策。會議上，北京大學教育學院副院長李文利表示，普通小學和初中生均預算內教育事業(yè)費，東部省份較高，中西部省份較低。由于東部省份經濟較發(fā)達，中西部省份經濟欠發(fā)達，從而造成在義務教育的投入上的不均衡，可見，義務教育的財政投入量是與各地區(qū)之間的經濟發(fā)展程度密切相關，各地區(qū)經濟發(fā)展不平衡必然導致各地區(qū)間義務教育經費投入的不平衡。

（三）義務教育重視不足，教育資源配置不均衡是義務教育不均衡發(fā)展的政策性原因

據調查，目前政府在制定和落實義務教育有關政策時，政府領導就根本沒有把教育，特別是義務教育作為優(yōu)先發(fā)展的基礎性地位來對待，思想上存在問題，甚至有些領導還視義務教育的投入為一個負擔。由于義務教育投入具有長期性、遲效性、隱性特點，不能像一些經濟項目，周期短，見效快，難以體現在政府的政績上，因此不夠重視，政府這種短期行為與急功近利的意識直接導致教育邊緣化，尤其是義務教育，就是搞一些“政績”學校，也是錦上添花之事，而對那些急需雪中送炭的薄弱學校的改造與投入熱情都不高！目光短淺，作秀的較多，辦實事的較少。

教育資源配置不均衡在一定程度上加大了義務教育的校際差距。從改革開放以來，中國在義務教育領域一直沒有放棄重點學校的建設。各地區(qū)都存在重點中小學與非重點中小學之分，還有什么達標校、示范性、普通校等差別。長期以來，中國教育政策的偏向，已經人為地造成義務教育不均衡的發(fā)展，而且這一差距還在不斷地擴大。無論在辦學規(guī)模、辦學條件、師資力量、經費投入上都存在很大的差距。

此外，農村稅費改革政策實施后，原先靠農業(yè)稅或者是農民自籌資金的農村義務教育失去了經費來源，加劇了農村義務教育的困難，進一步導致了區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際與群體之間義務教育的差異，這次稅費改革的重點就是取消了農村教育費附加和教育集資費等專門向農民征收的行政事業(yè)性收費。在稅費改革前，中國義務教育投入是以各級政府投入為主，輔之以征收用于教育的稅費，以及適當收取學雜費等多渠道的教育籌資格局。而其中農村各項教育費是農村義務教育經費的一項穩(wěn)定的、必不可少的財源，它保證農村義務教育正常進行，使農村義務教育有了資金保障。取消收費之后，在減輕了農民的負擔的同時，也使農村義務教育失去了一個重要來源，必然對農村義務教育發(fā)展產生負面影響。

四、實現義務教育均衡發(fā)展的對策

（一）加快經濟建設步伐，縮小區(qū)域間經濟差距，為義務教育均衡發(fā)展打下堅實的物質基礎

長期以來由于經濟落后導致的教育有效供給不足，各地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡是造成中國義務教育不能均衡發(fā)展的根本原因。目前，中國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、個體間的貧富差距呈擴大之勢，這直接引起了教育差距的擴大，而教育質量的差距又導致了貧富差距的惡性循環(huán)。教育均衡發(fā)展包括一系列問題，諸如辦學條件的改善、經費的增加、教師的培養(yǎng)和工作生活待遇的提高等無一不依賴于地方經濟力量與足夠的資金保障。因此，要想解決教育的不均衡發(fā)展，我們只有靠大力發(fā)展生產力，不斷加快經濟建設步伐，增強各地區(qū)的經濟實力，幫助貧困地區(qū)和社會弱勢群體，把他們從貧困中擺脫出來。我們不但要給他們輸血，而且要幫助他們增強自身的造血功能，鼓勵他們轉變觀念，勤勞致富，擴大生產，發(fā)展經濟。讓各地區(qū)盡快地富裕起來。

（二）推進義務教育標準化建設，確保義務教育的規(guī)范化辦學

確定辦學標準，有效地約束政府合理分配教育資源，使每所中小學校都能按照嚴格的法定標準，擁有大體均等的物質條件和師資隊伍，建立跟蹤督查制度，保證各個學校獲得平等的待遇。從而在義務教育領域形成一個公平競爭的環(huán)境。要規(guī)定出合格的標準，逐步取消義務教育學校的等級標準，取消等級學校、等級班級，取消重點學校，讓所有的學校大體均衡地發(fā)展，以提高義務教育的整體水平。在學校的布局調整中，要與農村城鎮(zhèn)化建設相結合，與改造薄弱學校相結合，與學校危房改造相結合，使布局調整真正能夠達到義務教育均衡發(fā)展。調整與撤并方案要因地制宜與因人制宜，要建立小學寄宿制學校，完善管理體制，在師生比、生均經費、圖書館、運動場、宿舍條件等方面，都必須建立嚴格的標準，并在經費上予以一定的支持，以避免在撤點并校中，出現新的輟學現象。

