李 樺 李 婧

審判實(shí)務(wù)

兩岸投資爭(zhēng)端解決的司法公正性探討
——以《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》為視角

李 樺 李 婧*

2010年6月,海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)與海峽交流基金會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩岸兩會(huì))簽署了海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議(Economic Cooperation Framework Agreement,ECFA)。ECFA屬于海峽兩岸之間經(jīng)貿(mào)往來(lái)的特殊自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement,FTA),既不同于中國(guó)大陸與其他國(guó)家的FTA,也與大陸和香港地區(qū)、澳門(mén)地區(qū)更緊密經(jīng)貿(mào)安排(Closer Economic Partnership Arrangement,CEPA)有所區(qū)別,充分體現(xiàn)了兩岸政治經(jīng)濟(jì)特色對(duì)ECFA的影響。作為ECFA后續(xù)協(xié)議最重要也是最難完成的部分——《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《兩岸投資協(xié)議》),于2012年8月9日由兩岸兩會(huì)簽署。2013年2月1日,臺(tái)灣地區(qū)“立法院”批準(zhǔn)了《兩岸投資協(xié)議》。

法院在裁判兩岸投資者與政府間投資爭(zhēng)端時(shí),不僅需要從一般FTA法律文本的角度探討,更應(yīng)注重充滿(mǎn)兩岸特色的政治經(jīng)濟(jì)因素對(duì)司法公正和司法裁判的影響。這些外部因素不僅在實(shí)踐中干擾兩岸的立場(chǎng)和爭(zhēng)端解決方式的選擇,還從制度上影響兩岸對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的期待和設(shè)計(jì)。

本文擬從司法公正的角度,探討司法解決兩岸投資者與政府間投資爭(zhēng)端的解決方法。如果投資爭(zhēng)端能夠得到兩岸法院的公正裁判,實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一,那么ECFA下投資爭(zhēng)端解決機(jī)制也將逐步趨向司法化。

一、司法解決兩岸投資爭(zhēng)端的可能

一般情況下,政府行為導(dǎo)致的投資爭(zhēng)端可通過(guò)行政途徑進(jìn)行救濟(jì),但投資者往往更愿意訴諸法院,請(qǐng)法院變更行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。在開(kāi)始本文的討論之前,首先需要解決一個(gè)前提條件——兩岸投資爭(zhēng)端是否可能提交法院處理。

(一)司法解決投資爭(zhēng)端的文本依據(jù)

在《兩岸投資協(xié)議》生效前,保護(hù)臺(tái)胞投資的相關(guān)法律主要有1994年《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》和1999年《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》)?！秾?shí)施細(xì)則》第29條規(guī)定:“臺(tái)灣同胞投資者與大陸的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人之間發(fā)生的與投資有關(guān)的爭(zhēng)議……當(dāng)事人未在合同中訂立仲裁條款,事后又未達(dá)成書(shū)面仲裁協(xié)議的,可以向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定并未提及投資者與政府之間的爭(zhēng)端可以訴諸法院。

ECFA改變了這一點(diǎn),《兩岸投資協(xié)議》專(zhuān)門(mén)對(duì)“投資者與投資所在地一方爭(zhēng)端解決”作出了規(guī)定?！秲砂锻顿Y協(xié)議》第13條規(guī)定:“一、一方投資者主張另一方相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)違反本協(xié)議規(guī)定的義務(wù),致該投資者受到損失所產(chǎn)生的爭(zhēng)端(以下簡(jiǎn)稱(chēng)投資爭(zhēng)端),可依下列方式解決:……(四)因本協(xié)議所產(chǎn)生的投資者與投資所在地一方的投資補(bǔ)償爭(zhēng)端,可由投資者提交兩岸投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)解方式解決……(五)依據(jù)投資所在地一方行政復(fù)議或司法程序解決?！边@就為司法解決兩岸投資爭(zhēng)端提供了基礎(chǔ)。需要考慮的是,兩岸投資者與政府間爭(zhēng)端是否適合作出司法裁判呢?

(二)司法解決投資爭(zhēng)端的現(xiàn)實(shí)需要

在投資活動(dòng)過(guò)程中,投資者常常會(huì)遇到各種各樣的法律爭(zhēng)端。在這些爭(zhēng)端當(dāng)中,既可能涉及租賃、原材料的獲得等私法行為,又可能會(huì)涉及政府頒發(fā)許可證、原產(chǎn)地證明書(shū),以及稅收等公法上的行為。在這些法律爭(zhēng)端解決過(guò)程中,投資者經(jīng)常不得不尋求普通法院或者行政法院的救濟(jì)。這就為司法解決兩岸投資爭(zhēng)端提供了現(xiàn)實(shí)必要性。

