俞桂海

(中共龍巖市委黨校，福建 龍巖 364000)

城市突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急研究
——借鑒香港應(yīng)對臺風(fēng)經(jīng)驗

俞桂海

(中共龍巖市委黨校，福建 龍巖 364000)

多年來，香港特區(qū)政府應(yīng)對臺風(fēng)已形成一套組織嚴(yán)密、運行良好的災(zāi)害預(yù)警及應(yīng)急處置機制。探究和借鑒香港特區(qū)政府應(yīng)對臺風(fēng)的監(jiān)測預(yù)警、預(yù)報服務(wù)、應(yīng)對準(zhǔn)備、應(yīng)急處置等經(jīng)驗，科學(xué)構(gòu)建突發(fā)性自然災(zāi)害預(yù)警機制與應(yīng)急管理體系——“六項機制”，對提升我國地方政府抵御突發(fā)性自然災(zāi)害的預(yù)警應(yīng)急處置能力，具有重要的現(xiàn)實意義。

地方政府；自然災(zāi)害；六項機制

黨的十八大報告明確提出：“加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，堅持預(yù)防為主，提高氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御能力?！眹鴦?wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》認(rèn)為，自然災(zāi)害主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。城市是社會政治、經(jīng)濟及文化活動最集中、最活躍的地區(qū)，是促進國民經(jīng)濟發(fā)展的主要力量。但由于城市人口密集、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、價值高度集中，城市災(zāi)害脆弱性也相對比較突出。據(jù)統(tǒng)計，全國70%以上的大城市、半數(shù)以上的人口和75%以上的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值分布在氣象災(zāi)害、海洋災(zāi)害和地震災(zāi)害都十分嚴(yán)重的沿海及東部平原丘陵地區(qū)[1]。近年來，我國各級政府在應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害過程中，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，積極建設(shè)自然災(zāi)害預(yù)警機制與應(yīng)急管理體系，預(yù)警應(yīng)急能力和水平逐年提高，但在預(yù)警機制、應(yīng)急反應(yīng)、災(zāi)情處置等方面存在不足。香港特區(qū)經(jīng)過長期的實踐，在應(yīng)對臺風(fēng)等突發(fā)性自然災(zāi)害上，已形成一套組織嚴(yán)密、運行良好的預(yù)警機制與應(yīng)急管理。探究和借鑒香港特區(qū)的先進經(jīng)驗，對于科學(xué)有效地應(yīng)對我國城市突發(fā)性自然災(zāi)害具有重要的現(xiàn)實意義。

一、防范臺風(fēng)的香港經(jīng)驗概述

香港地處沿海且地形復(fù)雜，常遭臺風(fēng)和暴雨侵襲，屬內(nèi)澇高發(fā)區(qū)。每當(dāng)臺風(fēng)襲來時，香港預(yù)警應(yīng)急機制就會“自動”啟動，香港特區(qū)政府負(fù)責(zé)人不需要上電視講話，不需要過多地民眾動員，民眾只需按照指引各司其職，就能輕松應(yīng)對[2]。2013年，熱帶風(fēng)暴“楊柳”、“海燕”、“羅莎”、“利奇馬”、“范斯高”、“韋帕”、“百合”、“丹娜絲”、“菲特”、“蝴蝶”、“天兔”、“尤特”等相繼襲擊香港。風(fēng)暴過境期間香港社會秩序井然，這表明香港臺風(fēng)預(yù)警應(yīng)急機制的科學(xué)性和高效性。

