劉葉玲

(中南大學， 湖南 長沙 410012)

重金屬污染政府風險管理研究

劉葉玲

(中南大學， 湖南 長沙 410012)

我國現(xiàn)有重金屬污染存在現(xiàn)實和風險管理上之困境，去除現(xiàn)實困境應以政府風險管理完善為基礎(chǔ)。重金屬污染政府風險管理制度的完善應以風險預警、公眾參與管理理念的建立為基礎(chǔ)，并構(gòu)建與此相適應的核心制度，實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)先、健康保障價值。具體而言，首先應該將建立于現(xiàn)實主義風險屬性基礎(chǔ)之上的風險理念，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅孛裰鲄⑴c、重金屬污染特性的建構(gòu)主義風險管理理念，充分保證風險規(guī)制過程的合法性。以此種理念和風險管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，最終建立起以主導機構(gòu)、標準化、分析與評估技術(shù)、配套制度為核心要素的政府風險管理制度，實現(xiàn)重金屬污染中政府風險管理的完善。

重金屬； 建構(gòu)主義； 合法性； 風險管理制度

一、重金屬污染風險管理的困境

(一)重金屬污染現(xiàn)實困境

重金屬污染是我國嚴重環(huán)境污染問題之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年至2009年全國發(fā)生涉重金屬污染事件39起，尤其是2009年以來，連續(xù)發(fā)生陜西鳳翔、甘肅徽縣、湖南武岡市和瀏陽市、云南昆明市等20多起重特大重金屬污染事件，對群眾身體健康造成嚴重威脅，造成惡劣的社會影響。近年來，隨著我國工業(yè)化進程加快，長期積累的重金屬污染問題開始逐漸顯露，部分流域和區(qū)域涉重金屬重大污染事件發(fā)生頻繁，對人類生存造成嚴重威脅。而且，重金屬元素具有較強的遷移、富集和隱藏性，在水、氣、土各環(huán)境要素之間動態(tài)變化，對生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)和功能、生物種群和群落結(jié)構(gòu)產(chǎn)生長久的影響，造成生態(tài)系統(tǒng)功能退化和喪失，威脅生態(tài)系統(tǒng)安全[1]。

重金屬污染具有長期性、累積性、隱蔽性、潛伏性和不可逆性等特點，危害大、持續(xù)時間長、治理成本高，嚴重威脅經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。重金屬污染的特性歸根于兩點：不確定性和公眾性，重金屬污染的不確定性和公眾性也決定了重金屬污染現(xiàn)實困境的出現(xiàn)。

1.不確定性。不確定性不僅是重金屬污染的重要特征之一，相比于其他環(huán)境污染而言重金屬污染的不確定性特征更為突出。首先，是因果關(guān)系的不確定。由于重金屬污染具有長期性、累積性、隱蔽性、潛伏性的特征，危害風險不易預估。損害結(jié)果發(fā)生以后重金屬污染與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系無法明確鑒定。其次，損害后果無法預估。重金屬污染的危害大、持續(xù)時間長、治理成本高，對環(huán)境、人體產(chǎn)生的危害不可預估。重金屬污染風險管理決策制定和執(zhí)行都應體現(xiàn)不確定性的特征。

2.公眾性。重金屬污染的公眾性與其所涉范圍、影響對象不可分割。重金屬污染通常與地區(qū)有色金屬等工業(yè)息息相關(guān)，污染呈區(qū)域性，受害群體呈區(qū)域性。因此重金屬污染受害對象通常是廣大公眾，重金屬污染的風險管理也應該體現(xiàn)這種公眾性的特點。以石門縣砷污染為例，石門縣砷污染影響范圍較大，呈現(xiàn)砷中毒以及癌癥患者群居的現(xiàn)象，并且對于砷污染治理中的二次污染預防問題當?shù)厝罕娨灿胁煌庖?。重金屬污染風險管理決策的制定和執(zhí)行都應體現(xiàn)公眾性的特征。