更重要的是,與兩岸在WTO的“一國(guó)四席”不同,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)并非1966年生效的《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民間投資爭(zhēng)端公約》(《華盛頓公約》)的成員,兩岸投資者更可能選擇將投資爭(zhēng)端提交法院解決。其依據(jù)在于,晚近的國(guó)際投資仲裁出現(xiàn)了明顯的公法化趨勢(shì),越來(lái)越多的雙邊經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端因?yàn)樯婕暗睦娑嘣?傳統(tǒng)商事仲裁規(guī)則已經(jīng)不足以全面妥善地處理FTA項(xiàng)下的投資爭(zhēng)端,各國(guó)紛紛呼吁“去商事化”的規(guī)則。于ECFA而言,將其項(xiàng)下投資爭(zhēng)端提交法院處理,由法院以裁決的方式平衡各方利益,有利于提高爭(zhēng)端解決效率,降低訴訟成本。

在《兩岸投資協(xié)議》生效之前,臺(tái)灣地區(qū)投資者將這種類(lèi)型的爭(zhēng)端訴諸大陸法院時(shí),法院大多采取各種不予立案的態(tài)度,目的是避免損害當(dāng)?shù)卣闹卮蠼?jīng)濟(jì)和安全利益。雖然尚未聽(tīng)聞陸資在臺(tái)的類(lèi)似案例,但不意味著大陸投資者就此類(lèi)爭(zhēng)端在臺(tái)能夠得到更多的救濟(jì)。

盡管《兩岸投資協(xié)議》規(guī)定投資爭(zhēng)端雙方可以將爭(zhēng)端提交法院處理,但并未制訂具有可操作性的細(xì)則。最高人民法院在起草相關(guān)司法解釋時(shí),需要明確法院行政庭的受案范圍。阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)的例子警示政治家們,洶涌而來(lái)的國(guó)際投資仲裁不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)政策和金融監(jiān)管措施成為一紙空文,還令政府威信掃地,惡化與BIT締約方之間的關(guān)系,無(wú)異于“搬起石頭,砸了自己的腳”。因此,降低行政法庭的門(mén)檻,接收能夠處理的投資者訴政府投資爭(zhēng)端,更能體現(xiàn)法院在促進(jìn)和保障《兩岸投資協(xié)議》的積極作用。

ECFA生效以來(lái),廈門(mén)市人民法院受理了兩起醫(yī)藥領(lǐng)域的糾紛,涉及臺(tái)灣地區(qū)投資者對(duì)個(gè)體診所的投資準(zhǔn)入規(guī)則、間接投資的行政許可和相關(guān)審批手續(xù)。遺憾的是,根據(jù)ECFA附件四《服務(wù)貿(mào)易早期收獲部門(mén)及開(kāi)放措施》,大陸只承諾開(kāi)放臺(tái)灣服務(wù)提供者在大陸設(shè)立合資、合作醫(yī)院,允許臺(tái)灣服務(wù)提供者在上海市、江蘇省、福建省、廣東省、海南省設(shè)立獨(dú)資醫(yī)院,沒(méi)有承諾臺(tái)商可以投資個(gè)體診所。2010年《臺(tái)灣服務(wù)提供者在大陸?yīng)氋Y設(shè)立醫(yī)院管理暫行辦法》中也沒(méi)有關(guān)于允許臺(tái)資進(jìn)入個(gè)體診所的規(guī)定。在沒(méi)有具體法律淵源的情況下,司法介入處理投資者投資行為的有效性顯得尤為重要。

(三)最高人民法院的政策轉(zhuǎn)變

在2004年的“綠谷”案中,最高人民法院認(rèn)為,如果有關(guān)行政主管部門(mén)損害了當(dāng)事人的權(quán)益,當(dāng)事人不應(yīng)通過(guò)司法程序?qū)で缶葷?jì),而應(yīng)盡量通過(guò)行政程序?qū)で缶葷?jì)。①參見(jiàn)《香港綠谷投資有限公司訴加拿大綠谷(國(guó)際)投資有限公司等股權(quán)糾紛案》,載《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2004年第7期。這是典型的行政權(quán)價(jià)值取向。2005年和2008年最高人民法院的會(huì)議紀(jì)要?jiǎng)t進(jìn)一步明確了處理投資糾紛的行政權(quán)導(dǎo)向。

但這種政策導(dǎo)向在2010年發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2010年8月,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理外商投資企業(yè)糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定(一)》。該司法解釋第3條規(guī)定:“人民法院在審理案件中,發(fā)現(xiàn)經(jīng)外商投資企業(yè)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的外商投資企業(yè)合同具有法律、行政法規(guī)規(guī)定的無(wú)效情形的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效;該合同具有法律、行政法規(guī)規(guī)定的可撤銷(xiāo)情形,當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷(xiāo)的,人民法院應(yīng)予支持?！钡?條規(guī)定:“轉(zhuǎn)讓方和外商投資企業(yè)拒不根據(jù)人民法院生效判決確定的期限履行報(bào)批義務(wù),受讓方另行起訴,請(qǐng)求解除合同并賠償損失的,人民法院應(yīng)予支持。賠償損失的范圍可以包括股權(quán)的差價(jià)損失、股權(quán)收益及其他合理?yè)p失?！边@兩條規(guī)定體現(xiàn)了法院處理投資糾紛時(shí)的司法權(quán)傾向,反映了司法權(quán)與行政權(quán)的分工和制約。

