朱金華

(淮安市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，江蘇 淮安 223001)

黨的十八屆三中全會決定進一步完善國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司[1]。此輪改革既是借鑒新加坡國資管理與運營的成功經(jīng)驗，也是我國近十年國資國企改革的進一步完善與深化。由于各地國資國企客觀上存在的差異，各地在推進和實施國資國企改革過程中，既不能套用統(tǒng)一模式，也不能生搬硬套。

1 地市級國企國資狀況與管理困惑

相比于中央和省級層面的國資國企，無論是從數(shù)量上、還是從體量上看，地市級國資國企都相去甚遠，當(dāng)今地市級國資國企主要由新老國資國企組成。

1.1 留存國企均為難以改制的老企業(yè)

20世紀(jì)90年代以來，各地開展了大規(guī)模企業(yè)改制改革，大力發(fā)展民營經(jīng)濟。在“靚女先嫁”思維主導(dǎo)下，許多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)秀企業(yè)都先后退出國有。留下的基本上是兩類企業(yè)：一類是沒人愿意買的企業(yè)。這類企業(yè)職工多、經(jīng)濟效益差甚至長期虧損，改制成本高，改革難度大，俗稱為難啃的“骨頭”。第二類是買不起的企業(yè)。這類企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模較大、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)也較多，購買者要么買不起、要么覺得無利可圖不愿買。

1.2 各類投資公司和管理平臺公司成為新的國資國企

地方經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張需要形成了新國資、新國企，主要由三部分組成。(1)21世紀(jì)初以來，伴隨著各地大規(guī)模城市建設(shè)需要，地方政府陸續(xù)組建設(shè)立了城市建設(shè)投資公司(簡稱：城投)、水資源投資公司(簡稱：水投)、交通投資公司(簡稱：交投)等諸多資產(chǎn)經(jīng)營公司，這類公司主要承擔(dān)城市發(fā)展融資建設(shè)任務(wù)。(2)在城市擴張過程中，各地均又新增了諸如：經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、濱江(海)新城等功能區(qū)，為此而設(shè)立的國有資本管理平臺類公司。(3)地方政府或國有企業(yè)投資設(shè)立的經(jīng)營性公司，如：以股權(quán)投資為主的投資公司，以資本運營為主的風(fēng)險投資公司，以服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展為主的投資擔(dān)保、融資租賃公司等。

1.3 地市級國企國資管理機構(gòu)的困惑

2003年，黨的十六大決定在中央和省、市地方政府分別設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。按照中央統(tǒng)一部署，自2005年以來，地市級陸續(xù)組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱：國資委)，機構(gòu)成立后的國資改革與發(fā)展實踐表明，國資委在履職方面發(fā)揮了作用且取得一定成效。但在管理中面臨監(jiān)管的范圍偏小、出資人職能不到位，工作中遭遇情況復(fù)雜、監(jiān)管難度大等矛盾與困惑，與出資人制度設(shè)計要求及“三統(tǒng)一”、“三結(jié)合”的國有資產(chǎn)管理體制相比還存在很大差距。

國資委在地方政府部門中地位不高，國資干部長期得不到重用、機關(guān)工作人員長期不能流動，部門被邊緣化跡象明顯[2]。2009年實施的企業(yè)國有資產(chǎn)法，不僅沒有讓國資委在法律上的地位得到確立和強化，卻反而有所弱化。2010年地方政府新一輪機構(gòu)改革完成后，許多地級市國資委由特設(shè)機構(gòu)改為工作部門，行政化趨勢進一步增強，出資人職責(zé)和權(quán)限范圍進一步縮小，地方國資委處于進退兩難的尷尬境地。

2 地市級國資國企體制改革模式

地方國資國企在實施改革過程中，不能生搬硬套中央國資國企改革的做法，而應(yīng)根據(jù)各地國資數(shù)量與質(zhì)量，因地制宜、穩(wěn)步推進各項改革。

2.1 優(yōu)化國資國企監(jiān)管體制架構(gòu)

中央于2003年決定改革國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，按照當(dāng)初的制度設(shè)計，國有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營實行三層架構(gòu)或二層架構(gòu)。從之后出臺的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例來看，制度設(shè)計科學(xué)合理，職能定位準(zhǔn)確可行，理論上監(jiān)管體制是按照三層架構(gòu)模式設(shè)計(即國有資產(chǎn)監(jiān)管層、運營層和經(jīng)營層)，但在實際操作過程中，由于對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管處于探索階段，初期擬沿革老的管理國有企業(yè)辦法(即：通常所說的“老板+婆婆”模式，或者說二層架構(gòu)模式)作為過渡，用三至五年轉(zhuǎn)換角色，退出“婆婆”只當(dāng)“老板”，實施三層架構(gòu)模式，但各地在實施過程中出現(xiàn)許多差異。

由于改革沒有進一步推進且職能未完全到位，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管體制架構(gòu)不是很清晰，既有三層架構(gòu)的影子也有二層架構(gòu)的樣子。主要體現(xiàn)在：地方政府設(shè)有國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，屬于國有資產(chǎn)監(jiān)管層，隨著企業(yè)改制重組、發(fā)展壯大，在部分地方逐步形成一些比較大的國有企業(yè)集團公司，集團公司下屬若干個全資、控股子公司，對外投資參股持有一部分公司股權(quán)。集團公司不再進行具體經(jīng)營，主要履行對子公司的監(jiān)督管理職能，享有子公司資本收益、資產(chǎn)處置權(quán)以及委派高管(董事、監(jiān)事和任命總經(jīng)理等)，逐步演變成處于國資委與實體經(jīng)營企業(yè)之間的經(jīng)營管理層，即第二層。盡管國資委沒有授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司履行對所屬企業(yè)監(jiān)管權(quán)，但事實上這類資產(chǎn)管理公司對所屬子公司承擔(dān)了管人、管事與管資產(chǎn)的職責(zé)。