(二)重金屬污染風險管理困境

面對重金屬污染等環(huán)境污染的現(xiàn)狀以及不確定性，風險管理已成為政府治理此類問題的必要手段?；谥亟饘傥廴揪哂袕秃闲?、交互性、危害空間大、時間長、因果關(guān)系難以確定的特點——不確定性、公眾性是重金屬污染的典型特點。對于重金屬污染的風險管理需要基于重金屬污染的特性建立。政府重金屬污染風險的管理制度應該是管理模式、管理理念和具體管理制度結(jié)合一體的體系。但是現(xiàn)有重金屬污染風險管理存在相應的模式、理念和具體制度上的問題。

1.可持續(xù)發(fā)展作為風險管理核心理念的缺陷?，F(xiàn)有風險管理理念仍舊以經(jīng)濟發(fā)展而非環(huán)境保護為宗旨，對于公眾健康和環(huán)保利益并未予以充分重視；環(huán)境保護行政管理的理念正經(jīng)歷著由“可持續(xù)發(fā)展”向“環(huán)保優(yōu)先、健康保障為內(nèi)核”的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)生這種變化的原因與原有的經(jīng)濟優(yōu)先、為環(huán)境保護而環(huán)境保護產(chǎn)生的大量環(huán)境污染事件息息相關(guān)。傳統(tǒng)重金屬污染管理機制包括風險管理機制在內(nèi)，存在的理念上的一個較大的問題就是并未確立以保障人體健康為環(huán)境保護立法最高價值，建立風險管理為核心的健康風險評估制度[2]。但在現(xiàn)行基于上級政府評價的政治晉升機制以及分稅制下地方政府財政約束的政經(jīng)脈絡(luò)下，仍可能異化為純粹的經(jīng)濟優(yōu)先論。環(huán)境污染風險管理制度建立的目標在于預防環(huán)境污染的產(chǎn)生，減少環(huán)境污染所造成的巨大損失，而這種損失不僅僅指代經(jīng)濟損失，更指代環(huán)保利益和公眾健康。所以重金屬污染風險制度的轉(zhuǎn)變應該以管理理念的轉(zhuǎn)變先行，指導整體制度的完善。

2.實證主義管理模式的缺陷。風險規(guī)制給傳統(tǒng)行政法帶來了一系列的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)不僅基于“不確定性”挑戰(zhàn)，還基于“主觀性”的挑戰(zhàn)。社會上不同群體知識的不確定性、立場的價值主觀性對于風險管理模式的形成和合理性的證成提出挑戰(zhàn)。費雪認為關(guān)于不同風險管理模式的分類本質(zhì)上是在不同的行政憲政主義范式之間進行選擇，傳統(tǒng)的行政憲政主義范式歸結(jié)為“商談—建構(gòu)主義范式”和“理性—工具主義范式”[4]。孫斯坦將風險管理分為實證主義風險管理模式和建構(gòu)主義風險管理模式，并在《風險與理性——安全、法律與環(huán)境》一書中反復強調(diào)對于風險的評價與風險管理決定的做出應該基于一種理性的專家的分析，側(cè)重于成本與收益的衡量，唯有此辦法才能避免采取基于直觀感受之上的不理性的風險規(guī)制措施[5]。這種分析是風險管理制度的基本理念，即以事實為基礎(chǔ)的實證主義理念。相對于實證主義的科學分析，建構(gòu)主義更側(cè)重于對于各類因素的分析，尤其是預防理念和民眾觀念的注重。費雪和孫斯坦關(guān)于風險管理模式的區(qū)分在政府風險管理模式中，其實就是對于專家模式和民主模式的不同側(cè)重，二者基本上是同時存在于風險管理中，只是側(cè)重產(chǎn)生的管理效果不同。就我國重金屬污染風險管理而言，現(xiàn)有以專家為主導的實證主義風險管理模式，在實際運作中存在很多問題，并未體現(xiàn)重金屬污染風險管理所需的不確定性和公眾性，故需要進行建構(gòu)主義的轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變是基于重金屬污染自身的特性。