(一)香港應(yīng)急管理體系完善

突發(fā)性自然災(zāi)害是對一個城市政府管理水平的總體考驗。香港特區(qū)政府應(yīng)急管理體系主要由應(yīng)急行動方針、應(yīng)急管理組織機構(gòu)、應(yīng)急運作機制構(gòu)成。其中，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是以行政長官為首的行政長官保安事務(wù)委員會，其成員除行政長官外還包括政府總部和警務(wù)處的高級顧問；工作機構(gòu)包括保安控制委員會、分區(qū)保安控制委員會、有關(guān)民眾安全的政府救援工作委員會、警察總部指揮及控制中心、聯(lián)合新聞中心等；參與應(yīng)對突發(fā)事件的政府部門和機構(gòu)包括漁農(nóng)自然護理署、建筑署、醫(yī)療輔助隊、民安隊、食物環(huán)境衛(wèi)生署、消防處、衛(wèi)生署、民政事務(wù)處、香港天文臺、警務(wù)處、醫(yī)院管理局、政府新聞處、保安局、運輸署等30多個部門。特別是自2003年“非典”爆發(fā)后，香港特區(qū)政府進一步完善應(yīng)急機制，設(shè)立了三級制應(yīng)急系統(tǒng)。該系統(tǒng)在緊急應(yīng)變的救援、善后和復(fù)原三個主要階段以不同形式運作。第一級應(yīng)變措施：緊急應(yīng)變。由各救援部門全權(quán)處理，在各自所屬指揮單位的指示、監(jiān)管及支援下采取行動。在此階段，由警務(wù)處、消防處牽頭處置，同時分別啟動警察總區(qū)指揮中心及消防通訊中心。第二級應(yīng)變措施：啟動緊急事故支援組，通知保安局當(dāng)值主任。當(dāng)發(fā)生對市民生命財產(chǎn)以及公眾安全構(gòu)成威脅的事故，且事故有可能惡化，可能需要較復(fù)雜的緊急應(yīng)變行動來處理時，啟動該級措施。由警務(wù)處與消防處通知保安局當(dāng)值主任，同時啟動政府總部緊急事故支援組(簡稱急援組)，密切監(jiān)視事態(tài)發(fā)展。急援組成立于1996年，隸屬保安局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)保安局當(dāng)值主任工作。第三級應(yīng)變措施：啟動緊急事故監(jiān)察及支持中心(緊急監(jiān)援中心)。當(dāng)發(fā)生重大事故，以致對市民生命財產(chǎn)及公眾安全構(gòu)成重大威脅，需要政府全面展開救援工作時，該級措施啟動。緊急事故監(jiān)察及支持中心(緊急監(jiān)援中心)接到保安局局長或指定的保安局高級人員指示后，采取相應(yīng)行動。香港應(yīng)對臺風(fēng)等突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)急管理機制完善，其突出特點有：注重應(yīng)急預(yù)案演練；注重應(yīng)急宣教培訓(xùn)工作；注重及時發(fā)布相關(guān)信息；注重發(fā)揮專家作用；注重科技支撐，通過采用世界先進的應(yīng)急技術(shù)、裝備等，提升應(yīng)急處置水平等[3]。

(二)香港臺風(fēng)預(yù)警機制運行良好

預(yù)警是指在災(zāi)害或災(zāi)難以及其他需要提防的危險發(fā)生之前，根據(jù)以往總結(jié)的規(guī)律或觀測得到的可能性前兆，向相關(guān)部門發(fā)出緊急信號，報告危險情況，以避免危害在不知情或準(zhǔn)備不足的情況下發(fā)生，從而最大程度的減低危害所造成的損失的行為。臺風(fēng)預(yù)警機制，就是在臺風(fēng)來臨前預(yù)報臺風(fēng)登陸的時間、強度等等的制度。而建立權(quán)威、暢通、有效的預(yù)警信息發(fā)布體系尤為重要。預(yù)警信息發(fā)布的基本要求是傳播、服務(wù)的及時和準(zhǔn)確。在香港，在臺風(fēng)災(zāi)害預(yù)警之前兩個小時還有個預(yù)告，然后才是預(yù)警。只要預(yù)警一出，按照預(yù)案，人們就能夠自覺應(yīng)對，有足夠的時間進行防災(zāi)避險?！短鞛?zāi)應(yīng)變計劃》規(guī)定：每當(dāng)發(fā)出三號或更高級別的信號，社會福利署必須決定以下機構(gòu)應(yīng)否開放及何時關(guān)閉，然后通知新聞處，這些機構(gòu)包括：日間幼兒園、日間育嬰園、弱能人士庇護工場、輔助就業(yè)服務(wù)機構(gòu)和展能中心、老人日間護理中心、長者綜合服務(wù)中心和老人中心、弱能兒童早期教育及訓(xùn)練中心和特殊幼兒中心、精神病康復(fù)者展能中心，以及弱能人士社交及康樂中心。同樣，教育局亦須決定并透過新聞處宣布幼兒園、弱能兒童學(xué)校及弱智兒童學(xué)校應(yīng)否開放及何時關(guān)閉。一旦臺風(fēng)災(zāi)害出現(xiàn)，負(fù)責(zé)牽頭處置的部門——行政長官保安事務(wù)委員會在采取相關(guān)措施的同時，立即知會相關(guān)單位，及時通過電視臺、電臺，報紙等發(fā)布相關(guān)信息。這一機制有效解決了政府部門與公眾之間的信息不對稱問題，為處置突發(fā)事件營造了公開的氛圍。天文臺的信號是通過多渠道傳遞給民眾的，電視臺、電臺必須按照新聞處或天文臺的要求，向市民廣播有關(guān)天氣情況和預(yù)防措施等，同時電力企業(yè)、運輸企業(yè)也要向相關(guān)部門及時通報情況。事實上，遇到惡劣天氣時，人們隨處可以見到警告信號：工作單位第一時間在醒目位置掛出警告標(biāo)志，住宅小區(qū)會掛出同樣標(biāo)志，各種公共交通工具上也會向乘客提示天氣惡劣的信息，使用智能手機的用戶更是可以實時接收天文臺天氣實況。