（三）建立有效的人才培養(yǎng)和流動機制，促進師資在區(qū)域內的合理流動

師資力量的均衡是實現義務教育均衡發(fā)展的關鍵。目前，中國的一些地方已經開始借鑒國外在義務教育方面的經驗，對義務教育階段的教師采取經常性的輪換制度，既有城鄉(xiāng)間的輪換，又有不同學校間的輪換。通過教師輪換制度，以達到對義務教育師資均衡的有效調配。一些沿海省份在部分重點學校、實驗學校采用教師輪崗制度，規(guī)定所有在職教師都必須到農村學校、薄弱學校輪崗，給予相應的輪崗津貼、工資、獎金、待遇從優(yōu)，并把輪崗的經歷以及期間的表現作為評聘教師職務與晉升的必備條件，這項措施取得了不錯的效果。同時，還必須重視義務教育階段的薄弱學校的教師培訓工作，把薄弱學校教師送到優(yōu)質學校去學習，或請優(yōu)質學校的優(yōu)秀教師到薄弱學校傳授經驗，使薄弱學校與優(yōu)質學校智力資源共享，從而促進義務教育均衡發(fā)展。

韓國、日本在師資力量均衡方面的做法對中國有一定的啟發(fā)意義。韓國在60年代推行的教育平準化運動，于1968年決定初中免試入學，采取初級中學的平準化，并將師資力量、基礎設施、經費投入等因素作為平準化的重點。包括私立初中的一切初級中學皆是平準化對象，平準化成為韓國的文教政策，也是韓國教育部門的主要任務。實踐證明這個做法是成功的，韓國各地區(qū)學校的發(fā)展比較均衡，基本上沒有擇?，F象。日本在促進義務教育均衡發(fā)展方面的措施，也值得借鑒。日本政府保證各校教育條件、教育設施、教育經費、生均經費等規(guī)范化的基礎上，為了保證各學校之間的師資力量和管理水平的相對均衡，教育法規(guī)規(guī)定:一個教師在同一所學校連續(xù)工作不得超過5年。此外，還規(guī)定校長在同一學校任期不得超過2年，連任者，必須在校際之間輪換。日本建立教師和校長輪換制度，既保證了各中小學師資力量、教育管理和教學水平的相對均衡，又有利于各校辦學經驗的交流。由此可見，引導教師與校長的合理流動，是實現義務教育均衡發(fā)展的非常重要的舉措。

（四）中央與省兩級政府應增加對薄弱學校的財政投入，平衡地區(qū)發(fā)展差異

加大對薄弱學校改造與扶持力度，促進義務教育均衡發(fā)展，提升義務教育的整體實力，是一個國家教育公平的具體表現。各級政府要以對公民負責的態(tài)度，采取向薄弱學校傾斜的相關政策和實際行動，有效地改變薄弱學校的弱勢地位。在教育經費分配、師資選派、校舍和設備的建設、生源調配上，盡可能地縮小校際差距。當然，薄弱學校自身也必須抓住政策的機遇，加快師資力量隊伍的建設，提高教學質量與教育管理水平，盡快地縮小校際間的差距，扭轉學校的薄弱局面。

中央應當制定義務教育財政投入最低標準，提高義務教育財政性教育經費所占比例。根據經濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家的相關數據，OECD各國政府總支出的13%都用來發(fā)展教育，所有國家用于初等和中等教育的支出要遠遠大于第三級教育的支出，日本、韓國第三級教育得到的經費占財政性教育經費甚至低于14%，絕大部分的教育經費都投入到初等和中等教育上，美國教育經費70%左右用于初等、中等教育，日本是77.1%，韓國是78.7%，墨西哥是71.2%，根據國際經驗,各級教育投入占國家財政性教育經費的比例，初等教育應為45%,中等教育為42%,高等教育為13%。體現了政府在義務教育投入中的主體作用。有研究曾根據50個不同經濟發(fā)展水平的國家教育投入結構，測算出不同經濟發(fā)展階段國家的三層教育財政投入的合理比例，在人均GDP為5000美元以上的國家，對初等、中等、高等教育的投入比例依次應為37.7%、37.7%、17.1%。2011年中國人均GDP為5437美元，但當年中國實際三層教育投入比例依次為31.6%、37.1%、20.2%。這說明中國初等教育投入比例比合理水平低6個百分點，缺口880億元，而高等教育投入比例則高出3個百分點，相當于多投入450多億元。①印月:《中國財政支出的教育層次結構問題及改進》，《財政研究》2013年第2期。