3.具體風險管理制度的缺陷。在具體重金屬污染管理制度上，碎片化嚴重、專業(yè)風險評估鑒定機構(gòu)不完善、行政部門內(nèi)、外合作性缺失。我國分散執(zhí)法最直接的體現(xiàn)為碎片化機構(gòu)現(xiàn)狀。我國目前涉及重金屬污染治理的機構(gòu)眾多，中央政府設(shè)置了國家環(huán)境保護部作為統(tǒng)籌兼顧的中央機構(gòu)，地方各級政府設(shè)置了與中央相對應的環(huán)境保護部門以及地方行政部門，在眾多部門中，環(huán)保部門總體上對重金屬污染進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門發(fā)揮協(xié)助作用[10]。目前我國重金屬污染管理，包括重金屬污染風險治理在內(nèi)的眾多問題，之所以存在監(jiān)管不力的情形，基本原因是因為過于強調(diào)部門分工、輕視甚至忽視管理目標需求的現(xiàn)有重金屬污染風險管理制度。與主導機構(gòu)相適應的技術(shù)評定和外部合作也缺乏統(tǒng)一調(diào)度和規(guī)范管理，具體制度的缺陷極大影響了重金屬污染風險管理制度的建構(gòu)。

所以重金屬污染風險管理的完善應該根據(jù)在管理模式、管理理念和管理制度上的具體問題進行具體的轉(zhuǎn)型。

二、重金屬污染風險管理理念和模式轉(zhuǎn)變

以可持續(xù)發(fā)展為核心的風險管理理念和現(xiàn)實主義風險管理模式都存在其缺陷，由可持續(xù)發(fā)展理念向環(huán)保優(yōu)先、健康保障轉(zhuǎn)變，由現(xiàn)實主義風險管理模式向構(gòu)建主義轉(zhuǎn)變是完善重金屬污染風險管理制度的基礎(chǔ)要求。

(一)由可持續(xù)發(fā)展向環(huán)保優(yōu)先、健康保障轉(zhuǎn)變

以健康為核心、環(huán)境優(yōu)先為內(nèi)核的理念充實，更體現(xiàn)為一種價值的轉(zhuǎn)變。由于重金屬污染風險不僅是一種指向環(huán)境損害的風險可能性，也體現(xiàn)為一種指向人類健康的風險可能性。單純以可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展為核心的發(fā)展理念存在其固有缺陷，相對而言，環(huán)保優(yōu)先、健康保障發(fā)展理念具有以下優(yōu)勢：

1.重金屬污染風險管理效用的保障。以健康保障和環(huán)境優(yōu)先作為價值導向是重金屬污染為問題導向而建構(gòu)的，以環(huán)保優(yōu)先、健康保障為內(nèi)核建立的重金屬污染風險管理制度。在制定和執(zhí)行風險管理決策時將以二者為最重要的目標，而非以經(jīng)濟發(fā)展作為考核標準，這才是環(huán)境保護根本利益之所在。同時，重金屬污染風險管理以健康為核心、環(huán)境優(yōu)先為內(nèi)核用以充實政府對于重金屬污染風險管理的規(guī)制，是用以解決中國重金屬污染風險管理得不到大眾認同的基本解決措施。重金屬污染切實影響民眾的環(huán)境權(quán)等權(quán)利，如果重金屬污染風險管理不能優(yōu)先體現(xiàn)對于民眾切身權(quán)益的保障，那么這種不符合民眾需求的重金屬污染風險管理理念存在其不合理性。

2.嚴格權(quán)益保護的需要。在當前重金屬污染案例中，通常受害者受到身體健康甚至生命的傷害。但是現(xiàn)有的污染評估標準、損害賠償標準、風險評估標準是以實際污染現(xiàn)象、損害結(jié)果為根據(jù)，但是這種標準難以確定因果關(guān)系的存在，難以確定具體的損害，這種標準也不能有效防止危害結(jié)果、危險事故的發(fā)生。以環(huán)境為優(yōu)先、健康為核心的標準才是符合現(xiàn)實對于環(huán)境權(quán)、人權(quán)保護的需要[3]。比如：可通過引入重金屬毒性系數(shù)等參數(shù)，使環(huán)境質(zhì)量標準描述方式與人體健康直接相關(guān)聯(lián)，并作相應的解釋說明，這種解釋說明將以一種較為符合環(huán)境保護、健康保障的方式嚴格保障民眾環(huán)境權(quán)、人權(quán)。