(三)香港危機教育成效顯著

恩格斯曾說過一個聰明的民族，從災(zāi)難和錯誤中學(xué)到的東西比平時多得多。災(zāi)難學(xué)習(xí)是人類成熟的一種方式，就像挫折教育是一個人成熟的路徑一樣。香港特區(qū)政府首先十分重視民眾應(yīng)對臺風(fēng)等自然災(zāi)害的危機教育，注重知識掌握和應(yīng)對細(xì)節(jié)。2007年8月，保安局向市民免費派發(fā)了《趨吉避兇簡易守則》，明確家中應(yīng)備有的緊急避險用品應(yīng)包括：微型收音機、電筒、后備電池；哨子、小型急救藥箱、礦泉水、餅干等。在香港，應(yīng)急知識學(xué)習(xí)是中小學(xué)教育的必備課程，市民從中小學(xué)開始培養(yǎng)危機意識，并參與應(yīng)對災(zāi)難的實地演習(xí)操作等。香港的中學(xué)還開設(shè)了應(yīng)急知識普及講座，其中要學(xué)習(xí)“居安思危：勿忘香港的天然災(zāi)害”一節(jié)，還要做包括了大量科學(xué)認(rèn)知和危機應(yīng)對的練習(xí)。2004年印度洋海嘯之后的第10天，香港教育統(tǒng)籌局德育及公民教育組就及時推出了世紀(jì)海嘯災(zāi)難系列教材，透過事件進行人生學(xué)習(xí)，體驗人間關(guān)愛，建立危機意識并珍惜生命的價值，以至更高層次了解經(jīng)濟及政治環(huán)境對預(yù)防天災(zāi)的影響，進而探討世界貧富懸殊的問題。細(xì)致的危機教育與演習(xí)活動，讓香港民眾養(yǎng)成面對自然災(zāi)害人人都是決策中心的思維，使每個人都知道8號風(fēng)球(嚴(yán)重臺風(fēng)警告)、黑雨警告的深刻涵義。此外，天文臺等公私機構(gòu)不定期組織普及講座、發(fā)布教育資料、推廣應(yīng)對知識等。另外香港特區(qū)政府還十分重視應(yīng)急管理人才的培訓(xùn)和臺風(fēng)應(yīng)急預(yù)案的演練。特區(qū)政府通過演練，建立健全了應(yīng)急聯(lián)動機制，整合了應(yīng)急資源，提高了預(yù)案的科學(xué)性、可行性和可操作性。

(四)香港非政府組織在預(yù)警機制與應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要作用

在香港“小政府、大社會”的背景下，政府的許多政策包括預(yù)警應(yīng)急機制建設(shè)必須依賴企業(yè)和非政府組織的協(xié)助、幫助[4]。香港有九千多個社會組織活躍在香港教育、醫(yī)療、社會服務(wù)等領(lǐng)域。在災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急處置中，這些社會組織發(fā)揮著社會協(xié)同的優(yōu)勢。如成立于2007年8月的“香港社區(qū)天氣資訊網(wǎng)絡(luò)”，是一個由香港天文臺、香港理工大學(xué)應(yīng)用物理學(xué)系和香港聯(lián)校氣象網(wǎng)共同籌建的非營利性組織，至2011年會員數(shù)目為98個，包括小學(xué)和中學(xué)、老人中心、香港童軍總會等機構(gòu)。該網(wǎng)絡(luò)主要工作是通過互聯(lián)網(wǎng)向公眾提供實時天氣信息，通過小區(qū)天氣信息網(wǎng)絡(luò)平臺推廣氣象學(xué)及環(huán)境學(xué)的教育，以及在會員間分享測量數(shù)據(jù)等，對于普及臺風(fēng)等氣象知識起到了助力作用，預(yù)警應(yīng)急知識深入人心。

