劉筱紅，黃勝勝

(華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079)

多中心治理理論是公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新的理論，其創(chuàng)立者是以奧斯特羅姆夫婦(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)為核心的一批研究者。多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了搭便車行為，提高了決策的科學(xué)性。從研究方法看，多中心是將諸種社會(huì)科學(xué)方法有機(jī)融入到公共事務(wù)治理問題的分析中，將宏觀現(xiàn)象與微觀基礎(chǔ)連接起來；重視物品(或資源)屬性和社群(或人)的屬性對(duì)治理績(jī)效的影響；提供了操作、集體和立憲三個(gè)層次的制度分析框架。[1]多中心治理為公共事務(wù)提出了不同于官僚行政理論的治理邏輯。

多中心意味著無中心，對(duì)應(yīng)著單中心，反對(duì)權(quán)力的壟斷和集中化。多中心治理體制存在許多決策中心，它們?cè)谛问缴鲜窍嗷オ?dú)立的。那些在城市地區(qū)權(quán)力分散和管轄交疊的治理模式，在多中心理論看來實(shí)際上是一種充滿競(jìng)爭(zhēng)的、富有效率和活力的模式。如果用傳統(tǒng)的公共行政眼光來看這種形式上紊亂的、重復(fù)的治理體系，必然認(rèn)為它是低效率的。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為，提高效率需要強(qiáng)化層級(jí)節(jié)制、權(quán)責(zé)界限清晰；同一件事情必須交給一個(gè)部門完成。傳統(tǒng)的治理方式可以看成是單中心治理。

在多中心的治理機(jī)制中，正需要借助多樣化權(quán)力和政府單位，以解決不同范圍的公共治理問題。在多中心體制中不同政府單位行使權(quán)力的本質(zhì)差異極大。其中一些具有一般目的的權(quán)力向一個(gè)社群提供內(nèi)容廣泛的公共服務(wù)，另一些是特殊目的的職權(quán)，它可能僅只提供例如灌溉或道路系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)這類服務(wù)。這些政府單位的多樣化功能意味著個(gè)人同時(shí)在幾個(gè)政府單位中保有公民身份。同時(shí)，對(duì)于許多公共治理問題來說，需要權(quán)力或政府之間通過合作、協(xié)商、談判而不是簡(jiǎn)單的行政規(guī)劃和命令來解決。[2]多中心這一術(shù)語正是概括了這樣的交疊生產(chǎn)層次和多個(gè)領(lǐng)域政治互動(dòng)中的治理智慧。因此，可以說多中心治理提供了一種認(rèn)識(shí)公共管理問題的新知識(shí)，多中心治理對(duì)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效治理是一種有益的探索。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)涵及其治理歷程

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最基層的行政機(jī)關(guān)，它根據(jù)黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律、法規(guī)，直接領(lǐng)導(dǎo)著農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其它有益農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)”。[3]

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)的統(tǒng)稱，是行政區(qū)域內(nèi)的基層組織。國(guó)家按一定的條件在鄉(xiāng)村包括集市設(shè)置的行政結(jié)構(gòu)，稱鄉(xiāng)人民政府，習(xí)慣稱為鄉(xiāng)政府；按一定的條件在集鎮(zhèn)設(shè)立的執(zhí)行機(jī)關(guān)，習(xí)慣稱為鎮(zhèn)政府，二者統(tǒng)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。[4]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處于政府金字塔等級(jí)結(jié)構(gòu)體系中的底座地位，是國(guó)家行政管理大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，是我國(guó)政府體系的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著提供基層公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)。

進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革，大體可以歸結(jié)為自治論、保留論和撤銷論三大類。

自治論的代表人物是徐勇。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的全面取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官僚主義盛行、機(jī)構(gòu)臃腫、政企職能不分、思想觀念落后、相關(guān)法律制度的缺失等種種問題暴露出來[5]。由此，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自治；認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能力也沒有財(cái)力支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行，并且當(dāng)前鄉(xiāng)政府是農(nóng)村“惡”的主要源頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)下移，鄉(xiāng)村自治不會(huì)影響農(nóng)村的發(fā)展，縣級(jí)政府通過職能的重新調(diào)配和定位對(duì)農(nóng)村進(jìn)行管理。