(二)現(xiàn)實主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的風險管理模式

1.重金屬污染風險的不確定性需求風險管理模式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的現(xiàn)實主義模式管理是基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)的收集，是以科學數(shù)據(jù)、專家分析為基礎(chǔ)。實證主義風險管理模式注重對于科學技術(shù)的依賴，專家的意見、成本利益分析將是風險預防決策和管理手段做出的重大依據(jù)。但是目前重金屬污染的不確定性使得重金屬污染風險無法用科學技術(shù)明確確定因果關(guān)系，這種風險的不確定性包括危險產(chǎn)生的可能性以及造成嚴重污染后果的可能性，因此重金屬污染風險管理具有明顯的不確定性，正是基于重金屬污染不確定的特性，將風險管理嚴格遵循實證主義分析將可能導致產(chǎn)生無法預估和逆轉(zhuǎn)的重金屬污染后果。由實證主義風險管理模式向建構(gòu)主義風險管理模式轉(zhuǎn)變也是與環(huán)境保護管制原則由損害預防到風險預防的轉(zhuǎn)變相符合的。對于污染的防治以及受害者的保護并不能達到預期效果，也易產(chǎn)生評估標準與實際需求相矛盾的后續(xù)問題。由此可見，現(xiàn)有重金屬污染風險的不確定性需求納入眾多因素考量因果關(guān)系及構(gòu)建風險管理，嚴格的現(xiàn)實主義風險管理模式已經(jīng)有力支撐目前重金屬污染風險管理的理念基礎(chǔ)。

2.重金屬污染的公眾性需求風險管理模式的轉(zhuǎn)變。重金屬污染的風險具有公眾性的特點。這種公眾性主要基于環(huán)境污染影響涉及公眾，甚至危害公眾的基本生存權(quán)利。這種公眾性要求行政體系在進行重金屬污染風險管理納入“公眾性”因素，避免現(xiàn)實主義風險模式中“專家暴力”的產(chǎn)生,同時這種承載這種公共性的公眾參與也是重金屬污染風險管理合法性證成的依據(jù)。

(1)風險規(guī)制的價值選擇應以公眾的風險知識為依據(jù)。公眾對于風險管理模式的評價，風險管理模式在實踐中能否發(fā)揮相應效果也是判斷風險管理模式是否合理的標準之一。我國存在相應的重金屬污染風險管理的制度，但是，這種風險管理制度在具體運行、處理重金屬污染的問題時，仍然引起了較多的社會問題，存在社會不滿的現(xiàn)象。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的基本原因在于這種政府風險管理制度設(shè)立之理念并不符合重金屬污染風險的不確定性和公共性。孫斯坦在《風險與理性——安全、法律與環(huán)境》一書中反復強調(diào)對于風險的評價與風險管理決定的做出應該基于一種理性的專家的分析，側(cè)重于成本與收益的衡量，唯有此辦法才能避免采取基于直觀感受之上的不理性的風險規(guī)制措施。政府應當盡量適用量化評析方法來評估自己試圖解決的問題，政府應當通過分析規(guī)制措施的成本，來考量如何權(quán)衡。這種分析是風險管理制度的基本理念，即以事實為基礎(chǔ)的實證主義理念，但是中國存在的以重金屬污染為代表的污染風險管理卻需求一種超越實證主義理念的風險模式。關(guān)于重金屬污染風險管理存在的一大問題就是現(xiàn)有重金屬污染評價標準較為豐富，然而效果卻不盡理想，重金屬質(zhì)量評價標準與“人民群眾客觀感受不一致”[6]。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的根本原因在于：基于知識背景的差異，公眾和專家對于風險規(guī)制的目標就會產(chǎn)生分歧或爭議。公眾所考慮的背景性因素在專家的風險知識體系中是無法體現(xiàn)的。以現(xiàn)實和客觀現(xiàn)象為基礎(chǔ)的現(xiàn)實主義模式，在當今社會更多的體現(xiàn)為一種以政府導向為中心，以專家評估為主力的評價模式，現(xiàn)實主義模式具有自身的理性優(yōu)勢。與現(xiàn)實主義風險相對應的是建構(gòu)主義風險模式，建構(gòu)主義風險模式是以風險承受對象——民眾作為邏輯起點的風險模式，這種風險模式更多的強調(diào)民眾對于風險的直觀心理感受[7]。兩種風險屬性模式在現(xiàn)實社會中都具有合法性基礎(chǔ)，但是一項風險的評估模式的確定不應以風險本身為標準，而應該由產(chǎn)生該風險的附著物予以確定[8]。

