張善蕊

(福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院，福州 350000)

論我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度的不足及完善

張善蕊

(福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院，福州 350000)

勞動(dòng)監(jiān)察制度的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)對(duì)促進(jìn)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和勞動(dòng)保障的結(jié)合，是對(duì)用人單位和勞動(dòng)者關(guān)系的一種平衡。我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察制度以2004年國(guó)務(wù)院《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》為核心，但是，該條例頒行于勞動(dòng)法體系尚不健全之際，其中許多規(guī)定存在一定的時(shí)代局限性。同時(shí)，勞動(dòng)合同法的頒行與該條例的部分內(nèi)容形成矛盾，在勞動(dòng)法體制中也存在部分矛盾。由此，本文梳理勞動(dòng)監(jiān)察法制，分析我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察保障制度不足，并提出相應(yīng)的完善措施，以期對(duì)該制度的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新增添盡可能地裨益。

勞動(dòng)監(jiān)察；制度完善

勞動(dòng)保障監(jiān)察制度也叫勞動(dòng)監(jiān)察制度，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)用人單位遵守相關(guān)勞動(dòng)法律制度情況的進(jìn)行調(diào)查和處罰的制度。由于勞動(dòng)者和用人單位之間力量的懸殊，此制度旨在追求勞動(dòng)者與用人單位之間一定程度的平衡。勞動(dòng)關(guān)系雖然在本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是勞動(dòng)者與用人單位合意的結(jié)果，行政權(quán)力不宜干涉，但是由于勞動(dòng)者提供的商品是勞動(dòng)力，這與其他商品顯然不同，其具有很強(qiáng)的人身依附性，因此，勞動(dòng)關(guān)系又是一種人身關(guān)系。這種具有“從屬性”的勞動(dòng)關(guān)系，使得勞動(dòng)者的“議價(jià)能力”受限，其與用人單位之間本應(yīng)具有的公正受到挑戰(zhàn)，二者在利益的博弈中，勞動(dòng)者顯然處于劣勢(shì)，市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)解畢竟有局限性。因此需要國(guó)家行政力量的介入，進(jìn)行一定程度的平衡，為勞動(dòng)者提供一道保障。

一、我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察頂層設(shè)計(jì)思路

勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)的實(shí)質(zhì)是建立在三方機(jī)制基礎(chǔ)上的政府保障勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)法律法規(guī)的實(shí)施，亦即政府保障實(shí)施勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)安全、勞動(dòng)法律法規(guī)。從權(quán)力屬性上看，勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)屬于行政權(quán)在勞動(dòng)監(jiān)察領(lǐng)域的應(yīng)用，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)行政權(quán)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障和勞動(dòng)監(jiān)察的目的。勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)又具有司法性，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)可依據(jù)勞動(dòng)法監(jiān)察法律規(guī)范認(rèn)定行為違法并據(jù)此做出相應(yīng)的處罰。同時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)側(cè)重于保障和保護(hù)，相比一般行政權(quán)具有較弱的強(qiáng)制性和非難性?；诖耍瑒趧?dòng)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)作規(guī)則與一般行政權(quán)的運(yùn)作并不相同。所以，勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)擺脫或獨(dú)立于一般行政權(quán)，應(yīng)具有一定的司法性，但不應(yīng)與司法權(quán)運(yùn)作一致。同時(shí)，由于勞動(dòng)檢察權(quán)具有勞動(dòng)保障和勞動(dòng)監(jiān)察的重要作用以及與公眾福祉密切相關(guān)，勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)在世界各國(guó)一直處于極其重要的地位，從而被劃分到國(guó)家權(quán)力的范疇，被配置到具有獨(dú)立和壟斷地位的行政機(jī)關(guān)，如美國(guó)勞工部依據(jù)《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法》及其制定的各類(lèi)監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)對(duì)雇主執(zhí)行公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法、執(zhí)行家庭與生病休假法、季節(jié)性遷徙農(nóng)工保護(hù)法等法律進(jìn)行監(jiān)察；日本勞動(dòng)省負(fù)責(zé)審查各項(xiàng)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督以《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》為主的各項(xiàng)勞動(dòng)法律的實(shí)施,對(duì)勞動(dòng)條件、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、勞動(dòng)保險(xiǎn)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。[1]

二、我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察法律制度的現(xiàn)狀

(一)我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察法律制度存在局限性

我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察主要以國(guó)務(wù)院2004年頒行的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》為主，包含了勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法的部分規(guī)定以及中央部委和各地方勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)制定的法規(guī)、規(guī)章、條例?？傮w上看，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察法制呈現(xiàn)立法數(shù)量大、立法層級(jí)多、地方性與中央性突出的特點(diǎn)。但是這些法律制度都是在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中設(shè)立的，其中有很多的內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)目前的發(fā)展。而且很多都是原則性的規(guī)定，難以有效執(zhí)行，不利于對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行保障。再者，這些制度形式多樣，總體法律位階較低，缺乏權(quán)威性。

