吳 雪 嬌

(四川足木足河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

1 前 言

移民工作是水電站建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新中國成立后，尤其是改革開放以來，我省進(jìn)行了大量的水利水電工程建設(shè)。這些建設(shè)造成了大量的工程性移民。從50年代初至今，由于各類水利水電工程建設(shè)，我省水利水電工程移民總數(shù)近100萬人。水利水電工程建設(shè)與移民問題已引起了國內(nèi)外廣泛關(guān)注和高度重視。

2 水電工程建設(shè)的現(xiàn)狀

按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，水電工程項目建設(shè)采用核準(zhǔn)制，僅需提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。未經(jīng)核準(zhǔn)的項目，不得開工建設(shè)，項目核準(zhǔn)文件的有效期為2年。項目在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)，也未事先申請延期的，原項目核準(zhǔn)文件自動失效。既要規(guī)范操作，又要加快建設(shè)，這些規(guī)定，給水電工程的前期工作、立項申請、施工籌建和施工準(zhǔn)備提出了新的要求。

大中型水電工程的建設(shè)周期很長，除前期工作外，施工期少則5～6年，長則7～8年，有的長達(dá)10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準(zhǔn)備期、主體工程施工期和完建期4個階段。

根據(jù)有關(guān)設(shè)計規(guī)范和國內(nèi)工程建設(shè)經(jīng)驗，水電工程籌建期一般應(yīng)完成的項目包括對外交通、施工用水、用電、場內(nèi)主干道路(含橋梁)、部分生產(chǎn)生活設(shè)施、場地平整和溝水處理工程、通訊和征地移民等工作。水電工程籌建期一般為1年，有的長達(dá)2年，且需要投入較大的人力、物力、財力和設(shè)備；施工準(zhǔn)備期工程項目主要有：施工通道、導(dǎo)流泄水建筑物、導(dǎo)流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開挖和支護(hù)、截流施工準(zhǔn)備，生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)等，水電工程施工準(zhǔn)備期一般為2年，長的要3年。施工籌建和準(zhǔn)備工作不僅項目多、工期長、投資大，而且矛盾集中、問題突出，協(xié)調(diào)解決難度較大，程序較復(fù)雜。

按照水電工程建設(shè)慣例，水電工程的開工，是指工程截流，開始進(jìn)入主體工程施工階段。水電工程項目獲得核準(zhǔn)批復(fù)之前，必須完成大量的現(xiàn)場施工準(zhǔn)備工作，才能確保進(jìn)入主體工程施工階段后，各項工程施工順利展開，項目之間、工序之間計劃進(jìn)度合理銜接，從而保證發(fā)電工期的實現(xiàn)和按照計劃完成工程建設(shè)。

由于項目核準(zhǔn)制與水電工程建設(shè)程序難以有效銜接，水電工程籌建期、準(zhǔn)備期各項工程難以合法有序開展，一旦項目核準(zhǔn)，為了搶工期，項目業(yè)主往往采取過渡性措施解決移民問題。

3 “先移民后建設(shè)”新方針的重要性和必要性

針對水電站項目核準(zhǔn)(審批)前，項目業(yè)主會先開展“三通一平”、導(dǎo)流明渠開挖等前期準(zhǔn)備工作，要求樞紐工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位下移民先行搬遷，但此時移民搬遷工作仍處于初步規(guī)劃階段，移民安置方式、去向、標(biāo)準(zhǔn)等都沒有落實，導(dǎo)致這些移民只能采用過渡方式進(jìn)行搬遷。所以，我省乃至全國許多大中型水電工程移民遷建工作從一開始就大大滯后于主體工程的建設(shè)進(jìn)度，成為電站截流、下閘蓄水等階段性目標(biāo)完成的制約因素。為了解決這一實際問題，體現(xiàn)以人為本的移民安置原則，國家制定了“先移民后建設(shè)”這一水電開發(fā)新方針。

所謂“先移民后建設(shè)”，就是在項目核準(zhǔn)(審批)之前，先對樞紐工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位以下的移民實行搬遷安置，這樣避免了過去“水趕人”和移民過渡的問題，對移民搬遷安置和工程順利建設(shè)都有好處，使移民搬遷安置工作進(jìn)度先于工程建設(shè)進(jìn)度，確保移民群眾的合法權(quán)益和工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

4 “先移民后建設(shè)”的實施

4.1 適用范圍

(1)國家或省發(fā)展改革委同意開展前期工作的大中型水電工程；

(2)國家或省發(fā)展改革委批準(zhǔn)項目建議書的大中型水利工程。

4.2 前置條件

(1)水電項目預(yù)可研、水利項目可研通過審批；

(2)省政府批準(zhǔn)《移民安置規(guī)劃大綱》；

(3)省級移民部門審核批準(zhǔn)《移民安置規(guī)劃》；

(4)國家或省發(fā)展改革委試行“先移民后建設(shè)”新方針的要求；

(5)項目法人有“先移民后建設(shè)”的意愿，項目涉及占地的市(州)政府同意并向省政府請示；

(6)省政府批準(zhǔn)同意開展“先移民后建設(shè)”工作。

4.3 工作程序

經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后，按以下程序開展工作：

(1)由項目法人編制與《移民安置規(guī)劃》相吻合的《工程建設(shè)區(qū)和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實施方案》，經(jīng)縣、市(區(qū))政府確認(rèn)后報省扶貧移民局審核。