(2)風險管理合法性基礎(chǔ)。公眾參與風險管理的過程也是風險信息交流的要求，這種公眾參與不僅能保證重金屬污染中風險管理體現(xiàn)公眾的價值目標、保障利益均衡，同時也是風險管理合法性證成的要求。造成這種現(xiàn)象的原因一方面是由于對環(huán)境權(quán)的逐漸認可；另一方面是由于環(huán)境損害與污染所產(chǎn)生危害后果的特性與公眾息息相關(guān)。重金屬污染風險模式、風險評估的選擇也正是基于這種特點。傳統(tǒng)的現(xiàn)實主義模式強調(diào)理性與現(xiàn)實的基礎(chǔ)，專家評估的作用較為突出。隨著公眾參與在環(huán)境保護各個環(huán)節(jié)的滲透，公眾權(quán)益的重視增強，公眾參與已經(jīng)逐步成為彌補專家風險評估過于理性、獨立性不強的特點的方式。公眾參與也作為政府風險管理注重民主的一種合法性證明。建構(gòu)主義風險模式相對于傳統(tǒng)現(xiàn)實主義模式來說能補充專家理性的缺陷，綜合民眾價值目標，這種合法性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，勢必引起評估因素的變化，公眾對于重金屬污染的體驗也將納入風險評估之中。

三、風險管理具體制度轉(zhuǎn)型：核心制度建構(gòu)

政府重金屬污染風險管理制度應該有與其理念相適應的配套機制。環(huán)境問題的根源并非在于“市場失靈”，而在于“政府失靈”。完善政府重金屬污染風險管理應該強調(diào)政府風險管理的整體實踐，從四個方面構(gòu)成政府風險管理的制度：主導機構(gòu)、標準化、分析與評估技術(shù)、配套制度[9]。我國已經(jīng)建立起相應的重金屬風險管理機制，但是我國目前在政府風險管理頂層設(shè)計的各個方面存在著眾多問題，下文將具體進行分析。

(一)主導機構(gòu)：由分散執(zhí)法向整合型政府風險管理體制轉(zhuǎn)型

在管理體制上，根據(jù)風險管理需求，與中國的實際情形相對應的是應該具有一個整合型政府管理機構(gòu)，綜合管理、整體指導、調(diào)控政府重金屬污染風險管理。從整體而言，這種整合型政府是以目標和問題為導向、專業(yè)自主、整合集中的政府機構(gòu)。注重統(tǒng)一領(lǐng)導、核心機構(gòu)的作用[11]。英國的環(huán)境治理模式可以給予我國重金屬污染風險管理行政機制建立相應的經(jīng)驗。英國的環(huán)境治理機制是以高權(quán)威的環(huán)保部門對環(huán)境治理實施統(tǒng)一管理。我國可以設(shè)立以國家環(huán)境保護部為中心的環(huán)境核心管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理包括重金屬污染風險在內(nèi)的系列問題。

