張榮秀+++黃昌建　陳昌明

摘要：廢標(biāo)是民法賦予招標(biāo)人的權(quán)利，但為了保護(hù)相對人的權(quán)益不受侵犯，防止招標(biāo)人濫用廢標(biāo)權(quán)，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》均對廢標(biāo)行使主體進(jìn)行了規(guī)范。但由于兩法對廢標(biāo)的有關(guān)規(guī)定存在一些沖突，導(dǎo)致在不同的招標(biāo)采購活動中人們對廢標(biāo)權(quán)利行使主體的理解存在偏差。本文從兩法的適用層面及憲法位階理論角度出發(fā)，對政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動及其他招標(biāo)投標(biāo)活動中廢標(biāo)權(quán)利的行使主體進(jìn)行了探討和梳理總結(jié)。

關(guān)鍵詞：招標(biāo)投標(biāo)法 政府采購法 廢標(biāo)權(quán)利行使主體 法律適用

廢標(biāo)權(quán)是民法賦予招標(biāo)人的一項法定權(quán)利，按照民事活動最基本的意思自治原則，如果投標(biāo)人投標(biāo)，招標(biāo)人不同意投標(biāo)人的條件，可以拒絕所有投標(biāo)而重新招標(biāo)。可見，招標(biāo)人理論上可以拒絕所有投標(biāo)。但為了保護(hù)相對人的合法權(quán)益不受侵害，防止招標(biāo)人濫用廢標(biāo)權(quán)利，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》均對廢標(biāo)權(quán)利主體加以了規(guī)范。由于兩法對廢標(biāo)規(guī)定存在一些沖突，導(dǎo)致在不同的招標(biāo)采購活動中人們對廢標(biāo)行使主體的理解存在偏差。本文從兩法的適用層面及憲法位階理論角度出發(fā)，對政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動及其他依法必須進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動中廢標(biāo)權(quán)利行使主體進(jìn)行相應(yīng)的探討和梳理總結(jié)。

廢標(biāo)一詞有兩種含義，一種是指某份特定的投標(biāo)文件作廢，即評標(biāo)委員會根據(jù)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的規(guī)定作出的判定其無效并取消其繼續(xù)參加評審資格的決定，《招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)將此種廢標(biāo)權(quán)賦予了評標(biāo)委員會；另一種廢標(biāo)是指所有投標(biāo)均作廢，即宣告整個招標(biāo)采購活動作廢，需要進(jìn)行重新招標(biāo)或報批后改用其他方式采購。本文討論后一種含義下的廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定問題。具體分為以下幾種情形：

一、在投標(biāo)人少于三個的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

對于投標(biāo)人少于三個的，應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)[國外稱為“流標(biāo)”（bids）]，將投標(biāo)文件原封不動退還投標(biāo)人。此種情形下，行使廢標(biāo)權(quán)利的主體應(yīng)該是招標(biāo)人。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定，在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時間前，收到的投標(biāo)文件少于三份，也就是投標(biāo)人少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。這里重新招標(biāo)的前提必須是招標(biāo)人宣布本次招標(biāo)作廢后才能另行組織新的招標(biāo)。而《政府采購法》沒有規(guī)定貨物和服務(wù)在公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)中關(guān)于“招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)”等的法定程序。根據(jù)我國憲法的位階理論，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》都是屬于同一位階的，具有同樣的法律效力；《招標(biāo)投標(biāo)法》是程序法，《政府采購法》是實體法，均應(yīng)優(yōu)先于行政法規(guī)、行政規(guī)章的適用。《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，該法適用于中國境內(nèi)的所有招標(biāo)投標(biāo)活動，除非法律另有規(guī)定。而如前所述，《政府采購法》并沒有規(guī)定貨物和服務(wù)在公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)中關(guān)于“招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)”等的法定程序。因此，在政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中，相關(guān)程序仍應(yīng)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條的規(guī)定執(zhí)行。在此種情形下不得開標(biāo)，應(yīng)首先由招標(biāo)人行使廢標(biāo)權(quán)力。至于廢標(biāo)后是否重新招標(biāo)，應(yīng)該按照《政府采購法》第37條規(guī)定執(zhí)行。盡管財政部18號令《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱財政部18號令）第43條規(guī)定，投標(biāo)截止時間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的，除采購任務(wù)取消情形外，由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門按情況處理；處理結(jié)果可能廢標(biāo)也可能不廢標(biāo)而改為其他方式采購，而如果廢標(biāo)，應(yīng)該由財政部門行使廢標(biāo)權(quán)利。如前所述，我們認(rèn)為財政部18號令屬于部門規(guī)章，其法律效力低于《招標(biāo)投標(biāo)法》，故在政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中，遇此情形仍應(yīng)由招標(biāo)人行使廢標(biāo)權(quán)利；至于廢標(biāo)后是否改為其他方式采購，可按照政采法第37條的規(guī)定執(zhí)行。