最高人民法院態(tài)度的轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄔ航鉀Q兩岸投資者與政府間爭(zhēng)端提供了政策支持。在認(rèn)定政府違反與投資者之間的行政合同,以及因此導(dǎo)致的損害賠償時(shí),這種態(tài)度具有重要的指導(dǎo)性作用。最近,最高人民法院正在著手起草“關(guān)于海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議項(xiàng)下投資者訴政府投資爭(zhēng)端調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定”,該規(guī)定主要針對(duì)投資損失補(bǔ)償。可以看出,最高人民法院已經(jīng)采取了更加積極的態(tài)度處理兩岸投資者訴政府的投資爭(zhēng)端。

二、司法解決兩岸投資爭(zhēng)端的公正性批判

貿(mào)易政策是地緣政治的附屬物,FTA的路徑被視為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全雙重背景下的策略性目標(biāo),ECFA也不例外。在此背景下,法院解決兩岸投資爭(zhēng)端時(shí),也必須考慮兩岸之間特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

(一)司法裁判的“原罪”

肯尼迪在《司法裁決的批判》一書(shū)中對(duì)司法裁決進(jìn)行了解構(gòu),指出了司法裁決在何種程度上強(qiáng)化了美國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的分層,揭示了法律決定尤其是司法決定的政治性。肯尼迪認(rèn)為,法官的法律創(chuàng)制活動(dòng)發(fā)生在法律規(guī)則結(jié)構(gòu)的語(yǔ)境中,面對(duì)的是這個(gè)結(jié)構(gòu)中具體的斷裂、沖突或含混之處。法官解決法律解釋問(wèn)題的方式是:首先重新闡述規(guī)則結(jié)構(gòu)的某些部分,而后盡其可能地進(jìn)行法律論證,證明他們的解決方案是正當(dāng)?shù)?。司法裁決的特殊技術(shù)修辭與當(dāng)時(shí)政治的普遍修辭,二者相互滲透,這正是意識(shí)形態(tài)對(duì)司法裁決施加影響的最重要模式的來(lái)源。司法裁決機(jī)制在每個(gè)案件中都要運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),去保護(hù)法律知識(shí)精英在社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀中享有的特定意識(shí)形態(tài)利益,及其所屬階級(jí)的普遍利益。①Duncan Kennedy,A Critique of Adjudication,Harvard University Press,1997, pp.2～3.

由于被主要區(qū)域協(xié)定(如ASEAN)所排斥,臺(tái)灣地區(qū)一度迫切希望與美國(guó)達(dá)成雙邊FTA。臺(tái)灣地區(qū)的貿(mào)易伙伴更希望從美國(guó)尋求政治話(huà)語(yǔ)權(quán),而不是與臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行FTA的談判,這導(dǎo)致臺(tái)灣地區(qū)陷入經(jīng)濟(jì)上的孤立和弱化。臺(tái)灣地區(qū)是維持亞太地區(qū)穩(wěn)定與和平的重要角色,但政治上的邊緣化和經(jīng)濟(jì)上的弱化將使其失去原有的地區(qū)戰(zhàn)略地位。意識(shí)到此路不通后,臺(tái)灣地區(qū)積極與大陸展開(kāi)FTA的談判。因此,作為兩岸FTA特殊實(shí)踐的ECFA,當(dāng)然必須為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全雙重背景下的策略性目標(biāo)服務(wù)。

從2012年2月開(kāi)始集中管轄至2013年9月,廈門(mén)海滄區(qū)人民法院共受理各類(lèi)涉臺(tái)案件1140件,其中民商事案件1054件,刑事案件14件,行政案件1件,司法互助案件71件。涉臺(tái)民商事案件共結(jié)案780件,其中,調(diào)解296件,撤訴197件,調(diào)撤率為63.21%。為了避免司法意識(shí)形態(tài)帶來(lái)的裁判“原罪”,廈門(mén)法院在審理涉臺(tái)案件時(shí)盡量“去政治化”,發(fā)揮司法能動(dòng)性,對(duì)涉臺(tái)民商事案件積極采取調(diào)解的方式,減少當(dāng)事人對(duì)抗,實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

(二)法律解釋方法的陷阱

根據(jù)《兩岸投資協(xié)議》,法官在處理投資者訴政府的投資爭(zhēng)端過(guò)程中,解釋與投資有關(guān)的法律條文時(shí),必然受到海峽兩岸政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的影響。法律制度總是為政治經(jīng)濟(jì)利益而存在的,法律解釋方法也存在目的解釋。當(dāng)法官裁判的正當(dāng)性不再建立于同一屬性可比較的利益上時(shí),裁判更容易受到外界影響,法官會(huì)努力作出更符合公眾期待的裁決。當(dāng)爭(zhēng)議雙方的實(shí)力懸殊較大時(shí),法官可能更傾向于保護(hù)強(qiáng)勢(shì)一方的利益,因?yàn)檫@符合更多人的期待,可能有利于減少案件裁決結(jié)果的爭(zhēng)議。

這種情況并非不可能。凱爾森在《法和國(guó)家的一般理論》中,直接把法律解釋歸結(jié)到法律秩序之下。他對(duì)傳統(tǒng)的法律解釋理論的兩種路徑——規(guī)范性路徑和描述性路徑都進(jìn)行了批判和否定。凱爾森認(rèn)為,在法律解釋的規(guī)范性路徑中,道德和政治等意識(shí)形態(tài)因素會(huì)被遮蔽;同時(shí),他對(duì)同一部成文法中兩條同時(shí)有效的法律規(guī)范發(fā)生沖突,可以運(yùn)用各種法律解釋的技術(shù)加以解決的描述性進(jìn)路也予以批駁和否定。①Hans Kelsen and Max Knight(trans.),Pure Theory of Law,University of California Press,1967,pp.348～349.