重金屬污染風險管理是一個整體協(xié)調(diào)的程序，需要各部門、各區(qū)域以及各級政府之間對于重金屬污染風險的預防、檢測、治理與溝通。這與重金屬污染自身的特點也息息相關(guān)，重金屬污染的跨區(qū)域性、重大性，有時候會跨及不同區(qū)域，需要各級、各區(qū)域甚至各領(lǐng)域政府機關(guān)的合作協(xié)調(diào)。并且我國現(xiàn)有環(huán)境管理體制存在的雙重管理機制的改善，不僅需要進一步明確環(huán)保部門的作用，同時也需要協(xié)調(diào)上下級之間的風險管理以及溝通。對于跨部門的管理，環(huán)保部門可以建立跨省區(qū)的大區(qū)域環(huán)保監(jiān)管監(jiān)督機構(gòu)，對各方的環(huán)保下屬機構(gòu)從人權(quán)、財權(quán)上實行垂直管理，實現(xiàn)對跨省區(qū)環(huán)保問題的有效監(jiān)管，也使地方環(huán)保機構(gòu)切實的擺脫當?shù)匦姓鞴艿母深A[12]。

(二)標準化：技術(shù)與評估標準化改進

重金屬污染風險管理首先應該具備較為科學的技術(shù)和評估標準，風險管理應該以風險為基礎(chǔ)，對于風險的測量是風險管理的基礎(chǔ)。重金屬污染風險的管理不僅指構(gòu)建與重金屬污染風險管理相適應的法律技術(shù)與支持體系，也指管理標準的重構(gòu)。

1.構(gòu)建重金屬污染風險管理的法律技術(shù)與支持體系。環(huán)境安全是生態(tài)安全的一種體現(xiàn)，基于重金屬污染的特性，對于重金屬污染的防護，生態(tài)安全的保證需要技術(shù)支撐[13]。對于重金屬污染風險的確定以及治理，涉及眾多技術(shù)性問題，特別是對于重金屬含量超標，是否危害身體健康等風險的確定，需要進行相關(guān)的技術(shù)鑒定。并且由于環(huán)境與健康問題的復雜與不確定特征，要求必須建立危害鑒定和損害救濟的法律與技術(shù)支撐體系。中國關(guān)于鑒定機構(gòu)的設(shè)置通常是設(shè)立在司法部門內(nèi)部或者由司法、行政部門指定機構(gòu)執(zhí)行鑒定任務(wù)，關(guān)于重金屬污染的鑒定具有相當?shù)膶I(yè)性，可以依據(jù)中國原有體系建立相應的鑒定體系。并且注重重金屬污染鑒定的專業(yè)性，建立相應的技術(shù)規(guī)則，并逐漸培養(yǎng)中立的市場鑒定機構(gòu)，運用市場競爭機制保障鑒定機構(gòu)的專業(yè)性和鑒定的公正性。同時制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標準，建立環(huán)境健康損害和因果關(guān)系上定的工作程序、調(diào)查規(guī)范、評價指標、損失計算方法、因果關(guān)系認定等技術(shù)規(guī)范體系，實現(xiàn)證據(jù)收集、檢驗和鑒定的基本程序和基本方法的規(guī)范化。

2.重金屬污染風險管理重點分區(qū)管理。對于重金屬污染風險管理標準的重構(gòu)還應具有重點分區(qū)管理的特點，因為重金屬污染具有區(qū)域性，并且在一些重點行業(yè)重金屬污染風險管理尤為必要。首先對于一些重金屬污染嚴重的省、市、地區(qū)應該設(shè)立對于重金屬污染風險管理總量控制的標準，地方標準中對于總量標準的涉及更容易實現(xiàn)風險監(jiān)管的預期效果；重點行業(yè)建立重金屬產(chǎn)、排污系數(shù)測量體系[14]。這種產(chǎn)、排污系數(shù)測量體系的建立對于重金屬污染風險管理具有較為基礎(chǔ)的作用，數(shù)據(jù)的收集以及分析體系的建立，對于推動重金屬污染風險信息管理具有重要作用[15]。實現(xiàn)重金屬污染風險中的健康風險識別、篩選健康風險優(yōu)先管理重點、公共干預措施、分配環(huán)境與健康風險管理資源、區(qū)域健康風險的優(yōu)化管理手段的信息化。