二、借鑒香港經(jīng)驗，科學(xué)構(gòu)建城市突發(fā)性自然災(zāi)害預(yù)警機制與應(yīng)急管理體系

(一)建立健全城市突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)急處置機制

建立健全城市突發(fā)性自然災(zāi)害的處置機制，顯著增強城市災(zāi)害應(yīng)急處置能力，最大限度地減輕自然災(zāi)害及突發(fā)公共事件造成的危害，是保證救災(zāi)應(yīng)急工作順利開展的關(guān)鍵。城市災(zāi)害應(yīng)急處置能力包括災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警能力、工程防御能力、居民反應(yīng)能力、災(zāi)害救援能力、社會控制效能、資源保障能力等。香港特區(qū)政府的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案十分完備，從災(zāi)害的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處理等都有詳細(xì)要求。比如在臺風(fēng)襲港期間，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，渠務(wù)署的應(yīng)急及處理臺風(fēng)損毀組織24小時運作，遇到8號或以上熱帶氣旋警告信號，會成立緊急事故控制中心，署長負(fù)責(zé)疏通及修葺淤塞或損壞的污水渠及雨水渠，確保污水處理廠及洪水抽水站運作良好，同時渠務(wù)署會發(fā)短信給水浸高發(fā)區(qū)的住戶和店家，通知他們做好預(yù)防工作；運輸署成立緊急事故交通協(xié)調(diào)中心，積極聯(lián)系公共交通營辦商、各政府部門包括香港天文臺、警務(wù)處及各工程部門，收集交通及道路的資訊，作出協(xié)調(diào)并將有關(guān)信息及時通知媒體；消防處、飛行服務(wù)隊及民眾安全服務(wù)隊則力圖在第一時間幫助受困民眾；香港警察在其中起到重要作用，他們不僅要在路面巡邏以防罪案，同時還要加入一些救援行動。如何建立健全城市突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急處置機制呢？一要完善應(yīng)急管理機構(gòu)，加強應(yīng)急隊伍建設(shè)。地方政府應(yīng)按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定“建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，整合各類應(yīng)急資源，成立應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)本級城市的災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)防、救援和重建工作。如南寧市整合公安“打防控”視頻監(jiān)控系統(tǒng)、交警交通道路視頻監(jiān)控系統(tǒng)、“數(shù)字城管”視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立全市視頻監(jiān)控綜合管理平臺，將公安、交警、消防、急救、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)等社會應(yīng)急管理事務(wù)中心相關(guān)信息接入，在應(yīng)急聯(lián)動中心可以對城市管理案件進行指揮和決策[5]。同時，要加強應(yīng)急隊伍建設(shè)，發(fā)揮廣大群眾的積極性，形成專群結(jié)合、警民結(jié)合、共同參與、互為補充的綜合應(yīng)急救援體系。二要加強應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，增強可操作性。應(yīng)急管理的“一案三制”體系是具有中國特色的應(yīng)急管理體系。“一案”為國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系，“三制”為應(yīng)急管理體制、運行機制和法制。應(yīng)急管理體制主要指建立健全集中統(tǒng)一、堅強有力、政令暢通的指揮機構(gòu)；運行機制主要指建立健全監(jiān)測預(yù)警機制、應(yīng)急信息報告機制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機制；而法制建設(shè)方面，主要通過依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走上規(guī)范化、制度化和法制化軌道。其中預(yù)案建設(shè)是應(yīng)急管理的龍頭，是“一案三制”的起點。預(yù)案具有應(yīng)急規(guī)劃、綱領(lǐng)和指南的作用，是應(yīng)急理念的載體。地方政府應(yīng)根據(jù)本地可能發(fā)生的自然災(zāi)害的特點，制定預(yù)案及專項分預(yù)案。在專項預(yù)案體系中，不僅有交通、通訊、消防、市政、人員安置、資源保障等，還應(yīng)設(shè)立環(huán)境保護、恢復(fù)重建計劃等專項預(yù)案。作為對本地應(yīng)急預(yù)案的補充，還應(yīng)與相鄰城市訂立了合作框架協(xié)議，共同應(yīng)對區(qū)域災(zāi)害。三要完善隊伍體系，提高應(yīng)急能力。地方政府應(yīng)按照“專兼結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍地結(jié)合、社會共同參與”的原則，建立以公安、消防、武警、解放軍、預(yù)備役民兵為骨干力量，以地震、醫(yī)療救治、搶險搶修、供電、煤氣、水務(wù)、通信保障等各專業(yè)救援處置隊伍為基本力量，以企業(yè)專兼職救援隊伍和應(yīng)急志愿者隊伍為輔助力量的應(yīng)急救援隊伍體系，要求細(xì)化職責(zé)、嚴(yán)明紀(jì)律、立足平時、強化演練，提高防范和應(yīng)對處置突發(fā)事件的能力。四要強化應(yīng)急演練，完善應(yīng)急機制。應(yīng)急機制的啟動，并非一種單純的技術(shù)操作，而是面對災(zāi)害反應(yīng)能力增強的一種表現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)能夠根據(jù)預(yù)案，及時分析判斷事件的性質(zhì)、類型及影響，如涉及重大人員傷亡或財產(chǎn)損失，能夠第一時間快速有效地啟動應(yīng)急機制。應(yīng)急機制的主要內(nèi)容是：組成應(yīng)急小組，制訂工作計劃；確定聯(lián)絡(luò)方案，保障信息暢通；開設(shè)熱線電話，收集各方資訊；協(xié)調(diào)有關(guān)單位共同開展工作等。為此，一方面要注重應(yīng)急隊伍的培訓(xùn)，制訂演練計劃，加強應(yīng)急演練，著重提高快速處置能力。另一方面，要重心向下、加大對城市基層應(yīng)急管理工作的投入，完善基層應(yīng)急處置專門隊伍和裝備條件，保證應(yīng)急隊伍和裝備條件在最短時間內(nèi)迅速到位，提高基層應(yīng)急能力建設(shè)。