二、在通過資格預(yù)審的申請人少于三個的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

通過資格預(yù)審的申請人少于3個的，應(yīng)當(dāng)由評標(biāo)委員會使行廢標(biāo)權(quán)利并依法重新招標(biāo)。按照招投標(biāo)法配套的行政法規(guī)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第19條第2款規(guī)定，通過資格預(yù)審的申請人少于3個的，應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)，并依法重新招標(biāo)?！墩少彿ā分辉试S對邀請招標(biāo)進(jìn)行資格預(yù)審，卻并沒有對資格預(yù)審的相關(guān)程序作出規(guī)定。如前所述，政府采購貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)評審程序應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行，因資格預(yù)審屬于評審內(nèi)容，若通過資格預(yù)審的投標(biāo)人不足三家，則仍應(yīng)由評標(biāo)委員會行使廢標(biāo)權(quán)利。

三、在所有投標(biāo)均被否決或經(jīng)部分否決后有效投標(biāo)不足三個的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

依法必須進(jìn)行招標(biāo)項目的所有投標(biāo)均被否決，因而形成廢標(biāo)的；或者評標(biāo)委員會根據(jù)規(guī)定否決不合格投標(biāo)后，因有效投標(biāo)不足三個使得投標(biāo)明顯缺乏競爭的，可以否決全部投標(biāo)。在此兩種情形下，廢標(biāo)的行使主體應(yīng)該是評標(biāo)委員會。《招標(biāo)投標(biāo)法》第42條規(guī)定“評標(biāo)委員會經(jīng)評審，認(rèn)為所有投標(biāo)均不符合招標(biāo)文件要求的，可以否決所有投標(biāo)”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》配套法律規(guī)范《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十七條規(guī)定，部分投標(biāo)被作為無效標(biāo)處理后，有效投標(biāo)不足3個，使得投標(biāo)缺乏競爭的，評標(biāo)委員會可以否決所有投標(biāo)；當(dāng)然如果評標(biāo)委員會認(rèn)為剩下的不足三個有效投標(biāo)的價格仍然具有競爭性，也可以不予廢標(biāo)，而直接推薦中標(biāo)候選人。不管是否廢標(biāo)，都只能由評標(biāo)委員會作出評判，只有評標(biāo)委員會才具備否定所有投標(biāo)的權(quán)利，其他相關(guān)主體，包括采購人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，均無權(quán)對投標(biāo)作廢標(biāo)處理。而《政府采購法》第36條第一款規(guī)定的第（一）種廢標(biāo)條件是符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家。不足三家時可能是兩家，可能是一家，也可能是零家。顯然，此種情形下，在政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中是一定要廢標(biāo)的，這和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)的規(guī)定是不同的。至于應(yīng)該由誰來廢標(biāo)，不管是《政府采購法》還是財政部18號令中都沒有做出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，此處的廢標(biāo)行使主體仍應(yīng)和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法律規(guī)范的廢標(biāo)主體一樣，是評標(biāo)委員會。

四、在出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為情形下廢標(biāo)權(quán)利主體的確定

《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律責(zé)任一章，規(guī)定了招標(biāo)采購單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)委員會及投標(biāo)人等的行為違反本法規(guī)定，影響采購公正，影響中標(biāo)結(jié)果時，行政主管部門可以作出中標(biāo)無效處理決定，并依照本法規(guī)定的中標(biāo)條件從其余投標(biāo)人中重新確定中標(biāo)人或者依照本法重新進(jìn)行招標(biāo)。同樣，若重新招標(biāo)，必先履行廢標(biāo)程序，因此出現(xiàn)這類法定情形引發(fā)廢標(biāo)時，行政主管部門應(yīng)該行使廢標(biāo)權(quán)利。而《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第51條第7款規(guī)定，投標(biāo)人有串通投標(biāo)、弄虛作假、行賄等違法行為時，評標(biāo)委員會應(yīng)否決其投標(biāo)；若所有投標(biāo)人均因為這個原因而被否決投標(biāo)時，或部分投標(biāo)被否決后，有效投標(biāo)不足三個，評標(biāo)委員會認(rèn)定其缺乏競爭性而引發(fā)整個招標(biāo)作廢標(biāo)處理時，評標(biāo)委員會應(yīng)該行使廢標(biāo)權(quán)利。endprint