因此,如果兩岸都堅(jiān)持各自的利益,即使法官作出了并不偏頗的結(jié)論,也可能會(huì)極大地?fù)p害兩岸參與ECFA的目標(biāo),出現(xiàn)“非合作博弈”中最壞的情況,爭(zhēng)端雙方的福利都受到最嚴(yán)重的損害。毫不夸張地說(shuō),ECFA本身就是動(dòng)搖司法公正的根源。

三、司法解決兩岸投資爭(zhēng)端的先決條件——“去政治化”

當(dāng)某種不合理的經(jīng)濟(jì)利益背后的政治利益關(guān)乎更多人的福利,法官需要打破政治和法律界限,比較當(dāng)事方的多元化利益哪種更符合協(xié)定的目的,這不是司法的本來(lái)目的。ECFA爭(zhēng)端解決機(jī)制不應(yīng)該成為政治家們進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)外交”的工具。因此,若將兩岸投資爭(zhēng)端提交法院進(jìn)行司法審查,首要的任務(wù)是對(duì)司法解決的范疇進(jìn)行“去政治化”處理,即兩岸在簽署投資協(xié)議時(shí),以負(fù)面清單的形式列出哪些投資爭(zhēng)端不宜由法院解決,而應(yīng)采取其他途徑解決,如《兩岸投資協(xié)議》第13條中提到的“由投資所在地或其上級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)解決”、“投資爭(zhēng)端協(xié)處機(jī)制協(xié)助解決”,避免因司法裁判對(duì)兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重大利益造成損害而面臨無(wú)法執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),兩岸法院也可以根據(jù)司法實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)需要,進(jìn)一步確定投資案件的受理范圍,既向公眾明示何種投資爭(zhēng)端可以進(jìn)入法院,采取何種救濟(jì)模式,展示司法公信力,也能夠更好地督促政府的行政行為,為ECFA的運(yùn)行提供司法保證。

那么,何種投資爭(zhēng)端不適合法院解決,或者說(shuō),如何為投資爭(zhēng)端的解決“去政治化”呢?筆者認(rèn)為,可以從司法權(quán)的界限、處理投資爭(zhēng)端的法官能力,以及處理投資爭(zhēng)端的法律方法等三個(gè)方面進(jìn)行分析和判斷。

(一)司法權(quán)的界限

富勒在《司法的形式與界限》一文中探討了不適合司法處理的社會(huì)任務(wù)。①Lon L.Fuller,The Forms and Limits of Adjudication,Harvard Law Review, 1978,Vol.92.No.2.他指出,“多核性”不適合司法解決,因?yàn)?(1)它使法院很難接收到所有受影響主體的申辯;(2)它使法院缺乏可利用的確定規(guī)則。②Lon L.Fuller,The Principles of Social Order,Duke University Press,1981, p.204.例如,如果由法院而不是由市場(chǎng)來(lái)決定商品價(jià)格,法院不但很難確切把握經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r,而且也不能顧及各種可能受影響的利益,也無(wú)法預(yù)料司法決定所能產(chǎn)生的可能后果。法院不可能為每一個(gè)利益受到影響的當(dāng)事方提供進(jìn)入法院并進(jìn)行陳述和論辯的機(jī)會(huì),而法院未考慮到的利益可能同案件所涉利益同樣重要,不同的判決又會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)及各種相關(guān)利益造成不同的影響。

富勒強(qiáng)調(diào),幾乎所有被提交司法解決的問(wèn)題中都或多或少包含了“多核性”的因素,司法越偏離以上兩個(gè)基本條件,其裁決的正當(dāng)性就越可能受到質(zhì)疑。法院要隨時(shí)注意什么時(shí)候“多核性”已經(jīng)成為案件中占主導(dǎo)地位的特征,一個(gè)糾紛是否屬于不適合司法解決的多中心任務(wù)是個(gè)程度判斷的問(wèn)題。③Lon L.Fuller,The Problems of Jurisprudence,The Foundation Press,1949, p.719.這意味著,證明法院處理兩岸投資爭(zhēng)端的正當(dāng)性時(shí),首先應(yīng)當(dāng)理解兩岸投資者訴政府爭(zhēng)端的性質(zhì),才能判斷這種爭(zhēng)端是否屬于“多核性”問(wèn)題。

1.投資者與政府之間的投資爭(zhēng)端的性質(zhì)

投資者與政府之間的投資爭(zhēng)端,反映了個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)益與政府經(jīng)濟(jì)主權(quán)之間的沖突,在發(fā)展前期大多為投資者被BIT締約一方的政府征收(包括直接征收和間接征收)以及國(guó)有化行為,最近幾十年則大多表現(xiàn)為BIT締約一方的政府違反BIT而導(dǎo)致的投資爭(zhēng)端,是具有半公法化半私法化性質(zhì)的爭(zhēng)端,體現(xiàn)了行政訴訟的特點(diǎn)。