(二)建立健全預(yù)警信息發(fā)布及傳遞機制

建立健全城市災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布制度與信息傳遞機制，是應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。香港抗擊臺風(fēng)最重要的是靠信息發(fā)布制度。香港臺風(fēng)信號分別為1、3、8、9、10。1號為戒備信號，是提醒民眾做好預(yù)防臺風(fēng)的準(zhǔn)備，推遲外出旅行的計劃。3號風(fēng)球出現(xiàn)時，教育局會要求幼兒園等機構(gòu)停課，這是香港夏天最常見的風(fēng)暴信號。如遇8號風(fēng)球，就表示香港境內(nèi)各類活動都要暫停。天文臺的臺風(fēng)信號是通過多渠道傳遞給民眾的：工作單位第一時間在醒目位置掛出臺風(fēng)警告標(biāo)志，住宅小區(qū)會掛出同樣標(biāo)志，各種公共交通工具也會向乘客提示臺風(fēng)信息，使用智能手機的用戶更是可以實時接收天文臺臺風(fēng)實況。這些信息的發(fā)布和再發(fā)布，涉及多個層面的互動，各住宅小區(qū)有專人負(fù)責(zé)收集天文臺發(fā)布的信息，一旦收到新的信息，就會在醒目處懸掛標(biāo)志；天文臺還與大眾傳媒密切配合，雙方互通信息，電視、廣播和本地新聞網(wǎng)絡(luò)都會不斷更新臺風(fēng)狀況。為此，第一，災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布及傳遞應(yīng)遵循“歸口管理、統(tǒng)一發(fā)布、快速傳播”原則。預(yù)警信息內(nèi)容包括氣象災(zāi)害的類別、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機構(gòu)等。氣象災(zāi)害預(yù)警信息由氣象部門負(fù)責(zé)制作并按預(yù)警級別分級發(fā)布，其他任何組織、個人不得制作和向社會發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警信息。第二，應(yīng)急管理機構(gòu)應(yīng)依托各種手段“第一時間”向民眾傳遞真實、準(zhǔn)確的災(zāi)害信息。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，要獲取真實、準(zhǔn)確的信息需要用到先進技術(shù)，比如全球定位系統(tǒng)(Global Positioning System,GPS)和遙感技術(shù)(RemoteSensing,RS)等，以及時準(zhǔn)確地定位災(zāi)害發(fā)生地點，確定災(zāi)害影響范圍，以便做出快速評估。可以通過電視、報紙、電子電話、手機、郵箱、微博、微信等來傳播信息，災(zāi)情嚴(yán)重時應(yīng)啟動逐戶上門通知工作程序等，確保預(yù)警信息通暢、及時、準(zhǔn)確傳遞到位。

(三)建立健全民眾應(yīng)對危機的教育機制

“明者防患于未萌，智者圖患于將來”。一般而言，應(yīng)急教育機制是通過政府及社會組織等組織開展應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害而開展系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和演練，從而使公眾掌握應(yīng)對災(zāi)害的知識及提升應(yīng)對能力。許多國家都十分重視青少年的災(zāi)害應(yīng)急教育，如日本將防災(zāi)教育內(nèi)容列入國民中小學(xué)生教育課程，通過理論授課、觀看影片、參觀消防學(xué)校、參加應(yīng)急訓(xùn)練、防災(zāi)演習(xí)等方式宣傳應(yīng)急知識，培養(yǎng)應(yīng)急能力，掌握基本的自救和互救技能。香港市民能夠有條不紊地應(yīng)對各種臺風(fēng)的侵襲，原因之一是得益于應(yīng)急教育。香港的氣象災(zāi)害警告系統(tǒng)，包含熱帶氣旋警告、暴雨警告、雷暴警告、山泥傾瀉警告、新界北部水浸特別報告、強烈季候風(fēng)信號幾種，對于每種警告發(fā)出時所應(yīng)采取的一般防御措施，香港天文臺均有清晰說明。經(jīng)過多年的災(zāi)害應(yīng)急教育，香港民眾都能明白這些信號的實際意義并采取相應(yīng)的行動。有了這個“共識”，并不需要一個自上而下的指揮體系，也毋需政府時時處處去督導(dǎo)忙碌，每一個人、每一個組織都是決策中心和責(zé)任中心，政府、企業(yè)、市民都知道如何作出對自己，也是對整個社會負(fù)責(zé)任的選擇。