強化中央和省級政府對義務教育均衡發(fā)展的責任，提高中央和省級政府對義務教育的宏觀調控能力。從一些發(fā)達國家的發(fā)展義務教育經驗來看，許多國家的中央政府承擔了較大部分的義務教育經費。如在中央、地方、當地政府承擔義務教育經費的比例上，美國為7:49:44，法國為70%-80%以中央為主，英國教育經費來源也主要來自中央。②陳永明：《教育經費的國際比較》，天津:天津教育出版社,2006年。整個OECD各國平均為50:25:25，而中國義務教育中央財政和省級財政負擔的比例嚴重地低于許多國家。全國每年財政支出中近60%來自中央財政，全國教育支出中來自中央財政的最高年份（2009年）也只有不到17%。全國教育支出占全國財政支出的比例每年約在15%和16.3%之間，而中央教育支出占中央財政支出的比例最高的年份即2009年也才達到4.51%，2010年中央預算教育支出也才占到4.63%。也就是說，中央與全國平均相比，起碼少了11.8個百分點。③李秉中：《制度安排:實現4%教育經費的路徑》，《中國教育報》2011年9月21日，第4版。

加大中央財政和省級財政對下級政府財政轉移支付的力度。建議中央財政在對義務教育的投入上，主要任務是平衡省際之間的差距，根據“整體平等”原則，把有限的資源投入到落后的省域去。省級財政則應把重點放在解決市際之間的不平衡上。只有這樣才能使中央財政和省級財政的轉移支付措施發(fā)揮最大作用，增強其教育資源配置均等化的功能。

（五）建立教育均衡發(fā)展監(jiān)測系數，為教育均衡發(fā)展提供預警

科學的教育政策制定，必須建立在定量研究的基礎上，這是教育決策科學化的內在要求。定量研究的深化也是教育研究水平提高的重要標志。義務教育均衡發(fā)展是目前中國教育追求的一個重要的目標。但是，均衡的標準如何判定，這是一個必須要回答的問題。

為此，中國教育科學研究院前院長袁振國教授提出了建立中國義務教育發(fā)展均衡系數?！八^義務教育發(fā)展的均衡系數就是通過一套比較敏感而又重要的教育指標進行動態(tài)分析，通過建立適當的數學模型，得出教育發(fā)展水平的一個基準值，不同地區(qū)、不同學校的發(fā)展程度可以通過與基準值的比較，獲得發(fā)展的偏離程度。這樣就可以及時發(fā)現教育中存在的問題，對決策部門起到預警作用。在必要的時候，政府可以對指數下線做行政上的規(guī)定、通過法律或行政的手段將均衡系數控制在一個規(guī)定的水平上?！薄敖Y合我國的實際，我們認為以下指標最具意義:生均經費、師資力量、物質資源、學生輟學率?！?/p>

借鑒基尼系數與洛倫茲曲線，建立義務教育均衡發(fā)展監(jiān)測系數，基尼系數提供了測量差異的具體方法，洛倫茲曲線提供了建立教育均衡發(fā)展監(jiān)測系數的思考方法。洛倫茲曲線用一定人口數占總人口中的百分比與這部分人口所獲得的收入占總收入中的百分比狀況來表示。我們把教育經費理解為能夠代表教育質量的貨幣化資源，通過對比不同學?；虿煌貐^(qū)占有不同教育經費的比重，可以得到教育經費的洛倫茲曲線，并計算洛倫茲曲線，得出基尼系數的值。通過生均經費指標計算義務教育的差異，以此來衡量義務教育均衡發(fā)展程度。

應用基尼系數測量教育的差異，跨國的文獻有:Mass andCriel(1982)估算了16個東非國家初中入學率的基尼系數，Lopez,Thomas and Wang(1998)計算了12個國家的教育獲得基尼系數,Thomas, Wang and Fan(2000)計算了30個年度內80個以上國家教育獲得基尼系數。①杜鵬:《基于基尼系數對中國學校教育差距狀況的研究》，《教育與經濟》2005年第3期。

中國義務教育的均衡發(fā)展意義重大，不僅關系到公民的最基本的教育權利，還關系到消除貧富差距、社會不平等、國家能否可持續(xù)發(fā)展等諸方面，當然，中國的義務教育均衡發(fā)展任重而道遠。

The countermeasures on balanced development of compulsory education in China

MAO Xuesong

Compulsory education has unbalanced development in China.It is shown in between regions, town and country,schools,teacher staff,condition for running school,entrance opportunity,education process and education result.This text analyses the causes first,then gives the feasible countermeasures of balanced development for compulsory education in China:reduce distinction in economy,give impetus to standardization construction of compulsory education,establish mechanism of the flow of the talents,increase the strength of equilibration of education finance of centre and province,build the prior warning coefficient of compulsory education for balanced development.

compulsory education;balanced development;countermeasures

G640

A

1009-9530（2014）05-0105-07

2014-04-18

毛學松(1977-),男，閩南師范大學教師教育學院教育管理碩士研究生,主要從事管理理論、中國經濟與可持續(xù)發(fā)展研究。