馮志明，陳雪飛，張少博

（河北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300401）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，并為新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出了新的要求，指明了發(fā)展方向。進(jìn)一步強(qiáng)化管理機(jī)制創(chuàng)新，是縮小城鄉(xiāng)差距，積極推動(dòng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的重要舉措?！肮芾頇C(jī)制本質(zhì)上是管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運(yùn)行原理，主要表現(xiàn)為這三大機(jī)制：運(yùn)行機(jī)制、約束機(jī)制以及動(dòng)力機(jī)制”。［1］我國社會(huì)主義新農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中需要不斷健全和完善管理格局，創(chuàng)新管理機(jī)制是社會(huì)發(fā)展的客觀需要，更是當(dāng)前新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必然要求。

一、運(yùn)行機(jī)制——土地管理機(jī)制必須進(jìn)行創(chuàng)新

農(nóng)村土地管理機(jī)制作為管理機(jī)制中的運(yùn)行機(jī)制，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又是我國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，每一次土地管理機(jī)制的創(chuàng)新，都極大推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地管理機(jī)制創(chuàng)新是解放生產(chǎn)力的必然要求，同時(shí)又會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，戰(zhàn)爭年代如此，建設(shè)時(shí)期更是如此。改革開放后，農(nóng)村土地管理機(jī)制創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來的發(fā)展成果是眾所周知的，但幾十年過去了，伴隨著新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，土地管理機(jī)制在運(yùn)行過程中已經(jīng)不能更好地適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，需要我們進(jìn)行再次探索和創(chuàng)新。

（一）保障功能制約經(jīng)濟(jì)功能

中國農(nóng)村土地與別國有所區(qū)別，其不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，而且還承擔(dān)著社會(huì)保障功能?！巴恋鼐哂猩鐣?huì)保障功能”開始是人民公社制度的一種獨(dú)特表現(xiàn)形式。人民公社制度，除了以“公”字打頭、與“主義”掛鉤以外，最打動(dòng)農(nóng)民的。是任何人都可以掙到工分，然后把它轉(zhuǎn)換成口糧、柴火和其他消費(fèi)品。因此他們無論勞動(dòng)結(jié)果如何，都會(huì)有一個(gè)最低生活保障。這種“保障”，依靠的不是當(dāng)前本人的勞動(dòng)收入，而是其他成員在公社勞動(dòng)（或生產(chǎn)隊(duì)）范圍內(nèi)的再分配?！吧鐣?huì)保障”也是如此，因此這是一個(gè)社會(huì)的制度安排，目的是為了使勞動(dòng)能力較弱或無勞動(dòng)能力的人也得到最低生活保障。

事實(shí)上，任何“社會(huì)保障”與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都是分不開的，人民公社大鍋飯吃不下去，根本原因是不能調(diào)動(dòng)人們勞動(dòng)的積極性。在這種體制下能干的也不樂意多干，其結(jié)果必然是貢獻(xiàn)于保障的越來越小，享受于保障的卻越來越多，“食之者眾，生之者寡”。

家庭承包責(zé)任制也有很多新的問題。村里的五保戶們得到了非常小的一塊土地，但他們的家人無法勞動(dòng)，或勞動(dòng)能力太弱，根本不能滿足他們的最低生活需求。農(nóng)民和干部也想到了初步解決的方法，并非非要回到人民公社的時(shí)代來解決保障問題，有更聰明的辦法來調(diào)節(jié)保障功能對(duì)經(jīng)濟(jì)功能的制約：一是把家家承包戶上交的提留（包干制的前提是“交夠集體的”），拿出一塊來扶貧扶困；二是缺少勞動(dòng)力的困難戶把自己不能種的地，交給勞動(dòng)力多的農(nóng)戶耕種，然后分享部分所得。

從這里得到的啟發(fā)是，農(nóng)村的“社會(huì)保障”總是希望更好、更有效地利用土地，充分發(fā)揮土地的保障功能；但是只有充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能，資源利用效率提高了，再分配具有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，保障功能才能得以實(shí)現(xiàn)。公平第一，效率下降，最后只有普遍的貧困，保障更是無從談起。

（二）土地配置靠官方不靠市場

在農(nóng)村改革時(shí)期，農(nóng)民通過承包集體土地來獲取使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)以政府為主導(dǎo)，為了體現(xiàn)公平，農(nóng)村一般都選擇了按人口或者按勞動(dòng)力比例平均承包的方法。在當(dāng)時(shí)，既要滿足農(nóng)民平均占用的土地等生產(chǎn)要素的需求，同時(shí)也適應(yīng)非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力極為不足的現(xiàn)實(shí)，反映了土地承擔(dān)社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重功能。在延長承包期之后，人口和勞動(dòng)力的變化導(dǎo)致人地之間的矛盾越來越突出。建立以市場為導(dǎo)向的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，推進(jìn)土地管理機(jī)制創(chuàng)新的必然選擇。

（三）產(chǎn)權(quán)與責(zé)權(quán)不分

‘“三農(nóng)”問題不好解決，一個(gè)很重要的原因是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任和權(quán)力不明確。這就導(dǎo)致了很多問題，如有很多地方的村黨支部書記私自把土地出售，農(nóng)民卻不知道［2］。農(nóng)村土地制度應(yīng)該實(shí)行“國有、永佃”。首先，土地的所有權(quán)收歸國家。農(nóng)村土地應(yīng)該收歸國家所有。土地承包、轉(zhuǎn)讓、征用必須制定規(guī)章制度，由相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其次，永佃制也可以被稱為永包制。國家首先確定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，從這個(gè)時(shí)間點(diǎn)開始，誰承包的地方不再改變。“生不加，死不減”。因此，要通過創(chuàng)新和改革，使農(nóng)民有權(quán)利保護(hù)自己的承包地。