持保留論的分三種：派出論、撤并論和徹底改革論。對(duì)于在新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題，派出論的代表人物溫鐵軍認(rèn)為應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，改成鄉(xiāng)公所[6]。應(yīng)對(duì)縣市的職能重新定位，將鄉(xiāng)公所財(cái)政收支直接納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)立黨總支，對(duì)于設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)化。徹底改革論認(rèn)為要在撤并基礎(chǔ)上，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員、轉(zhuǎn)變職能、科學(xué)配置權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。撤并主要是為了解決人員臃腫、行政成本高的問題，但這并不是根本問題，當(dāng)體制不合適時(shí)，人再少那也是冗員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并不能搞一刀切，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)有利也有弊。利在于綜合經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能集中人、財(cái)和物搞建設(shè)。弊端在于精簡(jiǎn)人員、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和提高行政效率的目標(biāo)都沒有實(shí)現(xiàn)。

撤銷論的代表人物有于建嶸、沈延生、鄭法等。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前存在的負(fù)債沉重、機(jī)構(gòu)龐大，職責(zé)不清等問題，許多學(xué)者認(rèn)為只有撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織才能得到根本解決。李昌平認(rèn)為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的核心是轉(zhuǎn)制，由汲取型體制轉(zhuǎn)變成服務(wù)體制，由‘官本位’向‘民本位’轉(zhuǎn)變；由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變”。[7]

因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷或是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，都是為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、降低行政成本，但如何安置分流人員呢？撤銷后這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的債務(wù)又由誰來買單呢？并且撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難免會(huì)導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。有限的“鄉(xiāng)政自治”以政治民主和政治穩(wěn)定為價(jià)值取向，提出在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制下完善民主機(jī)制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治能力。但也應(yīng)該考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的利益訴求。綜上，各派觀點(diǎn)都有自己的理論依據(jù)和政策主張，幾種觀點(diǎn)之間的分歧比較大，但有一點(diǎn)那就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題的根本是體制問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制必須進(jìn)行改革創(chuàng)新。

縱觀我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從未停止過改革的步伐，然而隨著改革的不斷深入，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了一定的成效，但是我們必須看到，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展是建設(shè)全面小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)村社會(huì)的公共領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任重而道遠(yuǎn)，新形勢(shì)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須向更深層次推進(jìn)。

基于多中心治理理論的視角推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革，這不僅是為了更好地實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村地區(qū)的物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)的需要，同時(shí)也是為了自身生存和發(fā)展的需要，以更好地為人民服務(wù)。

在取得一定成效的同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理仍然還有不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的地方，還存在諸多問題，如官僚主義盛行、機(jī)構(gòu)臃腫、組織體系不完善、政企職能不分、思想觀念落后、相關(guān)法律制度的缺失等，這直接或間接地阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革應(yīng)該明確其職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，完善并創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，這既有助于基層政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，又有利于服務(wù)型政府的構(gòu)建，同時(shí)還有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員素質(zhì)、增強(qiáng)執(zhí)政能力、鞏固群眾基礎(chǔ)，為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境

在多中心框架之下，公共經(jīng)濟(jì)并非是政府的壟斷性經(jīng)濟(jì)，而可以是混合性經(jīng)濟(jì)，有著自身的運(yùn)行法則，私人亦可參與其中，但公共經(jīng)濟(jì)又迥異于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要將“有形的手”和“無形的手”相結(jié)合，避開單純的自上而下的“家長(zhǎng)式”治理模式。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在政府職能、組織機(jī)構(gòu)、政府行為、干部隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)還是在社會(huì)力量整合方面都與現(xiàn)階段的農(nóng)村發(fā)展需要有很大的差距，治理中的困境已經(jīng)形成了對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的倒逼。總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面基層政府在治理中面臨的困境概括起來主要有以下幾個(gè)方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位難

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多中心治理，關(guān)于政府職能定位問題，在政府“有所為，有所不為”的問題上，基層政府普遍存在著職能錯(cuò)位、缺位、越位的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能及其行使現(xiàn)狀已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。