2.兩岸投資者與政府間爭(zhēng)端的“多核性”因素

根據(jù)富勒司法哲學(xué),判斷兩岸投資者與政府間爭(zhēng)端是否可以進(jìn)行司法裁判,首先要判斷爭(zhēng)端本身的“多核性”程度,這需要考察ECFA的目標(biāo)。假設(shè)ECFA涉及爭(zhēng)端的條款僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)福利,那么爭(zhēng)端將更側(cè)重經(jīng)濟(jì)目標(biāo),遠(yuǎn)離“多核性”。而ECFA涉及爭(zhēng)端的條款如果還關(guān)注政治福利,甚至更多地反映了政治需求,那么顯然爭(zhēng)端即使包含了經(jīng)濟(jì)因素,法院也很難判斷如何將兩種福利達(dá)到平衡或者最大化,此時(shí)爭(zhēng)端就屬于“多核性任務(wù)”。

締結(jié)ECFA的政治目的越強(qiáng),投資爭(zhēng)端所受的政治影響就越大,“多核性”程度就越高,司法審查的可能性就降低。同時(shí),考察ECFA的目標(biāo)不僅可以從立法者意圖中分析出條款本身的含義(這關(guān)系到對(duì)條款的解釋),也能夠判斷爭(zhēng)端解決的后果是否符合立法目標(biāo),即從公眾預(yù)期的出發(fā)點(diǎn)來(lái)確認(rèn)ECFA實(shí)施的好壞,并對(duì)協(xié)定日后的修改和后續(xù)發(fā)展有重要作用。

毋庸置疑,談判任何貿(mào)易協(xié)定的決定都建立在自由貿(mào)易和貿(mào)易保護(hù)主義之間的政治套利上。從經(jīng)濟(jì)的角度觀察,政治目的驅(qū)使這些協(xié)定遠(yuǎn)離最佳的結(jié)果,遠(yuǎn)非政客們口頭允諾的將消費(fèi)者的利益最大化。這種情形多在多邊層面時(shí)發(fā)生,但最常出現(xiàn)在雙邊協(xié)定中,從而導(dǎo)致某些來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概念(如自由貿(mào)易來(lái)源于相對(duì)優(yōu)勢(shì)理論)處于FTA談判的核心位置,實(shí)際上在協(xié)定中的經(jīng)濟(jì)影響,卻遭到政治妥協(xié)的削弱甚至是抵消。因此,自由貿(mào)易的反對(duì)者著眼于——自由貿(mào)易是有害的,它會(huì)形成一個(gè)惡性循環(huán):越來(lái)越多的承諾將在代表防御性利益的領(lǐng)域作出,最終使貿(mào)易創(chuàng)造永遠(yuǎn)處于貿(mào)易轉(zhuǎn)移的陰影下。①Cédric Dupont&Cosimo Beverelli.Learning in Multilateral Trade Negotiations: Some Results from Simulation for Developing Countries,in John Odell(ed).Developing Countries and Trade Negotiations,Cambridge University Press,2006.p.89.作為兩岸特殊FTA實(shí)踐的ECFA,也無(wú)法避免目標(biāo)的“多元化”,直接導(dǎo)致投資者與政府間的投資爭(zhēng)端呈現(xiàn)出“多核性”的特點(diǎn)。

3.排除“政治性投資爭(zhēng)端”

法院考慮是否受理兩岸投資者訴政府案件,首先要排除那些“多核性”程度高的爭(zhēng)端范圍,即不涉及“政治性爭(zhēng)端”的投資案件。所謂“政治性爭(zhēng)端”,是指那些涉及敗訴方以及其他相關(guān)的重大利益,不宜由裁判機(jī)構(gòu)依法律規(guī)定進(jìn)行剛性裁決的爭(zhēng)端。

《兩岸投資協(xié)議》的存在和運(yùn)作取決于締約方之間的利益均衡。投資者與政府間爭(zhēng)端的出現(xiàn),意味著被訴方可能打破了與起訴方之間的基本利益平衡,法院介入的目的是恢復(fù)被打破的這種基本利益平衡。然而,對(duì)于“政治性投資爭(zhēng)端”的解決,如果法院的判決損及被訴方的重大利益,那只不過(guò)是使一種原不利于起訴方的利益不平衡變成了另一種現(xiàn)不利于被訴方的利益不平衡,《兩岸投資協(xié)議》的存在和運(yùn)作不可能建立在這樣一種只是被再顛倒了的利益不平衡基礎(chǔ)之上。

對(duì)于“政治性投資爭(zhēng)端”,首先應(yīng)考慮采用富有彈性的外交解決方式,如“友好協(xié)商”、“由投資所在地或其上級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制”、“投資爭(zhēng)端協(xié)處機(jī)制”、“投資者與投資所在地一方的投資補(bǔ)償爭(zhēng)端,可由投資者提交兩岸投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)解方式解決”,以降低當(dāng)事方利益受損的程度,提高當(dāng)事方接受爭(zhēng)端解決結(jié)果的可能性。同時(shí),通過(guò)非法律方式解決爭(zhēng)端也不具有任何法律意義上的“先例效力”,可以防止?fàn)幎私鉀Q之影響的擴(kuò)散。