在實(shí)踐中，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察由縣級(jí)以上勞動(dòng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，具體由勞動(dòng)行政部門(mén)下設(shè)的勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。但是勞動(dòng)保障監(jiān)察部門(mén)的行政處罰措施有限，這就對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)的行政權(quán)力大大折扣。

(二)與勞動(dòng)仲裁案件范圍存在競(jìng)合

勞動(dòng)保障監(jiān)察是國(guó)家行政權(quán)力的干預(yù)，具有行政性和強(qiáng)制性。勞動(dòng)仲裁機(jī)關(guān)的仲裁行為也可以解決勞動(dòng)糾紛，但其不是行政行為。然而二者雖是不同的制度設(shè)計(jì)，但是在案件的受理中，存在競(jìng)合的現(xiàn)象，尤其是在勞動(dòng)報(bào)酬、勞動(dòng)保險(xiǎn)方面。這可能導(dǎo)致二者在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件時(shí)互相推諉，不利于真正保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利。

三、我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察保障制度存在局限性的原因

從勞動(dòng)保障監(jiān)察條例第2、9、10、12條來(lái)看，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察主要發(fā)揮勞動(dòng)法律法規(guī)宣傳和實(shí)施監(jiān)察、受理投訴舉報(bào)處置勞動(dòng)違法行為，同時(shí)，為工會(huì)行使勞動(dòng)保障和談判職能，對(duì)企業(yè)違反工會(huì)法的行為予以監(jiān)管。在方式上，以整體檢查和個(gè)案監(jiān)管為主。①在對(duì)象上，主要以企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)、職業(yè)介紹組織、職業(yè)技能培訓(xùn)組織和職業(yè)技能考核鑒定組織為主要監(jiān)察對(duì)象。在權(quán)力行使方式上，規(guī)定了行政檢查權(quán)、查詢(xún)資料權(quán)、要求報(bào)送資料權(quán)、處罰權(quán)。依據(jù)上述頂層思路，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察制度存在下述不足：

(一)勞動(dòng)監(jiān)察的職能和原則不明晰

依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第1條、第8條，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察主要是對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律法規(guī)、實(shí)施勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和保障勞動(dòng)者權(quán)益的相關(guān)情況予以監(jiān)察。依據(jù)的原則包括：合法性原則、公平正義原則、便民原則、教育和處罰相結(jié)合原則、效率原則。通過(guò)上述規(guī)定看到，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察并沒(méi)有其獨(dú)立的原則，在適用上仍然是套用行政法律原則，也未能充分地體現(xiàn)勞動(dòng)法律規(guī)范的基本原則和特點(diǎn)。從其職能來(lái)看，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察側(cè)重于勞動(dòng)法律法規(guī)的實(shí)施，對(duì)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)安全保護(hù)等則規(guī)定不足，未能對(duì)三方機(jī)制、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。尤其是，在條例中規(guī)定了部分工會(huì)法的內(nèi)容，使得法律體系較為混亂。同時(shí)，在監(jiān)察方式上規(guī)定了對(duì)公民投訴舉報(bào)的受理和獎(jiǎng)勵(lì)職能，但對(duì)于受理后的處置，尤其是公民的投訴有無(wú)處置權(quán)以及如何處置，則無(wú)明確立法。

(二)監(jiān)察對(duì)象規(guī)定不合理，監(jiān)察客體不全面

依據(jù)條例，勞動(dòng)監(jiān)察的主要對(duì)象是企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)、職業(yè)介紹組織、職業(yè)技能培訓(xùn)組織和職業(yè)技能考核鑒定組織。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，企業(yè)不是一個(gè)完全的法律概念。[2]企業(yè)通常是指一定財(cái)產(chǎn)和人力的集合?，F(xiàn)代商法中，企業(yè)終于從財(cái)產(chǎn)或權(quán)利客體轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利主體。對(duì)于企業(yè)包含了哪些企業(yè)類(lèi)型并無(wú)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。從法條表述的含義來(lái)看，立法對(duì)于企業(yè)與個(gè)體工商戶(hù)采取了并列的立法，個(gè)體工商戶(hù)與企業(yè)應(yīng)具有一定的相同點(diǎn)，即財(cái)物、人力的集合；也具有不同點(diǎn)，即個(gè)體工商戶(hù)是采取家庭經(jīng)營(yíng)的方式，法條在此采取了封閉式的立法，那么可以認(rèn)為，此處的企業(yè)應(yīng)當(dāng)是個(gè)體工商戶(hù)以外的具有財(cái)物人力集合并采取非家庭經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體。這樣就導(dǎo)致，對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有機(jī)關(guān)中的非公務(wù)員、社會(huì)組織中的用工、合伙企業(yè)、勞務(wù)派遣公司的監(jiān)察處于無(wú)法律依據(jù)的狀態(tài)。依據(jù)條例之規(guī)定，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)勞動(dòng)關(guān)系、部分勞動(dòng)職業(yè)組織依其組織特點(diǎn)而為的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)勞務(wù)派遣公司的活動(dòng)無(wú)監(jiān)管，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的監(jiān)察僅限于傳統(tǒng)的勞動(dòng)關(guān)系，對(duì)于勞務(wù)派遣、職業(yè)介紹等無(wú)明確規(guī)定。