(2)項目法人通過市(州)發(fā)展改革委向省發(fā)展改革委上報移民安置和需要復(fù)建的專業(yè)實施項目申請報告(有當(dāng)?shù)丨h(huán)保、土地預(yù)審、水保等部門意見)。

(3)省級發(fā)展改革委對移民搬遷安置和復(fù)建專業(yè)實施項目申請報告單獨核準(zhǔn)(審批)。

(4)國土、林業(yè)部門根據(jù)省發(fā)展改革委單獨核準(zhǔn)(審批)的項目辦理征占(用)手續(xù)。

(5)由市(州)人民政府督促縣、市(區(qū))人民政府在項目法人的配合下組織實施移民搬遷安置工作，省扶貧移民局加強(qiáng)指導(dǎo)。

(6)移民搬遷安置完成后，按國務(wù)院令第471號的相關(guān)規(guī)定申報、組織驗收。

5 “先移民后建設(shè)”工作的組織和保證措施

5.1 認(rèn)真履行移民工作職責(zé)

地方人民政府是“先移民后建設(shè)”工作的責(zé)任主體、工作主體、實施主體。負(fù)責(zé)全面部署、周密組織移民搬遷安置實施工作；按期完成移民先行遷建任務(wù)；保證庫區(qū)和安置區(qū)社會穩(wěn)定。

省級發(fā)展改革委、移民、國土、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理，研究工作的有關(guān)政策、意見，協(xié)調(diào)工作的困難和問題。

項目業(yè)主及時組織并撥付到位移民資金；參與移民遷建管理工作；及時協(xié)調(diào)移民遷建與樞紐工程建設(shè)進(jìn)度的關(guān)系。

設(shè)計單位為提前實施提供技術(shù)保證，做好現(xiàn)場設(shè)代工作，及時處理實施中的設(shè)計變更。

5.2 嚴(yán)格執(zhí)行移民政策

“先移民”只是在移民搬遷安置的時間上先于工程建設(shè)，并不是移民政策的改變和移民工作程序的簡化。工作必須嚴(yán)格按照國務(wù)院令第471號規(guī)定的移民政策、管理體制、工作程序和管理辦法開展。

5.3 把握好移民先行搬遷的幾項關(guān)鍵工作

(1)將移民提前搬遷的依據(jù)、重大意義給移民宣傳、動員到位；

(2)做好移民項目的立項，土地、林地的提前征占用手續(xù)的辦理工作；

(3)電站樞紐工程建設(shè)進(jìn)度要與移民搬遷安置實施進(jìn)度協(xié)調(diào)、銜接；

(4)移民資金要及時籌措到位并合理安排；

(5)移民提前搬遷后要及時享受后期扶持政策等。

5.4 確保移民庫區(qū)、安置區(qū)的社會穩(wěn)定

地方各級政府要堅持以人為本，超前思維、超前安排，牢牢把握工作的主動權(quán)。成立維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組；及時妥善解決處理各類矛盾和問題，建立健全應(yīng)急處置預(yù)案，暢通信訪渠道，確保庫區(qū)、安置區(qū)社會穩(wěn)定，為“先移民后建設(shè)”工作順利完成提供保障。

6 “先移民后建設(shè)”的具體實踐

大渡河安谷水電站裝機(jī)容量76萬kW，建設(shè)征地涉及移民7 000余人。地處樂山市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的平壩地區(qū)，毗鄰市級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，移民安置涉及市中區(qū)和沙灣區(qū)的工業(yè)重鎮(zhèn)，移民村組內(nèi)其他重點項目建設(shè)征地交叉，情況復(fù)雜，安置難度大。

2010年4月，國家發(fā)改委同意安谷水電站開展前期工作，明確“電站開發(fā)建設(shè)要試行‘先移民后建設(shè)’的水電開發(fā)新方針”。從2010年7月，四川省扶貧和移民工作局正式批準(zhǔn)安谷水電站開展“先移民后建設(shè)”工作，至2011年6月，四川省扶貧和移民工作局驗收安谷水電站“先移民后建設(shè)”工作完成。總共不到一年的時間，安谷水電站完成1 207人搬遷安置、878人生產(chǎn)安置、6個集中安置點建設(shè)，資金總額約2億元的“先移民后建設(shè)”任務(wù)。需要特別指出的是，1 207人搬遷安置人口都是完成建房入住，生活配套設(shè)施和附屬設(shè)施同時到位的永久安置。

安谷水電站是完全按照國家要求實行“先移民后建設(shè)”水電開發(fā)新方針的，并嚴(yán)格執(zhí)行我省“先移民后建設(shè)”實施辦法的第一個大型電站。面對這一嶄新的課題，在實施過程中樂山市各級移民干部敢于探索、勇于實踐，走出了一條陽光式移民、前置式移民、參與式移民、聯(lián)席式移民的新路子，移民群眾提前搬遷，安居樂業(yè)，無一人上訪。同時為電站主體工程順利開工建設(shè)贏得了時間，為電站順利核準(zhǔn)打下了堅實的基礎(chǔ)，“先移民后建設(shè)”呈現(xiàn)移民、政府、業(yè)主“三贏”局面。