(二)處理投資爭(zhēng)端的法官能力

在富勒看來(lái),法官應(yīng)該“像工程師、木匠、廚師一樣,必須精通現(xiàn)實(shí)的碎片,并且辨認(rèn)和利用其規(guī)律為集體的利益服務(wù)?！雹貺on L.Fuller,The morality of Law(rev.ed.),Yale University Press,1969, p.123.ECFA背景下的兩岸投資者與政府間爭(zhēng)端具有碎片化的特點(diǎn):

1.由于ECFA經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的高度技術(shù)復(fù)雜性,很難定量評(píng)估某一措施造成的損失或影響,加上爭(zhēng)端中利益集團(tuán)的作用,這種評(píng)估具有很大的不確定性。面對(duì)迅速發(fā)展的兩岸經(jīng)貿(mào)往來(lái),法官在裁判具體案件時(shí)很難及時(shí)掌握準(zhǔn)確的判斷標(biāo)準(zhǔn),比如新的受惠產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)格是否符合要求,原產(chǎn)地證明的頒發(fā)等。

如果爭(zhēng)端解決在投資者與政府間展開(kāi),法官不可能將對(duì)裁決后果產(chǎn)生影響的全部當(dāng)事人請(qǐng)來(lái)陳述辯論。當(dāng)起訴方向法官提出訴訟請(qǐng)求時(shí),其陳述、論辯和證據(jù)提供也必然只是從自身立場(chǎng)出發(fā)的一面之詞,具有很大的局限性,難以具備證據(jù)法上所要求的證據(jù)的客觀性。

2.由于兩岸尚未簽訂ECFA后續(xù)協(xié)議中的爭(zhēng)端解決協(xié)議,目前的爭(zhēng)端解決程序顯然過(guò)于粗糙。有關(guān)規(guī)則雖然可以為雙方通過(guò)政治途徑解決爭(zhēng)端留下余地,但遠(yuǎn)談不上是“可辨認(rèn)的、確定的、法院不能擁有隨心所欲的自由裁量權(quán)的法律規(guī)則”②Lon L.Fuller,The Forms and Limits of Adjudication,Harvard Law Review, 1978,Vol.92,No.2.。在運(yùn)用目的解釋協(xié)定條文時(shí),ECFA目標(biāo)的多元化也使法官的解釋缺乏可確定性。

3.“管理的可能性”③[英]邁克爾·博蘭尼:《自由的邏輯》,馮銀江、李雪茹譯,吉林人民出版社2002年版,第199頁(yè)。不僅要求對(duì)投資爭(zhēng)端的控制,還需要考慮與該控制相伴隨的公眾的預(yù)期,即根據(jù)爭(zhēng)端解決的結(jié)果判斷兩岸締結(jié)ECFA的目標(biāo)是否達(dá)成。如果法官的裁判可能明顯影響到兩岸的貿(mào)易政策,破壞公共秩序或者政治經(jīng)濟(jì)秩序時(shí),會(huì)遭到來(lái)自市民社會(huì)和利益集團(tuán)的抵制,兩岸可能迫于政治壓力不接受法院裁判的結(jié)果,這將從根本上損害兩岸的法律秩序。

倘若法官裁判投資爭(zhēng)端的能力不足,比如,如何認(rèn)定投資損失補(bǔ)償、認(rèn)定投資損失補(bǔ)償?shù)姆绞胶蛿?shù)額、如何判斷合格的投資與合格的投資者、法院的管轄權(quán)等,可能導(dǎo)致兩岸法院就類(lèi)似的事項(xiàng)作出截然不同的裁判,由此不僅面臨司法公正性和正當(dāng)性的危機(jī),還可能令政治家們借此為由拒不執(zhí)行另一方法院的裁判結(jié)果。所以,法官需要運(yùn)用特殊的法律方法解決ECFA背景下的投資爭(zhēng)端。

(三)處理投資爭(zhēng)端的法律方法——“目的性類(lèi)比推理”

GATT爭(zhēng)端解決機(jī)制的發(fā)展之路表明,回歸到單一的政治方式此路不通,世界經(jīng)濟(jì)秩序已經(jīng)從“權(quán)力導(dǎo)向”邁向“規(guī)則導(dǎo)向”。在兩岸復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)下,應(yīng)盡量避免將兩岸投資爭(zhēng)端提交WTO或國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)。那么,法官應(yīng)當(dāng)如何裁判投資爭(zhēng)端,才能彌補(bǔ)ECFA背景下司法公正性不足的問(wèn)題呢?