首先是經(jīng)濟(jì)職能與政治職能的失調(diào)。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都存在經(jīng)濟(jì)職能與政治職能的失調(diào)問題。改革開放以后，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想下，各地政府都集中精力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，GDP的增長(zhǎng)成為干部考核晉升的重要指標(biāo)。于是，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，不惜犧牲環(huán)境為代價(jià)，走的是傳統(tǒng)發(fā)展道路“先增長(zhǎng)后治理”，有的甚至是“只增長(zhǎng)不治理”。

其次是抓得過多、過死的行政職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理中沒有真正尋找到該管理的對(duì)象，過度介入農(nóng)村微觀運(yùn)作層次，從而忽略了宏觀管理的職能，在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的職能上有所忽略、扭曲或是放棄。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整難

作為國(guó)家的基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有法律賦予的各項(xiàng)管理權(quán)限，在人財(cái)物各個(gè)方面都具有相對(duì)的獨(dú)立性，是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)強(qiáng)有力的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。理論上是如此，但從目前推進(jìn)多中心治理來看，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)在組織機(jī)構(gòu)上還存在以下問題：

首先是部門設(shè)計(jì)不完全貼合農(nóng)村實(shí)際。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與上級(jí)政府保持一定的對(duì)應(yīng)性，有利于接受縣級(jí)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在組織機(jī)構(gòu)上不需過分強(qiáng)調(diào)與縣級(jí)機(jī)構(gòu)的對(duì)口設(shè)置，比如“三農(nóng)問題”、新農(nóng)村合作醫(yī)療問題等完全可以作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窗口服務(wù)單位來設(shè)置部門、科室，應(yīng)針對(duì)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際需要建立一些機(jī)構(gòu)。

其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)整合的離散性。建國(guó)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從未停止過改革的步伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也對(duì)部門進(jìn)行了一定的整合，但是垂直式的行政運(yùn)行居于主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)仍舊呈離散狀態(tài)，未能夠有效整合，多中心的治理體系沒有完全甚至沒有構(gòu)建起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、財(cái)政、公安、稅務(wù)屬于縣的派出機(jī)構(gòu)，接受垂直領(lǐng)導(dǎo)，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)、責(zé)、能不均衡的狀態(tài)愈發(fā)突出，這在很大程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范難

我們提出依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)依法行政是行政倫理新的構(gòu)建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于處于“金字塔”最底層，政治影響輻射力最弱，某些地方“人治”的方式仍然存在。

首先是合法外衣下的亂收費(fèi)。農(nóng)村稅費(fèi)的改革和農(nóng)業(yè)稅的取消，理論上使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有任何理由來進(jìn)行亂收費(fèi)，但事實(shí)上亂收費(fèi)的情況不見得會(huì)比以前少，只不過所依據(jù)的，看起來“合理合法”一些。比如農(nóng)田灌溉費(fèi)、計(jì)劃生育超生費(fèi)，這些國(guó)家多是有明文規(guī)定的，而地方上卻幾乎是一個(gè)地方一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在靠地方財(cái)政吃飯的情況下收費(fèi)不規(guī)范已成為常態(tài)。

其次是“人情行政”與有效治理相違背。民主化進(jìn)程下農(nóng)民的主體地位得到了加強(qiáng)，主體意識(shí)也相應(yīng)地提高，但是在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中依然缺乏民主的氛圍。土生土長(zhǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娪兄烊坏泥l(xiāng)土親情，“熟人化、半熟人化”的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境為“人情行政”提供了土壤。[8]“人情行政”有悖于依法治理和依制度治理。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)難

