劉燕 孫海濤 曾雄豐 劉娜

摘要：近年來，在中央政府的宏觀政策指導(dǎo)下，地方政府改革取得了較大的成績。地方政府改革的動(dòng)因很多，包括地方政府自身改革的需要、社會(huì)制度環(huán)境的變化、改革主體自身的利益和價(jià)值追求等。本文將從地方政府改革主體的視角，分析在中央政府授權(quán)和強(qiáng)制推動(dòng)、地方政府自主改革和社會(huì)力量推動(dòng)下改革主體的不同動(dòng)因，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我國地方政府改革主體的I—CLS利益動(dòng)因模型，以期能對(duì)我國地方政府改革朝著更好的方向發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：地方政府改革；動(dòng)因；主體

在我國地方政府主要是指除中央政府以外的各個(gè)層級(jí)的政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的政府。目前我國地方政府改革處于一個(gè)拐點(diǎn)，理論上對(duì)地方政府改革的研究多集中于地方政府各項(xiàng)具體改革內(nèi)容，對(duì)改革動(dòng)因的研究主要探討的是地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因，學(xué)者普遍認(rèn)為地方政府改革是由于政府自身改革的需要、制度的不完善、社會(huì)環(huán)境的變遷等推動(dòng)的結(jié)果，從主體視角透視地方政府改革動(dòng)力的研究相對(duì)較為匱乏。但實(shí)際上，改革主體的利益需求、認(rèn)知、態(tài)度、情感等對(duì)改革的產(chǎn)生、過程和績效都發(fā)揮著舉足輕重的作用，因此挖掘改革主體在地方政府改革中的內(nèi)在動(dòng)力及其邏輯十分必要。

（一）中央政府授權(quán)和強(qiáng)制推動(dòng)下的改革

在中央政府授權(quán)和強(qiáng)制推動(dòng)下的改革中，中央政府和地方政府推動(dòng)改革的動(dòng)因存在差異。

1.中央政府改革動(dòng)因—走中國特色改革發(fā)展之路、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展

當(dāng)中央政府作為地方政府改革的發(fā)起人和制定者時(shí)，從系統(tǒng)—環(huán)境互動(dòng)的視角來看，中央政府的政治推動(dòng)實(shí)際上形成了地方政府改革的宏觀政治環(huán)境。如我國實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革就是一個(gè)從中央到地方層級(jí)推進(jìn)的過程。改革對(duì)于社會(huì)主義國家的中央政府來說，不僅意味著與原有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)的利益部分喪失，而且是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)信仰的某種否定，但這種負(fù)效用會(huì)隨著人們對(duì)市場經(jīng)濟(jì)制度認(rèn)識(shí)水平的提高而減弱。正是由于這種效益遞增理論的存在，促使中央政府積極推進(jìn)地方政府改革。

2.地方政府改革動(dòng)因—獲取額外收益和合法性

中央政府強(qiáng)制推動(dòng)地方政府改革的方式包括兩種，授權(quán)試點(diǎn)改革和在全國范圍內(nèi)推進(jìn)改革。授權(quán)試點(diǎn)改革是為了避免不確定性可能帶來的無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，采取委托和授權(quán)地方政府進(jìn)行改革試點(diǎn)的方式推進(jìn)改革。對(duì)于獲得授權(quán)的地方政府來說，其地位不具有主動(dòng)性，不是其在固有的職權(quán)范圍內(nèi)所進(jìn)行的改革，而是在中央政府的特殊政策下所進(jìn)行的改革，如我國實(shí)施的綜合配套實(shí)驗(yàn)區(qū)的改革。在這樣的改革背景下，那些獲得授權(quán)改革的地方政府積極推動(dòng)改革的動(dòng)力在于，由于獲得了特定的制度準(zhǔn)入權(quán)，因此消除了改革所帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以獲得各種優(yōu)惠政策，充分享受改革創(chuàng)新結(jié)果所帶來的本地區(qū)制度性經(jīng)濟(jì)增長的好處。而當(dāng)授權(quán)的地方政府改革獲得了成功，并具有推廣價(jià)值時(shí)，中央政府就可能會(huì)放開制度準(zhǔn)入條件，所有地區(qū)均進(jìn)行類似的改革，以促進(jìn)社會(huì)整體效益的提高。

（二）地方政府自主改革

對(duì)于地方政府官員而言，中央強(qiáng)制推動(dòng)下的改革不能滿足其對(duì)利益的追求，因?yàn)閺?qiáng)制推動(dòng)的改革往往采取授權(quán)改革的方式進(jìn)行，導(dǎo)致各地區(qū)地方政府間事實(shí)上處于不公平競爭的狀態(tài)，使那些沒有獲得試點(diǎn)權(quán)的地方政府官員在政治競爭中處于不利地位。因此，地方政府官員總是會(huì)試圖突破授權(quán)式改革的約束。同時(shí)，隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和分灶吃飯財(cái)政體制的實(shí)施，地方經(jīng)濟(jì)的增強(qiáng)使地方政府有能力承擔(dān)改革所需要的各項(xiàng)費(fèi)用，也為地方政府進(jìn)行自主改革提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