近年來，國內(nèi)所發(fā)生的災(zāi)難中，青少年都是受到傷害最嚴(yán)重的社會群體。為此，地方政府首先要通過各種形式廣泛教育民眾樹立災(zāi)害風(fēng)險意識，增強應(yīng)對災(zāi)害的思想準(zhǔn)備、心理素質(zhì)和應(yīng)對能力。如通過開展應(yīng)急知識宣傳周、安全演練等活動，加強青少年預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害的知識教育，增強演練的針對性、實效性。值得肯定的是，中國兒童少年基金會倡議發(fā)起并實施了專項大型公益項目——“安康計劃安全應(yīng)急教育工程”，通過開展系列宣傳普及、教育培訓(xùn)活動，提高兒童少年安全應(yīng)急技能和相關(guān)場所的安全管理水平。其次要增強環(huán)境保護意識，推進環(huán)境宣傳、保護社會化。近年來，香港渠務(wù)署在應(yīng)對臺風(fēng)等自然災(zāi)害上進行了檢討，意識到必須恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，才能從根本上解決內(nèi)澇治理難題。他們聽取環(huán)保專家的意見，在治理下水道中引入環(huán)保要素，在元朗排水繞道工程范圍內(nèi)，進行生態(tài)恢復(fù)試驗，試圖通過重建濕地、水塘等方法，尋找可持續(xù)性的抗?jié)撤绞?，提高香港的整體抗?jié)衬芰Α，F(xiàn)在香港已有不少翠綠和生物繁多的河岸、蘆葦池、河曲和紅樹林。這種兼顧生態(tài)需求、社區(qū)環(huán)境和公眾利益的治理機制，是降低城市內(nèi)澇風(fēng)險的另一條可行之路[6]。為此，地方政府應(yīng)按照黨的十八大提出的加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，堅持預(yù)防為主、綜合治理的要求，以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點，強化水、大氣、土壤等污染防治。要有組織、有措施、分層次、有重點地抓好環(huán)保宣傳教育工作，廣泛宣傳環(huán)境保護工作的方針、政策、法律法規(guī)及科普知識，推進環(huán)境宣傳社會化及公眾參與機制，形成環(huán)保事業(yè)人人參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的環(huán)境保護局面。

(四)建立健全應(yīng)對自然災(zāi)害的社會協(xié)同機制

災(zāi)害救濟是一項公益性活動，是全社會應(yīng)該共同參與的一項民生工程，因此，地方政府應(yīng)建立健全應(yīng)對自然災(zāi)害的社會協(xié)同機制，動員NGO、企業(yè)等社會組織及個人等多元主體依據(jù)各自優(yōu)勢、反應(yīng)迅速，并力所能及地提供物資支持、現(xiàn)場援救等。在香港，應(yīng)對臺風(fēng)有一支不可忽視的力量，那就是通過整合的社會組織、企業(yè)和個人等社會資源。這些社會力量能夠有效地參與到突發(fā)性自然災(zāi)害的預(yù)警、應(yīng)急、救災(zāi)等環(huán)節(jié)，如香港紅十字會于8號風(fēng)球除下后，會緊急動員賑災(zāi)義工及職員，到受災(zāi)區(qū)協(xié)助當(dāng)?shù)鼐用袂謇砭铀鶅?nèi)外的泥濘雜物、重新安置家具等，協(xié)助他們盡快恢復(fù)正常生活，同時發(fā)放賑災(zāi)物資。一些公用事業(yè)運營公司也會對外發(fā)布信息，疏導(dǎo)人流。比如香港地鐵公司，即使在8號風(fēng)球下也會給民眾提供服務(wù)。特別是在下班高峰期，地鐵還提醒民眾不要慌張，地鐵班次比平時還多。臺風(fēng)信息的發(fā)布和再發(fā)布，涉及多個層面的互動，各住宅小區(qū)有專人負(fù)責(zé)收集天文臺發(fā)布的信息，一旦收到新的信息，就會在小區(qū)大堂及各醒目處懸掛標(biāo)志。此外，天文臺還與大眾傳媒密切配合，雙方互通信息，因此，電視、廣播和本地新聞網(wǎng)絡(luò)都會更新天氣狀況，地方政府在突發(fā)自然災(zāi)害的預(yù)警機制與應(yīng)急管理中，要進一步整合社會資源，充分發(fā)揮非政府組織的作用，同時要拓寬參與渠道，提升預(yù)警應(yīng)急的整體水平。第一，要推動NGO的發(fā)展。應(yīng)通過稅收減免等政策引導(dǎo)，營造NGO的發(fā)展環(huán)境，積極培育和發(fā)展預(yù)警應(yīng)急類NGO并發(fā)揮其補充作用，減輕城市政府的應(yīng)急壓力。第二，要與政府應(yīng)急機構(gòu)建立良好的互動合作機制。紅十字會、各基金會、各宗教、各類志愿者組織、防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)公司等NGO應(yīng)與政府應(yīng)急機構(gòu)保持密切聯(lián)系，通過日常演練配合專業(yè)救援力量，服從城市救援的協(xié)調(diào)調(diào)度，一旦有需要，就積極參與應(yīng)急工作。近年來，四川省都江堰市在救災(zāi)實踐中積極動員社會力量參與其中，一方面通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委牽頭，村(社區(qū))黨組織負(fù)責(zé)，自治組織安排落實的整合方案，形成災(zāi)害預(yù)警的“巡查員+ 黨組織 + 領(lǐng)導(dǎo)小組 + 專家組”聯(lián)動模式，實現(xiàn)動態(tài)掌握險情，提前發(fā)出預(yù)警。另一方面在救災(zāi)過程中廣泛應(yīng)用志愿者隊伍、社會工作者隊伍等為主體的社會組織，在安置點群眾情緒的疏導(dǎo)、心理健康支持等方面也做了大量工作，充實了工作力量[7]。