從多中心治理理論出發(fā)，兼顧不同偏好的民眾提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，堅(jiān)持多中心的制度性安排，德能勤績(jī)廉全方位發(fā)展的公務(wù)員隊(duì)伍是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)存在體制上的困境。農(nóng)村“管理經(jīng)營(yíng)”短缺嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層組織干部隊(duì)伍建設(shè)。第一，農(nóng)村中有一定的知識(shí)技能的年輕人大多選擇了離土離鄉(xiāng)，去尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，留下的多是婦女兒童和老年人，這是當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況。以湖北荊門京山為例，鄉(xiāng)村人口外流達(dá)到了很高比例，戶籍人口與常駐人口差距達(dá)到了60%—70%(即戶籍人口有100人，實(shí)際常駐人口只有40人到30人的樣子)。第二，相對(duì)高素質(zhì)的青年人因?yàn)樯龑W(xué)、參軍等離開農(nóng)村，雖有回家鄉(xiāng)發(fā)展的，但畢竟是少數(shù)，因此農(nóng)村中高素質(zhì)的人才日益減少，缺少了治理的主體以及相應(yīng)的客體，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)多中心治理有形中和無形中的困難。第三，村干部選任制度的屬地化要求，農(nóng)村地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市相對(duì)艱苦的狀況等都在客觀上導(dǎo)致了社會(huì)上的管理精英對(duì)農(nóng)村的“斷流”。

5.公共財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)難

在目前，公共財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)難已經(jīng)成為眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的通病，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎全靠上級(jí)財(cái)政撥款。造成這種現(xiàn)象主要有以下兩方面的原因：

首先是國(guó)家政策客觀上造成財(cái)政吃緊。國(guó)家政策原本要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的改革，首先是財(cái)稅體制的改革，其后是農(nóng)業(yè)稅的取消，但在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)客觀上卻造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政吃緊，致使公共財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯得尤為明顯。

其次是不合理行政支出加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于機(jī)構(gòu)本身的臃腫，再加上不合理行政支出，就更加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員的知識(shí)、業(yè)務(wù)能力有限，同時(shí)相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)的落后和不完善，也使得財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)混亂和漏洞。

6.社會(huì)力量整合難

在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村的發(fā)展需要社會(huì)各種力量的積極參與，并且這些力量需要靠政府來整合，但目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以去做這個(gè)組織工作，在社會(huì)力量整合方面有一定的困難。

首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身公信力的弱化。有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理源于政府和村民的相互信任，一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民群眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)越多，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性的認(rèn)可也就越高。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越是為農(nóng)民群眾謀福利，為他們辦好事辦實(shí)事，農(nóng)民就會(huì)越發(fā)認(rèn)可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在市場(chǎng)化、民主化、現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的情況下，“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的治理格局并沒有真正有效地構(gòu)建起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員在部門本位、個(gè)人本位的“理性經(jīng)濟(jì)人”驅(qū)使之下往往忽視了民眾的切身利益，久而久之公信力就下降了。

其次是鄉(xiāng)村非正式組織以及縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響。在一些地方，鄉(xiāng)村非正式組織及其領(lǐng)袖人物的號(hào)召力甚至超出了農(nóng)村基層組織，在一定程度上沖擊著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位，影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)社會(huì)力量的整合。[9]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府的最底層，“上面千條線，下面一根針”，所以當(dāng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的要求越多時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的任務(wù)就會(huì)越重，所承受的壓力也就會(huì)越大。在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般就會(huì)采取對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下不管的工作方式。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革的目標(biāo)取向

以多中心治理理論為指導(dǎo)，克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革中政府面臨的各種困難，選擇最優(yōu)化的改革方案的和最經(jīng)濟(jì)、最理性的改革措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理改革中應(yīng)該始終堅(jiān)持四個(gè)目標(biāo)取向，即建立服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府和效能政府。

1.建立民本取向的服務(wù)型政府

多中心治理視角下，服務(wù)型政府是治理中的題中之義，是一個(gè)公民本位、社會(huì)本位的政府，其職能定位全看社會(huì)和公民的需要。建立民本取向的服務(wù)型政府，要注意處理好權(quán)力下放的問題和與公民的互動(dòng)問題?！按罅垦芯勘砻鳎诠卜?wù)中的正當(dāng)角色主要體現(xiàn)為：制定公共服務(wù)規(guī)劃與政策，營(yíng)造公共服務(wù)的制度環(huán)境，保障公共服務(wù)均衡發(fā)展；監(jiān)管公共服務(wù)的行業(yè)生產(chǎn)與供給，保障公共服務(wù)質(zhì)量；通過付費(fèi)購買公共產(chǎn)品，保障公共產(chǎn)品的有效供給；直接生產(chǎn)和提供基本公共服務(wù)，維護(hù)基本人道生活的公共需求”。[10]

