蔣大華

摘要：內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的五要素之一，是其他內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)。本文通過分析事業(yè)單位當(dāng)前存在的內(nèi)部環(huán)境問題，探討優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境以促進(jìn)內(nèi)部控制有效實(shí)施的途徑。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位內(nèi)部控制 內(nèi)部控制 內(nèi)部環(huán)境建設(shè)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自今年一月一日起在全國行政事業(yè)單位全面施行。對于當(dāng)前的防腐倡廉、推進(jìn)事業(yè)單位改革、提升事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，都會(huì)起到重要作用。內(nèi)部控制包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)要素，其中內(nèi)部環(huán)境是其他內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)，也是其他一切要素的核心，決定了其他控制要素能否發(fā)揮作用。內(nèi)部環(huán)境構(gòu)成一個(gè)單位的架構(gòu)與氛圍，構(gòu)造企業(yè)文化并影響組織成員的控制意識，對單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施有重大影響。因此在實(shí)施事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范之際，應(yīng)該重視內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)和優(yōu)化，為內(nèi)部控制打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、影響事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控的內(nèi)部環(huán)境問題

（一）治理結(jié)構(gòu)缺乏制衡和監(jiān)督機(jī)制

我國事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面缺乏有效的分權(quán)制衡和監(jiān)督機(jī)制。分權(quán)制衡原則已廣泛應(yīng)用于現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，企業(yè)有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)、獨(dú)立董事等監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員，可以有效行使內(nèi)部控制和權(quán)力制衡的機(jī)能。而事業(yè)單位由于其特殊性，往往對單位負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置有缺陷

機(jī)構(gòu)設(shè)置及責(zé)權(quán)分配是內(nèi)部控制的重要條件，為內(nèi)部控制的實(shí)施提供機(jī)構(gòu)支持。當(dāng)前事業(yè)單位存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，責(zé)權(quán)分配不合理的狀況，導(dǎo)致權(quán)力過于集中，職能重疊或缺失，互相扯皮，運(yùn)行效率低下，內(nèi)部監(jiān)管流于形式，不利于事業(yè)單位內(nèi)控制度的有效實(shí)施。有些單位對財(cái)務(wù)管理的作用認(rèn)識不到位，沒有設(shè)置獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)部門只是辦公室的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)管理只有簡單的財(cái)務(wù)核算功能，財(cái)務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)決策方面的作用基本沒有得到發(fā)揮。

（三）內(nèi)部審計(jì)機(jī)制不健全

內(nèi)部審計(jì)不但能對內(nèi)部控制的建立和實(shí)施進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，還能評判內(nèi)部控制的實(shí)施效果，是內(nèi)部控制環(huán)境的一個(gè)重要因素。我國事業(yè)單位多未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，一些單位雖然有內(nèi)部審計(jì)人員，但基本上是由財(cái)務(wù)人員兼任的，因此影響了內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性以及審計(jì)結(jié)論的客觀性和公正性，使內(nèi)部審計(jì)流于形式，影響和制約了內(nèi)部審計(jì)的自我評價(jià)功能，沒有發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對內(nèi)部控制的評價(jià)作用。

（四）選人用人機(jī)制仍存在暗箱操作和徇私舞弊的現(xiàn)象

當(dāng)前事業(yè)單位在選人用人機(jī)制方面仍存在不透明、暗箱操作的現(xiàn)象，為一些徇私舞弊的人提供了運(yùn)作空間，不利于事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施。在人員招聘、干部任用方面，“近親繁殖”的現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重。這樣的人員素質(zhì)和人員結(jié)構(gòu)，不能形成良性競爭的人才環(huán)境，必然會(huì)影響單位的工作質(zhì)量，不符合內(nèi)部控制互相制衡的要求，也會(huì)影響內(nèi)部控制的效果。

（五）對企業(yè)文化建設(shè)不重視

良好的企業(yè)文化可以增強(qiáng)職工的凝聚力，提高單位的核心競爭力。企業(yè)文化的激勵(lì)作用和約束功能也為內(nèi)部控制營造有利的文化氛圍，為實(shí)施事業(yè)單位內(nèi)控創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，事業(yè)單位對企業(yè)文化建設(shè)普遍重視不夠，有些甚至不知企業(yè)文化為何物。企業(yè)文化貧乏，官場風(fēng)氣嚴(yán)重，沒有形成積極向上、誠實(shí)守信的文化氛圍。沒有好的文化氛圍，就不會(huì)有自覺自愿進(jìn)行內(nèi)部控制的環(huán)境。

二、優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境的措施

（一）建立完善權(quán)責(zé)分明的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是內(nèi)部控制有效實(shí)施的必要條件。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)可以參照企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離與制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。決策層是事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子，對本單位的重大事項(xiàng)進(jìn)行集體討論決策，并對管理層執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)班子決議的情況進(jìn)行監(jiān)督；管理層是對應(yīng)決策層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)和執(zhí)行決策層的各項(xiàng)決議和要求，并向決策層匯報(bào)工作；在決策層和管理層之外可設(shè)立類似于企業(yè)監(jiān)事會(huì)之類的組織，作為單位內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本單位決策層和管理層的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。建立完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，明確決策層、管理層與監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自的權(quán)責(zé)及運(yùn)行規(guī)則，為事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施創(chuàng)造必要的組織條件。

（二）科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，合理分配權(quán)責(zé)