(五)建立健全應(yīng)急管理資金投入機制

突發(fā)公共事件頻發(fā)導(dǎo)致城市對應(yīng)急資金需求大增，凸顯應(yīng)急資金保障不足問題。上世紀(jì)80、90年代，水浸事件在香港還比較常見?，F(xiàn)在嚴(yán)重影響民眾生活的水浸事件極少發(fā)生，這歸功于香港特區(qū)政府先后建設(shè)的元朗排水繞道、恢復(fù)蓄洪池等工程。統(tǒng)計顯示，1995年至2010年，香港防洪投入共約220億港元，全港易形成水浸土地面積已從3000公頃降至356公頃[8]。2012年臺風(fēng)“韋森特”過境深圳和香港，造成了不同的影響。據(jù)初步統(tǒng)計，深圳市倒伏的樹木達28859株，而香港只有1387株。究其原因是深圳城市規(guī)劃的欠缺、道路頻繁施工及大規(guī)模移種樹木以及樹種選擇不當(dāng)。2014年深圳內(nèi)澇的發(fā)生就是“重地上、輕地下”的結(jié)果，深圳在追求城市快速發(fā)展的同時，卻忽視了對防洪排澇體系的建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的改造，需要大量的資金投入，為此，一要建立健全國家、地方、企業(yè)、社會相結(jié)合的應(yīng)急管理投入機制。充分調(diào)動“政府”、“市場”、“公眾”等多元因素的積極性，建立健全以政府為主導(dǎo)、企業(yè)與社會團體為支撐、社會公眾廣泛參與的抗災(zāi)救災(zāi)資金籌措體系。各級財政部門承擔(dān)起其應(yīng)有的責(zé)任，分級負(fù)擔(dān)對規(guī)劃布局內(nèi)的監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急平臺、物資保障等重點建設(shè)項目給予重點支持，建立應(yīng)急儲備金制度，同時要加大災(zāi)后重建資金的投入。二要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，完善突發(fā)公共事件強制保險制度，才能充分發(fā)揮保險在災(zāi)害救濟過程中的應(yīng)有作用。如洛杉磯發(fā)生大地震后，加利福尼亞州于1996成立專門機構(gòu)——加州地震局來推行地震保險，并通過立法規(guī)定，凡在加州出售房屋保險的保險公司必須同時出售地震保險[9]。三要立足民生和城市長遠(yuǎn)利益考慮，不斷完善城市基礎(chǔ)設(shè)施。綜合考慮所處城市的自然災(zāi)害、財政狀況等因素，加強城市規(guī)劃，完善城市功能，支持事關(guān)應(yīng)對自然災(zāi)害的城市路網(wǎng)、管線、橋梁、避難所、污水處理廠、垃圾場等城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，以提高城市的承載能力及應(yīng)急水平。