2.建立市場(chǎng)開發(fā)取向的有限政府

注重發(fā)揮多中心治理中公共領(lǐng)域“另一只看不見的手”的作用，政府真正讓位于市場(chǎng)，政府充當(dāng)?shù)牟粦?yīng)該是掌舵也不應(yīng)該是劃槳的角色，而應(yīng)該是領(lǐng)航者的角色?！按龠M(jìn)發(fā)展的政府應(yīng)該是有效且有限的，僅僅有效的政府并不是使人民過上更健康、更快樂的生活的充分條件，有限且有效的政府，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)來界定政府，用足市場(chǎng)，慎求政府，在不得已的情況下，才求諸政府，是正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本原則”。[11]

3.建立法治取向的責(zé)任政府

以法治推進(jìn)治理的責(zé)任政府，主要是按照依法行政的要求，強(qiáng)化政府責(zé)任，建立責(zé)任政府。“在改革過程中力爭(zhēng)取得以下突破：一是賦予權(quán)力的同時(shí)必須明確責(zé)任；二是完善政府責(zé)任制度，落實(shí)責(zé)任追究的具體程序；三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度，并與政府外部評(píng)議制度掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性和民主參與”。[12]

4.建立能力取向的效能政府

多中心治理理論下，政府效能包括政府能力和政府的績(jī)效。“政府能力主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在既定的國(guó)家憲政體制內(nèi)，通過制定和執(zhí)行積極而有效的改革政策以及為社會(huì)和公眾提供廣泛而良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，理性地確立社會(huì)普遍遵從的正式規(guī)則，并積極吸引更為廣泛的非正式的社會(huì)規(guī)則，維護(hù)社會(huì)公正和秩序，形成有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行為的制度和機(jī)制，進(jìn)而在比較的意義上促進(jìn)國(guó)家快速、均衡、持續(xù)發(fā)展的能力”。[13]建立能力取向的效能政府，提高政府的能力，具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就是提高公共政策的執(zhí)行能力，提高提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力以及公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革的基本思路

進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革必須以多中心治理思路為指導(dǎo)，并結(jié)合基本國(guó)情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理改革必須是在堅(jiān)持“鄉(xiāng)政”保留基礎(chǔ)上的、堅(jiān)持“大部制”內(nèi)在要求下的和堅(jiān)持新公共服務(wù)理論指導(dǎo)下的體制創(chuàng)新，使多中心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中行之有效的發(fā)揮作用。

1.堅(jiān)持“鄉(xiāng)政”保留基礎(chǔ)上的體制創(chuàng)新

多中心治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然有其存在的價(jià)值。首先是我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制的特點(diǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存提供了一定的空間，其次是鄉(xiāng)政府在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村穩(wěn)定中的作用是其他組織無法替代的。

因?yàn)楣芾矸扰c層次成反比的關(guān)系，管理的層次主要由有效地管理幅度來決定。有效的管理幅度越大，相應(yīng)的管理層次就越??；有效的管理幅度越小，相應(yīng)的管理層次就越大。而有效地管理幅度由政府的管理能力來決定。我國(guó)現(xiàn)行政府管理體制仍然有很多不足，特別是基層政府在管理能力上還有很大的局限性，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存提供了一定的空間。

同時(shí)，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有利于國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定。因?yàn)樵谛罗r(nóng)村建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主力軍，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家和基層群眾的中介，能調(diào)節(jié)國(guó)家與基層群眾的關(guān)系，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理和穩(wěn)定中的作用是不可忽視的。因此進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革，必須是“鄉(xiāng)政”保留基礎(chǔ)上的體制創(chuàng)新。

2.堅(jiān)持“大部制”內(nèi)在要求下的體制創(chuàng)新

推進(jìn)多中心參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，首先是定位職能、重組機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員。職能就是職責(zé)和功能，而機(jī)構(gòu)又是職能的載體。實(shí)行大部門制，絕不意味著簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并和人員的精簡(jiǎn)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中普遍存在職責(zé)交叉、監(jiān)管不力、行政成本偏高等問題。[14]所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革，必須按照“大部制”的精神，在準(zhǔn)確定位組織基本職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組和人員精簡(jiǎn)，建立綜合性部門并理順部門間的職責(zé)關(guān)系。