《政府采購法》相關(guān)條款中并沒有明確規(guī)定此種情形下廢標(biāo)權(quán)利由誰行使，但在法律責(zé)任一章中明確了出現(xiàn)法定情形（包括影響采購公正的違法違規(guī)行為）時財政部門可以直接廢標(biāo)。財政部18號令第五十七條規(guī)定，在招標(biāo)采購中，有《政府采購法》第36條第一款第（二）至第（四）項規(guī)定情形之一的，招標(biāo)采購單位應(yīng)當(dāng)予以廢標(biāo)，并將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)供應(yīng)商；第43條述及了財政部門可以直接廢標(biāo)的情形。筆者認(rèn)為，為了將有關(guān)法律和部門規(guī)章協(xié)調(diào)一致，在政府采購貨物和服務(wù)招投標(biāo)活動中，應(yīng)分別不同情形規(guī)定不同主體行使廢標(biāo)權(quán)利：招標(biāo)人行使的廢標(biāo)權(quán)利應(yīng)使用在招標(biāo)人發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人在招投標(biāo)過程中或評標(biāo)委員會在評審過程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為并影響到采購公正性的情形；而行政主管部門行使的廢標(biāo)權(quán)利應(yīng)適用在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)或接到投訴并查明采購人或采購代理機(jī)構(gòu)或投標(biāo)人或評標(biāo)委員會的行為違法違規(guī)且影響到采購的公正性的情形；當(dāng)然，若評標(biāo)委員會在評審過程中發(fā)現(xiàn)了所有投標(biāo)人均因《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第51條第7款規(guī)定的違法違規(guī)行為而引起所有投標(biāo)被否決，或部分投標(biāo)被否決后有效投標(biāo)人不足三家的，仍應(yīng)由評標(biāo)委員會行使廢標(biāo)權(quán)利。

五、在投標(biāo)人的報價均超過采購預(yù)算致使采購人不能支付的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

投標(biāo)人的報價均超過了采購預(yù)算，采購人不能支付的。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)配套法律規(guī)范規(guī)定，此種情形屬于評審內(nèi)容，超過最高限價的投標(biāo)由評標(biāo)委員會在評審階段作無效標(biāo)處理，所有投標(biāo)都因這個原因被判作無效標(biāo)，或部分投標(biāo)因這個原因被判作無效標(biāo)后，有效投標(biāo)不足三個而明顯缺乏競爭的，評標(biāo)委員會對整個招標(biāo)作廢標(biāo)處理；而在政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動中，若出現(xiàn)所有投標(biāo)報價均超預(yù)算且采購人不能支付的，或者部分投標(biāo)報價超預(yù)算，評標(biāo)委員會作無效標(biāo)處理后，有效投標(biāo)不足三家的，應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)。誠然，這里所說的投標(biāo)超預(yù)算，并不是說投標(biāo)超過預(yù)算就應(yīng)該廢標(biāo)。為避免出現(xiàn)無謂的人力物力浪費(fèi)，應(yīng)該分別不同情形進(jìn)行區(qū)別處理：一是因為預(yù)算制定不科學(xué)，或預(yù)算制定后市場價格波動較大，從而出現(xiàn)了投標(biāo)報價高于預(yù)算，采購人不能支付的情形，這種情形應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)。二是因為招標(biāo)人在確定原預(yù)算的基礎(chǔ)上增加了配置，此時若貿(mào)然廢標(biāo)，再次招標(biāo)仍然會出現(xiàn)廢標(biāo)情形，造成資源浪費(fèi)。因此，出現(xiàn)這種情況，可由評標(biāo)委員會剃除增加的參數(shù)配置部分，再從投標(biāo)人的報價中減除該部份金額再行評審。三是投標(biāo)價格雖然超預(yù)算但卻如實反映了市場價格的情形，則應(yīng)該由采購人申請追加預(yù)算后再行組織評審。顯然，這些情形均應(yīng)屬于評標(biāo)委員會評審范圍內(nèi)的內(nèi)容，嚴(yán)格來說，仍應(yīng)由評標(biāo)委員會行使廢標(biāo)權(quán)利。而財政部18號令第57條規(guī)定，出現(xiàn)投標(biāo)人報價超預(yù)算情形應(yīng)由采購人行使廢標(biāo)權(quán)利。筆者認(rèn)為，雖然評標(biāo)委員會是代招標(biāo)人行使廢標(biāo)權(quán)利的，但如前面所述，此處直接由評標(biāo)委員會行使廢標(biāo)權(quán)利更為妥當(dāng)。

六、在因重大變故而將采購任務(wù)取消的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

因重大變故，采購任務(wù)取消的。因國家政策調(diào)整等情況出現(xiàn)，采購任務(wù)取消，這種情形在法律上屬于不可抗力。采購人應(yīng)在取消采購項目的申請獲得行政主管部門同意后將項目作廢標(biāo)處理，投標(biāo)人的救濟(jì)途徑可嘗試申請國家賠償來實現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]何紅鋒，馬超容.厘清性質(zhì)依法招標(biāo)[N].政府采購信息報，2005年12月30日第425期頭版

[2]陳貝力.談《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的關(guān)系以及招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)管主體[J].中國招標(biāo)，2008，06endprint