(三)加強公眾參與、風險評估與信息公開

重金屬污染風險管理制度應該重視合作與分析的作用，對于重金屬污染風險的管理首先應該給予整合式政府的管理，但是并不能否認人民、企業(yè)和非政府組織的重要作用，因為這些主體和重金屬污染風險之間才有更為直間與密切的聯(lián)系。合作式與分析式的重金屬污染風險監(jiān)管模式體現(xiàn)了基于政府、專家理性分析、管理基礎(chǔ)之上的更為科學、民主的監(jiān)管方式。

1.加強公眾參與風險管理，量化風險評估系數(shù)。公眾是重金屬污染的利害關(guān)系人，有權(quán)用民主參與的方式維護自身權(quán)益，公眾參與是環(huán)境民主的重要表現(xiàn)形式，是人類環(huán)保事業(yè)發(fā)展的必然需求[16]。公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使缺乏平臺和渠道。一些地方之所以出現(xiàn)嚴重的環(huán)境與健康問題，與政府的選擇性執(zhí)法、扭曲執(zhí)法、懈怠執(zhí)法有極大的關(guān)系。加強公眾參與重金屬污染風險管理一方面需加強公眾的環(huán)境與健康關(guān)注意識，另一方面，需要政府完善公眾參與重金屬污染風險管理的程序機制。

量化重金屬污染風險評估，是將重金屬污染風險數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為具體的易于接受理解的數(shù)據(jù)。量化重金屬污染風險指數(shù)的目的一方面在于對重金屬污染風險更為具體的管理操作，另一方面是對重金屬污染進行理性的分析，將專家所進行的重金屬污染風險數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為更為具體淺顯的方式推向群眾，進行分析協(xié)調(diào)。通過這種合作式的重金屬污染風險管理模式旨在解決現(xiàn)實主義風險屬性對于重金屬污染風險的評估與監(jiān)管不能滿足公眾需求的顯示矛盾，平衡各類參與者之間的理性選擇與價值沖突。

2.建立企業(yè)信息公開制度，加強信息溝通。重金屬污染的產(chǎn)生在除卻區(qū)域性、自然成因重金屬污染以外，企業(yè)在重金屬污染風險的形成中具有重要地位。加強對于企業(yè)特別是重金屬產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，建立企業(yè)信息公開制度，加強信息溝通，是加強重金屬污染風險管理的重要舉措。分析式重金屬污染風險管理模式是建立在相應的重金屬污染信息系統(tǒng)之上，通過大量重金屬產(chǎn)業(yè)重金屬污染風險數(shù)據(jù)的收集，對客觀、全面信息的交流、分析，有利于感知潛在重金屬污染風險，政府和企業(yè)共同合作加強預防，設(shè)計共同治理重金屬污染風險的計劃。

具體的企業(yè)信息公開制度，分析模式，應該由環(huán)保部門設(shè)立具體的信息公開制度，規(guī)定具有一定規(guī)模的重金屬企業(yè)具有的信息公開義務(wù)，規(guī)定信息公開的內(nèi)容以及具體程序。同時可在各地以及各企業(yè)內(nèi)部設(shè)立固定的監(jiān)測點和由相關(guān)專家技術(shù)人員組成的分析機構(gòu)，預測未來發(fā)展趨勢和發(fā)展影響，保證重金屬污染信息公開的即時性、合法化，分析的科學性[17]。

(四)完善政府重金屬污染風險管理工作的配套制度建設(shè)

完善政府重金屬污染風險管理，不僅應該轉(zhuǎn)變管理理念，建立主體風險管理體制，而且應該完善重金屬污染風險管理政府層面相應的配套制度建設(shè)。這種配套制度設(shè)立的目的在于保證政府重金屬污染風險管理工作的順利進行，不僅包括政府績效考核，責任承擔機制的明確，而且包括對于市場主體的鼓勵與懲處并重的刺激機制的完善。