其次是有效執(zhí)行決策，降低成本、提高效率?！皩?shí)行大部門制最重要的是強(qiáng)化決策職能，而相關(guān)的執(zhí)行職能應(yīng)當(dāng)從決策部門分離出來，并且這個(gè)執(zhí)行相對(duì)獨(dú)立，有自己獨(dú)立規(guī)則的，它不管決策只管執(zhí)行。然后監(jiān)督機(jī)制又是相對(duì)獨(dú)立的。這樣決策執(zhí)行監(jiān)督既相互聯(lián)系，又各自按照這樣一個(gè)體制去運(yùn)行，那這個(gè)大部門制才能達(dá)到目的”。[15]進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革，強(qiáng)調(diào)管理體系的優(yōu)化，力求降低政府的行政成本，從而提高政府管理水平和管理績(jī)效，這是所有政府在進(jìn)行行政體制改革時(shí)的初衷和目標(biāo)。

3.堅(jiān)持新公共服務(wù)理論指導(dǎo)下的體制創(chuàng)新

多中心治理需要明確新公共服務(wù)的內(nèi)涵：第一，服務(wù)而非掌舵。第二，追求公共利益。第三，戰(zhàn)略地思考民主的行動(dòng)。第四，服務(wù)于公民而非顧客。第五，責(zé)任并不是單一的。第六，重視人而不只是生產(chǎn)力。第七，超越企業(yè)家身份，重視公民身份。新公共管理理論提出，應(yīng)該通過提高效率來提高群眾對(duì)于政府的信任度，而丹哈特認(rèn)為，僅有效率那是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，公眾對(duì)政府的不信任，其中更為重要的原因，那就是群眾沒有看到負(fù)責(zé)任的政府。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)的高度重視公共利益、推行責(zé)任行政等理念，對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用和借鑒意義。[16]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革要正確處理政府與公民的關(guān)系。新公共服務(wù)理論提倡把公民置于第一位，并提出不要將公民僅僅看成生產(chǎn)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在為政府和公民定位時(shí)，要大力倡導(dǎo)民主行政，努力完善村民自治機(jī)制，提升公民的政治意識(shí)，推行政務(wù)公開，千方百計(jì)拓寬公民的參政途徑和方式，實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化和民主化，為民眾實(shí)現(xiàn)有效的政治參與。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革體制創(chuàng)新

(1)變革現(xiàn)有組織，理順職責(zé)關(guān)系

多中心治理中組織機(jī)構(gòu)仍然發(fā)揮不可替代的作用，是國(guó)家行政系統(tǒng)中重要組成要素。在建設(shè)新的政府管理體制時(shí)，首先要對(duì)原先不合理的部分進(jìn)行調(diào)整，建立適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村需要的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而理順職責(zé)關(guān)系。

鄧小平曾說過，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命。當(dāng)然，這不是針對(duì)人的，而是針對(duì)體制的一場(chǎng)革命。[17]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中要依法推進(jìn)，要注意處理好缺位、越位的問題，讓部門更精簡(jiǎn)、更有效地在基層治理中發(fā)揮作用。

周德孚認(rèn)為：“所謂學(xué)習(xí)型組織，是指通過培養(yǎng)整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛，充分發(fā)揮員工的創(chuàng)造性思維能力而建立起來的一種有機(jī)的、高度柔性的、扁平化的、符合人性的、能持續(xù)發(fā)展的組織”。[18]在政府中建立共同的愿景，使全體成員形成一種共同的使命和目標(biāo)，這樣政府就凝聚成一個(gè)整體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在變革現(xiàn)有組織，理順職責(zé)關(guān)系時(shí)要加強(qiáng)組織學(xué)習(xí)，構(gòu)建學(xué)習(xí)型的政府，利用一定的方式提升組織的整體素質(zhì)，并在組織中形成終生學(xué)習(xí)的觀念，不斷促進(jìn)組織的進(jìn)步。