(三)地方政府監(jiān)管不力

某些地方政府為了一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在利益的天平上，勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)顯然傾向于用人單位一方。勞動(dòng)者和用人單位集團(tuán)力量對(duì)比的懸殊是獲得勞動(dòng)保障部門(mén)保護(hù)的原因所在，也是被忽視的原因所在。勞動(dòng)保障部門(mén)在調(diào)查勞動(dòng)違法案件的時(shí)候，一邊面對(duì)的是力量強(qiáng)大的用人單位，和一些盡力的討好；另一端面對(duì)的是無(wú)助的勞動(dòng)者。在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減少麻煩意念的刺激下，往往放松了對(duì)用人單位的監(jiān)管，任憑再好的法律制度，得不到有效地實(shí)施也只是空談，更何況我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察法律制度并不完善。這實(shí)際上就助長(zhǎng)了用人單位違法行為的發(fā)生。

四、我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察的完善

綜上分析，我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察存在沒(méi)有獨(dú)立性原則、職能不清晰、能否直接對(duì)投訴進(jìn)行處理、監(jiān)察對(duì)象不全面、監(jiān)察客體有遺漏的缺點(diǎn)。因此，應(yīng)進(jìn)行如下的改進(jìn)：

(一)加強(qiáng)勞動(dòng)保障立法工作

應(yīng)該根據(jù)目前的形勢(shì)，加強(qiáng)勞動(dòng)保障方面的立法，彌補(bǔ)勞動(dòng)保障監(jiān)察的立法空白。此外要提高立法技術(shù)，對(duì)于和勞動(dòng)仲裁受理范圍重合的案件，應(yīng)當(dāng)排除在勞動(dòng)保障監(jiān)察受理的案件之外，做到責(zé)任明確。還應(yīng)該明確相關(guān)的法律責(zé)任。例如，《條例》規(guī)定可以追究用人單位的法律責(zé)任，但是責(zé)任并不明確，需要進(jìn)一步細(xì)化，用人單位在承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任外還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，通過(guò)加大用人單位的違反犯罪成本，真正保護(hù)勞動(dòng)者的利益。

(二)重新界定監(jiān)察對(duì)象

應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)對(duì)監(jiān)察對(duì)象重新劃定，明確不同主體間應(yīng)受監(jiān)察的各種關(guān)系，并據(jù)此重建職能體系和職能實(shí)現(xiàn)方式。勞動(dòng)監(jiān)察的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)中一切雇傭勞動(dòng)者的主體，但是法律另有規(guī)定的除外。法律另有規(guī)定在目前應(yīng)當(dāng)包括：公務(wù)員和參照公務(wù)員管理、民事雇傭等。此處，法律另有規(guī)定與勞動(dòng)法之間應(yīng)為特別法與一般法的關(guān)系，應(yīng)注意一般法的補(bǔ)充適用性。由此，勞動(dòng)監(jiān)察的客體包括：勞動(dòng)關(guān)系的建立、變更、消滅、勞動(dòng)中介組織的各種活動(dòng)、勞務(wù)派遣、勞動(dòng)安全、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、勞動(dòng)保險(xiǎn)等方面。在處理方式上，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理公民投訴、舉報(bào)，對(duì)涉及違法的行為應(yīng)予以處置，對(duì)投訴人的投訴應(yīng)具有處理權(quán)限，亦即我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)當(dāng)是具有糾紛處理職能、行政監(jiān)察職能。

(三)建立勞動(dòng)保障監(jiān)察工作配合機(jī)制

如果將勞動(dòng)監(jiān)察保障作為勞動(dòng)監(jiān)察保障部門(mén)一方的職責(zé)的話(huà)，僅以其“一隅之力”很難實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)。需要整合社會(huì)上的各種資源，需要與社保等機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)信息共享，與工商、公檢法等權(quán)力機(jī)關(guān)配合，從各個(gè)方面全面監(jiān)管，才能形成保護(hù)勞動(dòng)者的長(zhǎng)效機(jī)制。

注釋?zhuān)?/p>

①所謂整體檢查即勞動(dòng)保障監(jiān)察條例第14條的日常巡視檢查和書(shū)面檢查，該種檢查不區(qū)分用人單位。

[1]孫博.勞動(dòng)監(jiān)察制度研究[D].長(zhǎng)春：長(zhǎng)春理工大學(xué).

[2]任先行,周林.比較商法導(dǎo)論[M].北京大學(xué)出版社，2000:43.

(編輯：崔 維)

2014-11-15

D922.5

A

2095-7238(2014)12-0070-03

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.12.014