張潔

摘要：近年來，基本公共服務均等化的推進及公共財政體系的完善等種種政策表明，在我國未來的基本公共服務均等化進程中，地區(qū)間的財政能力平衡，實現(xiàn)財政會資源的平等會成為一個重要的內(nèi)容。本文筆者從財政均衡的角度針對國內(nèi)外轉(zhuǎn)移支付制度的特點進行了對比，進而針對我國轉(zhuǎn)移支付制度中出現(xiàn)的問題進行了分析，并提出了自己的觀點和建議，旨在為我國政府轉(zhuǎn)移支付制度的建立提供理論參考。

關(guān)鍵詞：財政均衡視角；財政均等化；轉(zhuǎn)移支付

現(xiàn)階段，我國公共財政體制正在日益深化改革，轉(zhuǎn)移支付制度運行中效果不佳、矛盾不斷加深。在這種情況下，以我國轉(zhuǎn)移支付制度改革推進及公共服務均等化目標實現(xiàn)為前提，對國際成功轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)合相關(guān)理論知識進行研究有著重要的意義及作用。以下是筆者就此進行的論述。

一、財政轉(zhuǎn)移支付制度國內(nèi)外對比分析

在一個國家中，中央政府與地方政府或者上級與下級政府之間在稅收、既定責任和支出責任劃分下的資金無償轉(zhuǎn)移我們稱之為政府間的財政轉(zhuǎn)移支付。財政轉(zhuǎn)移支付是財政體制中不可或缺的一部分，直接關(guān)系著財政體制運行的效率和公平性。以下是筆者針對國內(nèi)外財政轉(zhuǎn)移支付制度進行的對比分析。

1.我國當前實行的轉(zhuǎn)移支付制度

A.稅收返還。稅收返還制度實行于1994年分稅制財政體制全面推行之后，由于分稅改革并未對地方財政支出范圍作出大的調(diào)整，當1993年地方政府既得財力上劃中央后，地方政府財力難以保證正常支出，受到極大的影響，從而加大了中央與地方之間政府財政的不平衡。

B.專項補助。專項補助就是中央政府對地方政府的專項撥款，而且地方政府對于這筆撥款的使用僅限于中央政府制定項目。目前，我國中央政府對地方政府的專項撥款多達幾十種。

C.原體制補助。分稅制財政管理體制改革之后，財政轉(zhuǎn)移支付方面并沒有大的調(diào)整，還延續(xù)著以前的中央政府與地方政府間雙向流動的體制補助形式，這種原有體制補助是一種無償?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式。

D.過渡期轉(zhuǎn)移支付補助。這種轉(zhuǎn)移支付方式是從1995年我國參照國際通行做法開始實行的，它是以建立公式為基礎(chǔ)、以財政均衡為目標的轉(zhuǎn)移支付辦法。通過對各地政府的標準收入、支出進行測算，進而決定資金的分配，很大程度上提高了轉(zhuǎn)移支付的公平性。

除以上幾種外，還有其他轉(zhuǎn)移支付方式，如中央財政與地方財政在財政年度結(jié)束后進行結(jié)算，中間會產(chǎn)生中央財政對地方政府的結(jié)算補助，也存在地方政府對中央政府的結(jié)算上解，這種財政轉(zhuǎn)移支付方式屬于既定財政體制的補充。

2.國外成功的轉(zhuǎn)移支付制度

在國外，成功的轉(zhuǎn)移支付制度通常是建立在分稅制財政體制較為徹底的基礎(chǔ)上。實行轉(zhuǎn)移支付的首要條件是各級政府的財權(quán)與事權(quán)界定明確。筆者就以下幾個國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度進行了分析。

A.美國聯(lián)邦財政轉(zhuǎn)移支付制度。在美國聯(lián)邦的財政轉(zhuǎn)移支付中，支付方式主要有專項補助、一般目的補助和寬范圍用途補助三種。其中專項補助是美國財政體制中最主要的財政轉(zhuǎn)移支付方式，補助項目繁多，在財政轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)的比重較大；一般目的補助就是各地方按照一定比例分享美國聯(lián)邦收入，從而用于地方管理個支配用途，也稱為收入分享，占據(jù)的比重較小，但在一定程度上有助于政府間財政平衡的實現(xiàn)；對于寬范圍用途補助范圍而言，沒有明確的規(guī)定，通常用于各地方具體用途的自主決定撥款，主要功能是提高地方政府公共服務的能力。