(2)改革權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

美國(guó)政策學(xué)者艾力森說，“在政府工作中，為了實(shí)現(xiàn)政府政策的目標(biāo)，方案確定只占10%，而其余90%取決于有效地執(zhí)行”。[19]因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，必須改革權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，從而促進(jìn)公共政策的制定、執(zhí)行和權(quán)力監(jiān)督的協(xié)調(diào)發(fā)展。

多個(gè)中心(主體)參與治理下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須采用新的治理方式，來促進(jìn)決策的科學(xué)化民主化，特別是要大力推行電子政務(wù)的建設(shè)。從積極的方面看，電子政府具有十分重大的價(jià)值。電子政府，首先可以提高政府的決策理性和公共政策的品質(zhì)，其次可以加快信息流通速度并實(shí)現(xiàn)平等共享，再者可以加強(qiáng)政府與公民之間的互動(dòng)，擴(kuò)大公民的政治參與程度。同時(shí)，“是納稅人養(yǎng)活了政府，而不是政府養(yǎng)活的納稅人”，這個(gè)觀念要逐步在農(nóng)村中形成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理必須改革公共權(quán)力運(yùn)行的方式，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)公開，并以此來完善公共決策機(jī)制，從而提升政府的執(zhí)行能力。

定期開展思想道德教育，從源頭上加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約的建設(shè)。通過教育讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形成廉潔行政的意識(shí)，與硬性的法律手段相比，思想道德教育是一種軟約束力，是最節(jié)約成本的方式。“人們喜歡的是從權(quán)利得到利益。如果握有權(quán)利但不能得到利益，權(quán)利引誘也就不會(huì)太強(qiáng)烈。權(quán)利之所以引誘人，最主要的應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)利益”。[20]

(3)轉(zhuǎn)變政府職能并完善人事制度

多中心治理強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該以一種新的方式處理與各個(gè)企業(yè)的關(guān)系。為了保證公共政策執(zhí)行的公開公正性，政府不能既是“比賽”的“裁判”又是“運(yùn)動(dòng)員”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該對(duì)各個(gè)企業(yè)做發(fā)展上的宏觀指導(dǎo)，并依法監(jiān)督其經(jīng)營(yíng)，并要為企業(yè)營(yíng)造一個(gè)良好的政務(wù)環(huán)境，以促進(jìn)其更好地發(fā)展。

干部考評(píng)機(jī)制關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的切身利益，直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行政行為。因此，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考評(píng)，要革新干部考評(píng)機(jī)制，改變傳統(tǒng)的政績(jī)觀，采用360度全方位考評(píng)制度。在考核過程中既要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上級(jí)部門，又要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接服務(wù)的群眾。這樣，一方面可以確保全面公正，另一方面也由此可以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的原先的“對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下不管”的工作作風(fēng)。

對(duì)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，由于其環(huán)境相對(duì)艱苦，所以一般“人才難求，更難留”。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革進(jìn)程中，要通過優(yōu)化人才成長(zhǎng)的環(huán)境和加強(qiáng)人力資源管理，來培養(yǎng)人才，留住人才，以此加強(qiáng)政府干部隊(duì)伍建設(shè)。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織內(nèi)部要形成尊重知識(shí)，尊重人才的氛圍；其次，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的工作環(huán)境并改善物質(zhì)待遇，加強(qiáng)人力資源管理。

總之，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理、依法治理的進(jìn)程中，注重利用多中心治理的優(yōu)勢(shì)，憑借民主選舉與協(xié)調(diào)來解決公共權(quán)威之間的沖突，注重政府與民眾之間的對(duì)話、溝通和協(xié)商，群策群力，而非依賴單中心的等級(jí)制命令來協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村公共生活。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之外的村民群眾、企事業(yè)單位、生產(chǎn)合作組織、民間力量、非正式組織等更多的參與到鄉(xiāng)村治理中來，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型、制度變革、組織構(gòu)建、文化營(yíng)造來明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，努力完善并創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，積極建立多元有效的多中心治理模式，這對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好推進(jìn)基層治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、村民群眾自治、改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)四者之間實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，維護(hù)社會(huì)的公平、正義、有序是大有裨益的。

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