事業(yè)單位應(yīng)按照精簡、高效和制衡的原則科學(xué)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確各機(jī)構(gòu)的責(zé)任權(quán)利，既要避免職能重疊，人浮于事，也要避免職能缺失，責(zé)任不到位，形成責(zé)權(quán)一致、相互協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)又互相制衡和監(jiān)督的組織架構(gòu)。在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置中應(yīng)設(shè)置專門的內(nèi)部控制職能部門，不專門設(shè)立的也應(yīng)該指定內(nèi)部控制主管部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。

合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，這些就是事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開財(cái)務(wù)部門的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部控制，因此財(cái)務(wù)部門是實(shí)施內(nèi)部控制的關(guān)鍵部門。沒有獨(dú)立設(shè)置財(cái)務(wù)部門的單位應(yīng)盡快設(shè)置，在財(cái)務(wù)部門內(nèi)部崗位設(shè)置上要體現(xiàn)不相容職務(wù)相分離的要求，發(fā)揮財(cái)務(wù)部門在財(cái)務(wù)核算、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)決策、內(nèi)部控制等各方面的重要作用，使內(nèi)部控制能有效實(shí)施。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，完善內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行

內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要組成部分，屬于內(nèi)部控制要素中的內(nèi)部環(huán)境要素。它是單位進(jìn)行內(nèi)部審查、內(nèi)部評價(jià)的一項(xiàng)職能，本質(zhì)上就是一種控制。內(nèi)部審計(jì)按照內(nèi)部控制的要求，通過相應(yīng)的審計(jì)程序和方法，確定審計(jì)對象和審計(jì)范圍，查找和發(fā)現(xiàn)問題，并分析產(chǎn)生問題的原因，判斷問題可能帶來的影響，幫助單位決策層評價(jià)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的可行性和運(yùn)行的有效性，以完善內(nèi)部控制設(shè)計(jì)，改進(jìn)內(nèi)部控制運(yùn)行程序，提高內(nèi)部控制運(yùn)行效能。因此在優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境方面，必須重視內(nèi)部審計(jì)工作，包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備。要通過制度建設(shè)保障內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性和審計(jì)結(jié)果的客觀性和公正性。在成立了內(nèi)部審計(jì)部門或者設(shè)立了專職內(nèi)審崗位的單位，應(yīng)當(dāng)指定內(nèi)部審計(jì)部門或者專職內(nèi)審崗位為內(nèi)部控制監(jiān)督的執(zhí)行主體；沒有內(nèi)部審計(jì)部門或者專職內(nèi)審崗位的單位，要盡快成立或設(shè)立。

（四）完善績效考核評價(jià)體系，強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)

單位內(nèi)部控制的成敗取決于職工素質(zhì)的高低，高素質(zhì)的人才隊(duì)伍也是內(nèi)部環(huán)境的重要因素。事業(yè)單位是人才密集的地方，要調(diào)動(dòng)職工的積極性，發(fā)揮人才優(yōu)勢，關(guān)鍵是要完善績效考核評價(jià)制度和薪酬制度。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的需要，明確各個(gè)崗位的職責(zé)，任職條件及工作要求，按照公開、公平、公正的原則，通過對外公開招聘、對內(nèi)競爭上崗等方式充實(shí)人才隊(duì)伍，以滿足單位職能的需要，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。

事業(yè)單位應(yīng)建立一套科學(xué)的績效考核制度，對全體職工德、能、勤、績進(jìn)行綜合考核和合理評價(jià)，選拔優(yōu)秀人才，淘汰不合格人員。事業(yè)單位的薪酬制度受體制和機(jī)制的約束，主要跟行政級別、崗位、職稱、學(xué)歷和工齡等掛鉤，沒有體現(xiàn)多勞多得，單位可以在績效工資特別是獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資方面開拓思路，實(shí)行工效掛鉤，搞活薪酬制度，起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的作用。

（五）培育積極向上、誠實(shí)守信的企業(yè)文化

事業(yè)單位應(yīng)重視文化建設(shè)，并采取切實(shí)有效的措施積極培育具有自身特色的企業(yè)文化。在總結(jié)優(yōu)良傳統(tǒng)，挖掘文化底蘊(yùn)，提煉核心價(jià)值的基礎(chǔ)上，培育積極向上的價(jià)值觀、誠實(shí)守信的道德觀、具有協(xié)作精神的團(tuán)隊(duì)意識、開拓創(chuàng)新和任勞任怨的工作作風(fēng)。通過文化建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范職工的行為，培育遵紀(jì)守法、廉潔奉公、履行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)文化，增強(qiáng)單位的凝聚力和認(rèn)同感。市場經(jīng)濟(jì)對內(nèi)部控制提出了更高的要求，只有具有誠實(shí)守信、積極向上、廉潔奉公這種文化氛圍的單位，才能自覺自愿地去搞好內(nèi)部控制，內(nèi)部控制才有真正的群眾基礎(chǔ)。

三、結(jié)束語

綜上所述，良好的內(nèi)部環(huán)境是單位內(nèi)部控制實(shí)施的基礎(chǔ)，通過采取以上各項(xiàng)措施優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境，可為內(nèi)部控制的實(shí)施提供有力的保障，促進(jìn)內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部控制制度今年在我國行政事業(yè)單位中全面推開，對眾多事業(yè)單位來說是新事物，也是摸索、實(shí)踐和不斷完善的過程，希望本文能對內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施起到拋磚引玉的作用。endprint