(六)建立健全應(yīng)急管理的法律、監(jiān)督等保障機制應(yīng)對

城市突發(fā)性自然災(zāi)害事件不僅靠經(jīng)驗，更重要的應(yīng)當(dāng)依靠法治，這是在處置自然災(zāi)害的不斷實踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗和教訓(xùn)。香港特區(qū)政府制定的《天災(zāi)應(yīng)變計劃》是政府應(yīng)對臺風(fēng)的“寶典”，明確地規(guī)定了災(zāi)害來臨后，政府和非政府機構(gòu)的要求與責(zé)任，政府各部門的具體任務(wù)及責(zé)任人。各部門和有關(guān)責(zé)任人就能夠根據(jù)應(yīng)急處置預(yù)案要求，自覺形成的規(guī)范化、系統(tǒng)化的應(yīng)急行動。同時，香港有關(guān)部門根據(jù)《天災(zāi)應(yīng)變計劃》，又制定了具有部門特點、操作性更強的規(guī)章制度，如香港勞工處制定的《臺風(fēng)及暴雨警告下的工作守則》，規(guī)定了惡劣天氣條件下的工作安排、雇主及雇員責(zé)任、例外情況等。因此，一要建立健全預(yù)警應(yīng)急管理的法規(guī)、規(guī)章制度體系。地方政府應(yīng)按照國家制定的《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等有關(guān)自然災(zāi)害法律的要求，結(jié)合本城市的具體實際，制定適合本地區(qū)的預(yù)警應(yīng)急管理的法規(guī)、規(guī)章制度，出臺相應(yīng)的操作性強的實施細(xì)則，以便在應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害的預(yù)警應(yīng)急管理中做到有章可循、有法可依，保證并規(guī)范政府運用各種應(yīng)急社會資源的行為。二要建立健全救災(zāi)物資的儲備和物資監(jiān)督機制。對于經(jīng)常發(fā)生某種災(zāi)害的城市來說，政府應(yīng)該加大投入，穩(wěn)定物資來源，應(yīng)與救災(zāi)物資供應(yīng)商簽訂采購合同，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時，供應(yīng)商能夠在第一時間及時供應(yīng)救災(zāi)物資，以滿足災(zāi)后人們的正常生活需要。同時，加強對救災(zāi)資金物資的監(jiān)管，充分發(fā)揮資金物資的使用效益，確保抗震救災(zāi)資金物資全部用于受災(zāi)民眾，防止濫用、挪用現(xiàn)象發(fā)生。三要加強對應(yīng)急建設(shè)的監(jiān)督檢查力度。地方政府應(yīng)加快建立一套科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的災(zāi)害應(yīng)急管理能力評價體系，把對災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急能力的評價列為各級政府績效考核的重要內(nèi)容，納入人大、政協(xié)的監(jiān)督范疇。同時，將評價功能與開發(fā)建設(shè)功能有機結(jié)合在一起，進一步發(fā)揮城市預(yù)警應(yīng)急管理能力的作用。

三、結(jié)束語

城市是一個復(fù)雜體，面對快速且規(guī)模龐大的城市化進程，當(dāng)務(wù)之急就是要加大應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害方面的研究。而城市自然災(zāi)害管理是一個系統(tǒng)工程，涉及自然、人口、經(jīng)濟、社會等方面，面對日益嚴(yán)峻復(fù)雜的自然災(zāi)害，各地方政府應(yīng)積極借鑒香港政府應(yīng)對臺風(fēng)的成功經(jīng)驗，科學(xué)構(gòu)建城市政府突發(fā)性自然災(zāi)害預(yù)警機制與應(yīng)急管理體系，具體而言就是構(gòu)建“六項機制”，包括：建立健全城市突發(fā)性自然災(zāi)害的應(yīng)急處置機制；建立健全預(yù)警信息發(fā)布及傳遞機制；建立健全民眾應(yīng)對危機的教育機制；建立健全應(yīng)對自然災(zāi)害的社會協(xié)同機制；建立健全應(yīng)急管理資金投入機制；建立健全應(yīng)急管理的法律、監(jiān)督等保障機制，這樣才能不斷適應(yīng)城市經(jīng)濟發(fā)展及最大限度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的要求，整體提高城市災(zāi)害應(yīng)對能力，建立更加安全的、可持續(xù)發(fā)展的城市人居環(huán)境。

[1]顧建華，鄒其嘉.加強城市災(zāi)害應(yīng)急管理能力建設(shè) 確保城市的可持續(xù)發(fā)展[J].防災(zāi)技術(shù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2005(02).

[2]吳木鑾.香港應(yīng)對臺風(fēng)靠運行良好的預(yù)警機制[N].東方早報，2012-07-02(006).

[3]廣東省人民政府應(yīng)急管理辦公室.香港應(yīng)急管理體系[EB/OL].[2014-06-11].http://www.gdemo.gov.cn/zt/yjld/xgyjtx/200803/t20080324_45047.htm.

[4]李永寧，尹世昌.香港臺風(fēng)應(yīng)對啟示錄:面對災(zāi)害 人人都是決策中心[N].人民日報，2012-07-02(005).

[5]南寧市委政策研究室 南寧市應(yīng)急聯(lián)動中心課題組.完善應(yīng)急管理體制機制 提高城市公共危機管理水平[J].中共南寧市委黨校學(xué)報，2011(01):30.

[6]任玨.香港怎么治內(nèi)澇?[N].南方都市報，2011-06-27(002).

[7]羅開敏.彰顯政治動員力 構(gòu)筑組織保障：都江堰市委有效應(yīng)對突發(fā)性自然災(zāi)害的做法與啟示[J].四川黨的建設(shè)：城市版，2013(12):57.

[8]王大可.探究香港為何雨后不見“觀?！盵N].人民日報海外版，2011-07-26 (004).

[9]夏益國.美國加州地震保險局的運作及啟示[J].上海保險，2007(07):58.

(編輯：李 磊)

2014-07-08

俞桂海(1969-)，男，福建長汀人，副教授，研究方向：公共管理與城市建設(shè)。

D676.58

A

2095-7238(2014)12-0018-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.12.004