二、約束機(jī)制——鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)制必須進(jìn)行創(chuàng)新

（一）職責(zé)不清，黨委與政府相互掣肘

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨政關(guān)系職責(zé)界限較模糊。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù)，事無巨細(xì)都由黨委書記一手安排，很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是書記的“一言堂”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨(dú)立履行其職能。

村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)不力。在大多數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過村干部會(huì)議分配任務(wù)，將開會(huì)作為一種手段，而不是充分聽取建議或意見。這就導(dǎo)致村干部工作十分被動(dòng)。

（二）缺乏市場觀念

經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然遵循傳統(tǒng)方式，采取“自上而下”的決策，以行政命令來確定經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不愿意花時(shí)間深入生產(chǎn)第一線，收集農(nóng)民的想法和建議，只是依靠文件和指標(biāo)來規(guī)劃生產(chǎn)的目標(biāo)。他們對(duì)市場的持續(xù)關(guān)注也是不夠的，比較看重市場短期行為，忽略了對(duì)未來市場的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，缺乏戰(zhàn)略眼光。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有一定的市場意識(shí)，也會(huì)根據(jù)市場表現(xiàn)制定相應(yīng)的發(fā)展計(jì)劃。但問題是，市場是發(fā)展變化的，今天看來是正確的，明天可能是錯(cuò)誤的。

（三）缺乏整體規(guī)劃

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍缺乏整體規(guī)劃和培訓(xùn)體系。隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)要求越來越高，我們需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)。“目前由于投入不多，對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)非常少，幾乎都是“三下鄉(xiāng)”志愿者或外國單位組織的一些培訓(xùn)，這些培訓(xùn)功利性強(qiáng)，綜合性差，對(duì)農(nóng)民的長期致富并無太大影響?！保?］

農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，也是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍沒能意識(shí)到這一點(diǎn)，視野不夠開闊。只有在整體規(guī)劃下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)技能和整體素質(zhì)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

三、動(dòng)力機(jī)制——建設(shè)資金管理機(jī)制必須進(jìn)行創(chuàng)新

（一）籌資渠道不暢，供給嚴(yán)重不足

當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)資金的融資渠道不暢，供給嚴(yán)重不足。從資金來源的角度看，低收入家庭的支出日益增加，生活比較困難，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金在農(nóng)村地區(qū)通過各種剪刀差流出農(nóng)村”［4］。農(nóng)民由于面對(duì)未來的不確定性，更愿意儲(chǔ)蓄，以備不時(shí)之需。而一旦儲(chǔ)蓄，農(nóng)村的資金就通過金融機(jī)構(gòu)大量外流。

（二）支出結(jié)構(gòu)不合理

“在新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政支出中，農(nóng)民直接受益的是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技推廣和農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)?！保?］黃志丹、王紅玲通過采用中國統(tǒng)計(jì)年鑒對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，證明了這樣的結(jié)論：中國目前的支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)是不合理的，有些支農(nóng)資金并沒完全運(yùn)用到支農(nóng)上。目前的主要任務(wù)就是解決這種支農(nóng)資金不全用在農(nóng)業(yè)上以及支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)的不合理。只有將資金真正用于建設(shè)新農(nóng)村，才能提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)民的生活水平和改善村容村貌。

（三）多頭管理，使用效率低、效益差

我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資分為幾個(gè)塊，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主要分別由發(fā)展和改革委員會(huì)或國家發(fā)改委和農(nóng)口主管部門共同管理，農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)主要由金融部門和科技部門或科技部門和農(nóng)口主管部門共同管理，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金由財(cái)政部門或財(cái)政部門和農(nóng)口主管部門共同管理，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由財(cái)政部門或財(cái)政部門和流通部門負(fù)責(zé)共同管理。有限的資金分配到國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、經(jīng)貿(mào)等涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的政府部門，這些部門都有手中的一塊財(cái)政扶持資金，但是卻難以有機(jī)協(xié)調(diào)，這就難以形成財(cái)政資金集中支農(nóng)，規(guī)模和效率都受到很大影響。

四、結(jié)語

土地管理機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)制、建設(shè)資金管理機(jī)制是新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中管理機(jī)制的有機(jī)組成部分，它們是相輔相成、缺一不可的。三者只有在創(chuàng)新與改革的同步軌道上進(jìn)行，才能在新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮巨大的促進(jìn)作用。

［1］百科知識(shí)．管理機(jī)制［EB／OL］．（2013－04－21）［2014－04－17］．http：／／baike．baidu．com／view／3583276．htm．

［2］謝開勇，童敬黨，王秀梅．創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機(jī)制 促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)［J］．理論導(dǎo)刊，2009（4）．

［3］鄧德偉．試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部如何做好農(nóng)村群眾工作［J］．清遠(yuǎn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）．

［4］周婭莎．新農(nóng)村建設(shè)資金管理制度創(chuàng)新研究［D］．貴陽：貴州大學(xué)，2008．

［5］陸學(xué)藝．須明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)［J］．農(nóng)村工作通訊，2004（3）．