1.目的性類(lèi)比推理

昂格爾曾在《法律分析應(yīng)當(dāng)為何》一書(shū)中提到,“我們必須確保司法時(shí)間既是開(kāi)放的又是可欲的,既符合現(xiàn)實(shí)又有能力進(jìn)行想象”。然而,“如果法官要使用政府部門(mén)的方法,并不能有效地完成任務(wù),將看似破裂的、妥協(xié)的潛在社會(huì)邏輯據(jù)為己有”。即使采用那些政治方法去處理某些特別案件,法官也可能“無(wú)法將完善法律的責(zé)任與尊重、捍衛(wèi)人民的權(quán)利”相互調(diào)和。①[美]R.M.昂格爾:《法律分析應(yīng)當(dāng)為何》,李誠(chéng)予譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版,第161～170頁(yè)。

多數(shù)法官在運(yùn)用法律分析解釋成文法時(shí),實(shí)際上都在從事以具體語(yǔ)境為根據(jù)的類(lèi)比推理實(shí)踐。這種類(lèi)比推理必須由解釋目的加以引導(dǎo)。“目的性類(lèi)比推理”,是以具體語(yǔ)境為依據(jù),尊重字面意思和既定理解,拒絕對(duì)概念進(jìn)行再抽象,承諾在法律遠(yuǎn)處的現(xiàn)實(shí)政治世界的精神和詞匯中尋找指引,承認(rèn)具體問(wèn)題上的利益和關(guān)注是可爭(zhēng)論的。標(biāo)準(zhǔn)的語(yǔ)境論和司法審判的類(lèi)推方法通常能夠自覺(jué)符合市民社會(huì)對(duì)公正的理解。

2.ECFA下“目的性類(lèi)比推理”的規(guī)則

聯(lián)系到ECFA背景下的投資爭(zhēng)端訴訟,運(yùn)用“目的性類(lèi)比推理”,法官可以成功地使投資者在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所確立下來(lái)的期望和類(lèi)推判斷的目的性實(shí)踐產(chǎn)生聯(lián)系。法官通過(guò)運(yùn)用合理性(Reasonableness)、不合情理性(Unconscionability)、善意(Good faith)等開(kāi)放性標(biāo)準(zhǔn),或通過(guò)現(xiàn)實(shí)交易和商業(yè)習(xí)慣裁判,審視和比較案件事實(shí),進(jìn)而判斷規(guī)則所設(shè)定的構(gòu)成要件與待決案件事實(shí)是否相同,并據(jù)此判定該規(guī)則是否適用于該案。

由此引申出,如何聯(lián)系“投資者想要的語(yǔ)境”(即投資者的期望)和“法官斷定的情境”(即法官進(jìn)行類(lèi)比推理的目的)呢?規(guī)劃性的想象取決于對(duì)變革機(jī)會(huì)的洞察。①[美]R.M.昂格爾:《覺(jué)醒的自我,解放的實(shí)用主義》,諶洪果譯,北京大學(xué)出版社2012年版,第31頁(yè)。如果法官?zèng)]有這樣的洞見(jiàn),對(duì)當(dāng)前正在出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變革(正如ECFA協(xié)議對(duì)兩岸關(guān)系起到結(jié)構(gòu)性變革的重大作用)缺乏可靠的觀念,在處理案件時(shí)就會(huì)膚淺地認(rèn)為適用法律僅僅是和現(xiàn)存的事物保持親密接觸。相反,要想抓住社會(huì)中的某種“語(yǔ)境”,就得思考不同條件下可能的變化趨勢(shì)。

3.廈門(mén)法院運(yùn)用“目的性類(lèi)比推理”的實(shí)踐

廈門(mén)市法院在受理的兩起醫(yī)藥領(lǐng)域的糾紛中運(yùn)用了“目的性類(lèi)比推理”,解決了臺(tái)灣地區(qū)投資者對(duì)個(gè)體診所的投資準(zhǔn)入規(guī)則和間接投資的合法性的問(wèn)題。

根據(jù)ECFA附件四,臺(tái)資進(jìn)入醫(yī)藥服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域僅限于醫(yī)院,沒(méi)有可以直接適用的法律。在案件中,顯然臺(tái)灣地區(qū)投資者在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所確立下來(lái)的期望即“投資者想要的語(yǔ)境”,是投資個(gè)人診所。此時(shí),法官使用開(kāi)放性標(biāo)準(zhǔn)判斷:

(1)從合理性角度出發(fā),根據(jù)2011年《個(gè)體工商戶(hù)條例》第27條的規(guī)定,臺(tái)灣投資者可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,申請(qǐng)登記為個(gè)體工商戶(hù)。個(gè)體診所亦為個(gè)體工商戶(hù),符合國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。

(2)從不合情理性角度出發(fā),根據(jù)ECFA附件四,臺(tái)灣地區(qū)投資者可以投資于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè),并未禁止或限制臺(tái)灣同胞投資于個(gè)體診所。因此,臺(tái)資設(shè)立個(gè)人診所不與法律的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸。

(3)從善意的角度出發(fā),臺(tái)灣地區(qū)投資者在這兩個(gè)案件中并不存在惡意逃債、損害他人和公共利益的行為。

(4)從臺(tái)資設(shè)立個(gè)人診所的商業(yè)習(xí)慣出發(fā),根據(jù)2009年廣東省工商行政管理局《關(guān)于臺(tái)灣居民申辦個(gè)體工商戶(hù)登記試行辦法》第2條的規(guī)定,臺(tái)資個(gè)體工商戶(hù)的經(jīng)營(yíng)范圍包括個(gè)體診所。