1.融入環(huán)境與健康理念的政府績效考核，明確各協(xié)同部門職責、共同承擔責任。去單一化是我國政府環(huán)境管理工作完善的一大舉措。自改革開放以來，我國堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，各地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，以追求GDP為發(fā)展目標。但是這種政府績效考核是一種單一的績效考核模式，可能對環(huán)境產(chǎn)生重大的損害，尤其是在重金屬污染嚴重的工業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)生了眾多的生態(tài)及民生問題。綠色GDP是政府整體管理的必然需求。對于重金屬污染風險管理來說，政府的監(jiān)管首先應該融入環(huán)境與健康管理理念，對于重金屬的風險監(jiān)管應該放在實處，對于重金屬行業(yè)的招商引資以及監(jiān)管都應該嚴格堅持環(huán)境與健康發(fā)展理念，符合政府重金屬污染管理規(guī)定。這種綠色績效考核制度是政府重金屬污染風險管理的必然要求。我國雖然明確了政府對于環(huán)境質(zhì)量的負責，可是在政府績效考核中缺乏對于環(huán)境質(zhì)量狀況的考核機制，并且沒有明確的環(huán)境質(zhì)量責任的類型。按照十八屆三中全會決定確定的劃分市場與政府的關(guān)系的基本原則，以及“建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”的要求，明確政府的環(huán)境與健康保護責任，明確將政府保護人群不因環(huán)境污染損害生命健康納入環(huán)境審計與地方領(lǐng)導干部考核和終身責任追究的范圍。

2.鼓勵與懲罰并重的刺激機制。對于重金屬污染風險管理以預防為主，而這種預防機制中對于企業(yè)重金屬污染的預防是一個十分重要的部分。對于企業(yè)重金屬污染風險管理的設(shè)計，可以采取信用機制予以管理，這種信用機制是與企業(yè)重金屬污染風險管理信息、信息的公布、事件的處理等一系列因素結(jié)合在一起的。具體表現(xiàn)為重金屬污染保證金制度，以及將稅收財政措施與重金屬污染結(jié)合的機制[18]。目前關(guān)于重金屬污染風險管理不利的一大原因在于，企業(yè)重金屬污染存在違法成本較低、污染排污費較低、違法現(xiàn)象滋生的難題。設(shè)立重金屬污染保障金制度，間接地提高重金屬污染排污費用繳納標準，同時降低重金屬污染風險。再者將重金屬污染風險管理政策與稅收制度結(jié)合在一起，對于重金屬專項治理資金，以重金屬污染治理、風險管理為標準予以發(fā)放，重點支持重金屬綜合治理力度大、效果好，重金屬污染風險管理較為突出的區(qū)域[19]。

四、結(jié)語

重金屬污染政府風險管理需從理念和執(zhí)法體系上進行轉(zhuǎn)變，高度重視重金屬污染的風險預警，所堅持的理論和建立的執(zhí)法體系有利于環(huán)境優(yōu)先與健康保障價值的實現(xiàn)。這種轉(zhuǎn)變是與可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)中國、美麗中國的建設(shè)相符的，是中國社會現(xiàn)實需求的一種轉(zhuǎn)變。

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ResearchonGovernmentRiskManagementofHeavyMetalPollution

LIU Ye-ling

(CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410012)

The predicament of our country’s current heavy metals pollution lies in the reality and the risk management.To remove the realistic predicament should base on perfecting the government risk management,like the risk early warning,the public participation,the construction of the core system which adapts with this,and the realization of the value of environmental priority and health security.Specifically,first of all,it is necessary to establish the concept of risk theory transformed from the basis of realistic risk attributes into focusing on the public participation and the constructivism theory of risk management with the characteristics of heavy mental pollution to guarantee the validity of risk regulation process.Based on this kind of idea and the transformation of risk management mode,the government risk management regulation,with the core elements of the dominant institution,standardization,analysis and evaluation technology,and supporting system,will be built up eventually to realize the improvement of the government risk management of heavy metal pollution.

heavy metal； constructivism； legitimacy； risk management system

2014-09-26

湖南省軟科學研究計劃，“重金屬污染風險防范與應急管理法律研究”(2014ZK3076)；中南大學研究生自主探索創(chuàng)新基金(1177-72150050537)。

劉葉玲，1991年生，女，湖南益陽人，碩士生，研究方向：經(jīng)濟法(競爭法和環(huán)境法)。

D922.29

A

1671-9743(2014)12-0066-05