在地方政府間競爭日益激烈的環(huán)境下，地方政府為吸引更多的資源，以刺激本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)和諧，也會(huì)突破現(xiàn)有的管理體制和管理方式的局限性以構(gòu)建一個(gè)具有本地特色的管理體制并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供方式上的創(chuàng)新。但是這種改革行為會(huì)受到中央政府的“事后追認(rèn)約束”，這就要求地方政府在改革前不僅要估計(jì)改革的預(yù)期收益是否大于預(yù)期成本，而且也要確保創(chuàng)新行為不會(huì)降低中央政府和中央治國者的效用水平，否則便會(huì)受到懲罰。但事實(shí)上，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場機(jī)制的不斷完善，中央政府在控制總體創(chuàng)新的同時(shí)，把越來越多的機(jī)制性創(chuàng)新空間下放給了地方政府，從而使地方政府改革創(chuàng)新的政治風(fēng)險(xiǎn)降低，地方政府官員創(chuàng)新改革被事后追認(rèn)的概率大幅上升，從而也促使地方政府進(jìn)行內(nèi)生性的改革意愿的產(chǎn)生。作為一個(gè)利益主體的地方政府進(jìn)行自主改革的內(nèi)生動(dòng)力在于地方政府追求自身效用的提高，主要表現(xiàn)在地方政府整體利益預(yù)期、地方政府官員的政治激勵(lì)和自我實(shí)現(xiàn)的需要。

（三）社會(huì)力量推動(dòng)下的改革

在前文論述中，已經(jīng)提到社會(huì)力量并不作為地方政府改革的主體，是因?yàn)樯鐣?huì)力量自身話語權(quán)和創(chuàng)新行為的實(shí)現(xiàn)要以政府為中介進(jìn)行轉(zhuǎn)化，社會(huì)力量的改革行為受到制度約束的限制，因此本文要探討的是地方政府在社會(huì)力量的推動(dòng)下選擇改革的動(dòng)力。

社會(huì)力量是地方政府進(jìn)行改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)。當(dāng)前各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場微觀主體的壯大，公民社會(huì)的成長等都形成了地方政府改革創(chuàng)新的動(dòng)力，如越來越多的地方政府尤其是基層政府實(shí)行政治民主改革、社區(qū)治理改革就是社會(huì)力量積極影響和推動(dòng)下的改革。由于社會(huì)力量與地方政府特別是基層地方政府存在直接的現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系，從而使地方政府特別是基層政府成為本轄區(qū)內(nèi)社會(huì)力量的代理人，由此產(chǎn)生利益—代理關(guān)系，地方政府出于合法性和謀求本地利益的需要，往往會(huì)放寬制度約束，對(duì)社會(huì)力量的改革創(chuàng)新行為予以鼓勵(lì)和支持，同時(shí)為滿足更多的社會(huì)力量對(duì)參與政治的需要，地方政府也會(huì)在正確處理好政府與第三部門、公民社會(huì)關(guān)系方面進(jìn)行改革創(chuàng)新。

（四）構(gòu)建我國地方政府改革主體的利益動(dòng)因模型

通過以上的分析，可以看出追求利益是所有力量推動(dòng)地方政府改革的基本動(dòng)力，不同行為主體在基于基本利益追求的基礎(chǔ)上，在推動(dòng)地方政府改革中又有更加具體可觀的利益訴求。地方政府是改革的橋梁，在任何一種改革的推動(dòng)下，地方政府出于不同的動(dòng)因都會(huì)給予回應(yīng)，鑒于此，筆者提出我國地方政府改革主體的I—CLS利益動(dòng)因模型。（如下圖所示）

通過I—CLS模型的構(gòu)建，筆者認(rèn)為無論改革的推動(dòng)者是中央、地方還是社會(huì)力量，最終執(zhí)行者和實(shí)施者都是地方政府，地方政府是否選擇并實(shí)施改革對(duì)最終的改革成果至關(guān)重要。因此在地方政府改革過程中，應(yīng)系統(tǒng)分析各類主體、群體特別是地方政府實(shí)施改革的內(nèi)在動(dòng)力和外在動(dòng)力，分析其內(nèi)在的動(dòng)力邏輯，并通過構(gòu)建合理的利益分配和補(bǔ)償機(jī)制，將民間的創(chuàng)新意愿和各級(jí)政府的改革創(chuàng)新相結(jié)合，將社會(huì)資源的動(dòng)員機(jī)制和政府內(nèi)部資源配置相結(jié)合，形成具有中國特色的地方政府改革之路。（作者單位：1.河北聯(lián)合大學(xué)材料科學(xué)與工程學(xué)院；2.河北聯(lián)合大學(xué)電氣工程學(xué)院；3.河北師范大學(xué)文學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

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