法官至少可以從以上四個(gè)方面的比較和審視中,尋找出進(jìn)行類(lèi)比推理的目的即“法官斷定的情境”,亦即臺(tái)資可以進(jìn)入個(gè)人診所的規(guī)則。接下來(lái),法官將判斷該規(guī)則所設(shè)定的構(gòu)成要件與待決案件事實(shí)是否相同,用目的性類(lèi)比推理解釋法律,進(jìn)而得到裁判結(jié)論。

(1)根據(jù)《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)臺(tái)灣同胞投資保障條例》第13條的規(guī)定,臺(tái)灣地區(qū)投資者可以投資醫(yī)療機(jī)構(gòu)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括個(gè)人診所。

(2)根據(jù)《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)臺(tái)灣同胞投資保障條例》第3條的規(guī)定,臺(tái)灣地區(qū)投資者享受本市居民待遇,并依照有關(guān)法律、法規(guī)和本條例規(guī)定享受優(yōu)惠待遇。大陸居民可以申請(qǐng)開(kāi)辦個(gè)體診所,那么,臺(tái)灣同胞享受居民待遇亦有此等權(quán)利。

(3)根據(jù)《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》第7條的規(guī)定,臺(tái)胞投資,可以采用法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他投資形式。案件中的臺(tái)灣地區(qū)投資者通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式受讓了個(gè)人診所的股份,屬于間接投資,符合法律的規(guī)定。

結(jié)論:臺(tái)灣地區(qū)投資者可以在大陸投資設(shè)立個(gè)人診所。

通過(guò)“目的性類(lèi)比推理”,法官填補(bǔ)了非“政治性投資爭(zhēng)端”的法律適用空白,清晰地洞見(jiàn)了兩岸日益緊密的經(jīng)貿(mào)往來(lái)和更加密切的關(guān)系往來(lái)這個(gè)變革中的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí),實(shí)現(xiàn)了裁判的“去政治化”,是合理合法地解決兩岸投資糾紛的成功嘗試。

相對(duì)于多邊體制,ECFA為雙邊協(xié)議,退出成本更低,政治因素對(duì)爭(zhēng)端解決的影響更大。這不僅降低了協(xié)定法制化的程度,還影響到投資爭(zhēng)端的裁判結(jié)果。批判法學(xué)派試圖從政治世界中尋求支持,告誡不要把法律方法同政治道德判斷的方法區(qū)分開(kāi)來(lái)。拆除法律和政治的樊籬之后,法律就不再獨(dú)立于政治,司法裁判目標(biāo)和政治目標(biāo)具有同質(zhì)性。①R.M.Unger,False Necessity:Anti-Necessitarian Social Theory in The Service of Radical Democracy:From Politics,a Work in Constructive Social Theory,Verso,2001. pp.590～598.只有當(dāng)現(xiàn)有法律無(wú)法保障人們有效享有權(quán)利,尤其是受害者難以推動(dòng)立法來(lái)消除“法律的不法”時(shí),法官才可以通過(guò)對(duì)法律進(jìn)行建設(shè)性解釋,改變?cè)械姆芍贫?建立新的保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度。

結(jié)論

正如富勒所言,社會(huì)目的之法律實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)或多個(gè)社會(huì)——法律程序發(fā)揮作用,這些程序及結(jié)果在很大程度上窮盡了社會(huì)中的所有法律手段。通過(guò)對(duì)它們的理解,我們能夠認(rèn)識(shí)到人們是否可以借助法律實(shí)現(xiàn)某個(gè)既定目標(biāo)。②Lon L.Fuller,The Principles of Social Order,Duke University Press,1981,pp. 47～64.當(dāng)前,就兩岸的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)而言,司法解決兩岸投資者與政府間投資爭(zhēng)端不失為一種有效便捷的方式,司法的公信力更容易實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定的效果?！澳康男灶?lèi)比推理”的法律方法有助于解決司法公正性不足的缺陷。不過(guò),法官在個(gè)案中運(yùn)用類(lèi)比推理來(lái)修正法律畢竟難以完全實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo),因此,司法裁判問(wèn)題是第二位的,法律制度的想象和實(shí)踐才是第一位的。法律方法是制度想象的工具,不僅是關(guān)于法官如何將法律適用于具體案件并作出裁判的方法,而且是超出司法裁判之外,想象出實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的多種可能方式,并根據(jù)所選擇的方式來(lái)決定“法律是什么”的一種方法。換言之,“目的性類(lèi)推解釋”不僅是解決司法審查兩岸投資者訴政府爭(zhēng)端公正性的法律方法,而且是最高人民法院根據(jù)《兩岸

投資協(xié)議》作出司法解釋的重要工具;在司法解釋中列舉出不適合提交法院處理的負(fù)面清單時(shí),“目的性類(lèi)推解釋”尤為重要。

*李樺:廈門(mén)市中級(jí)人民法院涉臺(tái)庭庭長(zhǎng),高級(jí)法官,法律碩士;李婧:廈門(mén)市中級(jí)人民法院民二庭主任科員,法學(xué)博士。