B.德國財政轉(zhuǎn)移支付制度。20世紀50年代，德國開始建立并實施政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步形成了自身成功的轉(zhuǎn)移支付體系。其轉(zhuǎn)移支付主要分為稅收分享、聯(lián)邦政府補充款和標準化轉(zhuǎn)移支付三種。稅收分享，就是分享個人所得稅、增值稅和企業(yè)所得稅。其中對于各種稅收的分享比例由聯(lián)邦政府財政部門負責管理，通常占一半甚至一半以上；聯(lián)邦政府的補充款主要是對于財政能力較低的地方發(fā)放的專項撥款或補充貸款，其功能是平衡個地方之間財政差異；標準化轉(zhuǎn)移支付是由財政能力較高的地方向財政能力低于平均水平的地方撥款補助，其功能也是平衡地區(qū)財政差異。

二、我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度問題分析

1.上下級政府間財政權(quán)限沒有明確的劃分標準。促使部分財政管理責任的含糊不清，影響了規(guī)范化的撥款制度。在地方政府財政預算的執(zhí)行上，給當?shù)氐纳鐣l(fā)展和經(jīng)濟的繁榮帶來不利影響。多種轉(zhuǎn)移支付形式。繁冗復雜的管理轉(zhuǎn)移形式，過多的轉(zhuǎn)移支付制度客觀上影響市場經(jīng)濟體制的要求，影響社會的長遠發(fā)展?，F(xiàn)在所實施的轉(zhuǎn)移制度任采用“基數(shù)法”作為一般性轉(zhuǎn)移的主要確認依據(jù)，從而限制了一般性轉(zhuǎn)移支付的作用，在縱向上促使財力的均衡，缺乏地區(qū)間財力的調(diào)節(jié)作用，難以形成完善的縱橫向綜合均衡管理機制。

2.專項撥款缺乏針對性、規(guī)范性，不能從根本上體現(xiàn)政府實施政策的意圖。專項撥款資金用途廣、范圍大，無針對性。分配缺乏規(guī)范化，合理化。某些項目論證不充分，進而導致財政資金的低效運作，使轉(zhuǎn)移支付中專項資金撥款對地方的配套比例嚴重缺乏真實性，對地方財政規(guī)劃造成一定的壓力。在財政的運行中，挪用專項撥款的情況極易發(fā)生，從而誘發(fā)“尋租”的行為，難以制約資金分配中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，不能從根本上保證?？顚Ｓ?。

三、關(guān)于政府間財政轉(zhuǎn)移支付均等化制度的建議

對于政府間轉(zhuǎn)移支付形式而言，世界上多數(shù)發(fā)達國家多采用專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付兩種。我國要想對現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付體系進行完善或改革，應該充分結(jié)合成功國家轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況逐步形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，以專項轉(zhuǎn)移支付為輔的政策，以加強我國中央政府與各地政府間及各地政府相互之間的縱向、橫向平衡，從而實現(xiàn)財政均等化。以下是筆者對此提出的幾點建議：

1.逐漸降低稅收返還比率，直至零稅收返還。稅收返還的政策與公共服務財政均等化目標有著根本上的不符，產(chǎn)生了逆均等化效應。而且由于稅收返還的數(shù)額較大，不能做到固定化、長久化。因此，應該逐步取消稅收返還，但不能直接取消，這樣會對地方利益造成極大的損害?？梢栽O定一個過渡期來逐步降低稅收返還比率，直至最后取消為止。

2.制定科學合理的一般性轉(zhuǎn)移支付制度。理論上而言，我國應借鑒成功國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度，將一般性轉(zhuǎn)移支付的比重擴大，這樣能夠極大程度上促進公共服務的均等化。我國應明確完善的收入能力-支出需求均衡撥款的計算公式，在標準支出中充分考慮一些不受人為控制的各地支出需求，并結(jié)合個地區(qū)的發(fā)展成本差異、負擔成本及政府負擔率等因素。從而改變以往對實際收入和實際支出的缺口補貼的方式，在轉(zhuǎn)移支付均等化的原則上，對個地方實際收入與支出需求進行補貼。

3.規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付制度。筆者認為，對于專項轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，首先應該科學的確定專項轉(zhuǎn)移支付標準，只有符合一定標準才能將其列為專項轉(zhuǎn)移支付項目；其次在項目列入專項轉(zhuǎn)移支付時，必須經(jīng)過法定程序的審批及科學的論證，并且在實施時提高透明度，接受績效評估和全方位監(jiān)督；此外，我國目前專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模迅速增長，甚至超出了一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，對于專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模要進行控制。

結(jié)束語：總而言之，現(xiàn)階段我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付上存在著許多問題，站在財政均衡的視角很多政策都不相符，因此，我國應充分結(jié)合國外財政轉(zhuǎn)移支付制度完善的成功經(jīng)驗，將公共服務均等化作為基本原則和目標建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的制度，并設立健全的監(jiān)督體系，以確保其運行的公平公正性，只有這樣，才能真正實現(xiàn)政府間財政均等化。（作者單位：河北北方學院附屬第一醫(yī)院）

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