7 建 議

(1)建議國家出臺《水電開發(fā)管理條例》，明確水電前期工程核準(zhǔn)的時機(jī)和方法。水電工程，特別是大中型水電工程通常要經(jīng)過預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段之后，才能進(jìn)入招標(biāo)設(shè)計和施工圖設(shè)計階段。預(yù)可行性研究和可行性研究通稱為水電工程前期工作。大中型水電工程前期工作的周期一般為3～4年，長則6～7年。水規(guī)總院受國家發(fā)改委委托，擬制了《水電開發(fā)管理條例》(草案)，《條例》將水電核準(zhǔn)分立項核準(zhǔn)和開工核準(zhǔn)，對于有效銜接水電工程預(yù)可研和可研階段的工作提出了較好的解決辦法。《條例》規(guī)定，經(jīng)過立項核準(zhǔn)后，業(yè)主可以開展建設(shè)準(zhǔn)備工作，這也是落實國家提出的“先移民、后建設(shè)”要求的具體舉措。

建議國家盡快出臺《條例》，并在《條例》中明確：“先移民后建設(shè)”的移民搬遷安置實施方案，由省扶貧移民局審核(批準(zhǔn))；省級發(fā)展改革委對“先移民后建設(shè)”實施項目申請報告單獨核準(zhǔn)(審批)；國土、林業(yè)部門根據(jù)省發(fā)展改革委單獨核準(zhǔn)(審批)的項目辦理征占(用)手續(xù)。

(2)簡化用地審查報批。水電建設(shè)的土地和林地在申請報批用地時，均存在時間長、報批程序和材料復(fù)雜等問題。由于工期緊，對控制工期往往采用先行用地的辦法，不少國家重點工程核準(zhǔn)后，土地和林地使用問題遲遲沒有解決，造成違法使用，僅四川省就有幾宗國家督辦的案件。建議通過用地預(yù)審的水利水電建設(shè)項目，在經(jīng)省發(fā)展改革委等部門批準(zhǔn)(核準(zhǔn))“先移民后建設(shè)”項目、有關(guān)部門批準(zhǔn)初步設(shè)計后，移民安置點、交通工程、特殊地基處理等控制工期的單體工程，采取“先行用地”方式，由項目業(yè)主按規(guī)定報批，用地指標(biāo)先從州縣建設(shè)用地指標(biāo)中處理，核準(zhǔn)后進(jìn)行置換。

需要注意的是，項目法人在編制“先移民后建設(shè)”搬遷安置實施方案時，需要控制土地和林地的征用范圍，不屬于當(dāng)前急需征占(用)的土地、林地不要納入“先移民后建設(shè)”范圍。盡量控制征占(用)土地面積在35公頃、林地面積70公頃的省級國土、林業(yè)部門審批權(quán)限內(nèi)，以免由于征占(用)地范圍過大而不能辦理手續(xù)，延誤實施工期。

(3)建議國家進(jìn)一步明確水電建設(shè)前期環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題，避免政策、投資風(fēng)險?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十五條規(guī)定:建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

(4)“先移民后建設(shè)”資金的來源。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程“先移民后建設(shè)”有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源[2012]293號)以及現(xiàn)行水電工程移民管理規(guī)定和程序,在水電項目未核準(zhǔn)前，項目法人需要啟動前期籌建工程的，發(fā)生的“先移民后建設(shè)”移民搬遷安置費用應(yīng)由項目業(yè)主自行承擔(dān)，如項目核準(zhǔn)可計入投資概算。

如果在一定時期水電工程無法獲得國家核準(zhǔn)的，項目法人在啟動“先移民后建設(shè)”工作時應(yīng)注意可能出現(xiàn)的資金短缺問題。因為在開展“先移民后建設(shè)”工作的同時，水電項目工程部分也在進(jìn)行前期籌備工作，都需要大量資金，但這個時候水電工程沒有得到國家部門的核準(zhǔn)，無法獲得大量貸款，只能使用有限的自有資金，所以可能出現(xiàn)資金短缺問題。

因此，項目法人要認(rèn)真開展“先移民后建設(shè)”工作，項目核準(zhǔn)前要優(yōu)先安排移民工作、加強(qiáng)移民前期工作投入，提前搬遷移民，早日獲得項目核準(zhǔn)。

8 小 結(jié)

“先移民后建設(shè)”的水電開發(fā)新方針，是針對目前水電開發(fā)建設(shè)中存在的實際問題，高度重視移民工作，要求在把移民的事情安排好、給移民工作合理的遷建周期基礎(chǔ)上，主體工程順利開工、建設(shè)，以有效解決移民遷建滯后工程建設(shè)的問題，取得移民遷建與電站建設(shè)雙贏的新舉措。實施好這一方針，對今后我們的水電開發(fā)建設(shè)及移民安置具有重大的指導(dǎo)意義。