從理論上講，三層架構(gòu)有利于政企分開、政資分開、所有者與經(jīng)營者分開，顯然國資監(jiān)管三層架構(gòu)應(yīng)該更科學(xué)。但按照新一輪國資國企改革理論設(shè)計，作為監(jiān)管層的地市級國資委是否需要單設(shè)的問題很是值得研究。地方企業(yè)類別相對比較單一(一類是公益性城建類，另一類為經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)類)，因而只需分兩類設(shè)立資本運營公司即可滿足監(jiān)管需求。

從承擔(dān)職能上看，國有資本運營公司替代國資委履行國有企業(yè)出資人職責(zé)，承擔(dān)所出資企業(yè)管資產(chǎn)和管人、管事職能。新一輪國資國企改革到位后，如果一個部門監(jiān)管兩個公司，行政成本將偏高，在現(xiàn)有法人治理結(jié)構(gòu)不完善、國資委監(jiān)管職能很難到位情況下，地市級國資委很有可能變成空架子。如果僅就管理資本這個角度看，地方政府完全可以授權(quán)財政部門或者國資財政合署，對國有資本進行監(jiān)管。為此，在新一輪國資國企改革中，省以下國資監(jiān)管體制三層架構(gòu)可設(shè)計為：監(jiān)管層(財政局或國資委)——營運層(城建投資公司、產(chǎn)業(yè)投資公司)——經(jīng)營層(實體企業(yè))。

2.2 改建設(shè)立國有資本投資運營公司

根據(jù)地方國有企業(yè)實際情況，可組建2～3個資本運營集團公司，既可單獨設(shè)立，也可在現(xiàn)有集團公司基礎(chǔ)上改建而成。[3]成立公司僅僅是形式，能否實現(xiàn)獨立運營才是實質(zhì)，可分類選擇一家企業(yè)，以此為核心改建而成更切實可行。譬如：對于公益性資本運營公司，可選擇一家資產(chǎn)規(guī)模相對較大、法人治理結(jié)構(gòu)相對比較完善的企業(yè)作為核心，將地方所有承擔(dān)城市公益性項目的企業(yè)和資產(chǎn)，進行重組或劃轉(zhuǎn)歸屬于集團公司。以此類推，選擇一個核心企業(yè)，將產(chǎn)業(yè)類經(jīng)營企業(yè)或股權(quán)通過整合、劃轉(zhuǎn)，改建一個以資本為紐帶的投資運營公司。

2.3 分類確定國有資本所占比重

地市級國資國企普遍集中在城市水務(wù)、煤氣、城市公交、長途客運等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施涉及民生領(lǐng)域，國有企業(yè)公益性占比相對較大。在過去的國有企業(yè)改制中，一些地方的公益性企業(yè)全部或部分退出國有性質(zhì)，由于各地在城市擴張過程中，城市管網(wǎng)、站點設(shè)施投入較大，改制后的企業(yè)出于投入大、回收期長等原因，沒有能力或不愿意投入，期間也曾出現(xiàn)政府回購現(xiàn)象。

地方政府對于涉及民生類企業(yè)必須保留絕對話語權(quán)，國有資本應(yīng)該絕對控股或相對控股，確保人民群眾生產(chǎn)正常、生活保障。對于以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目的而組建的政府投融資企業(yè)，應(yīng)以國資國企改革為契機，由融資建設(shè)為主向投資經(jīng)營轉(zhuǎn)型發(fā)展。對于地方政府設(shè)立的多個投融資類企業(yè)或因功能區(qū)投資建設(shè)需要而設(shè)立的資產(chǎn)經(jīng)營公司應(yīng)進行清理與重組，將政府建設(shè)融資功能歸并由一個公司承擔(dān)，相應(yīng)的政府性債務(wù)進行剝離劃轉(zhuǎn)。承擔(dān)公益項目融資建設(shè)的企業(yè)須由政府獨資或控股，其管理方式可由國資管理機構(gòu)全面監(jiān)控。對競爭類的經(jīng)營性國資國企則應(yīng)完全放開，通過國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓或企業(yè)增資擴股等方式，達到國資、民資、外資共同持股，國有資本所占比重應(yīng)由經(jīng)營者根據(jù)資本投資收益、企業(yè)贏利能力和產(chǎn)品市場變化等因素動態(tài)確定。

2.4 拓展資本混合所有制的范圍與空間

資本的屬性是逐利的，民營資本更是以贏利為主要目的，國有項目能吸引民資的基本屬于資源性和特許經(jīng)營性的壟斷行業(yè)(譬如：中石化、中國電信)，一般性競爭領(lǐng)域很難吸引民營資本進入。由于體制和機制不同，民營企業(yè)在與國有企業(yè)投資合作過程中，一般更愿意控股而不僅僅參股，在企業(yè)人事、經(jīng)營、財務(wù)決策等方面處于主導(dǎo)地位?；旌纤兄颇苡行У貪M足各種所有制追求優(yōu)勢互補的動機，各利益主體通過治理結(jié)構(gòu)形成一種混合的、復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)安排。

混合所有制是國資與民資、外資你中有我、我中有你的雙向混合，形成途徑主要通過組建跨所有制的、由多元投資主體形成的公司和企業(yè)集團，不同所有制企業(yè)相互參股，公有制企業(yè)出售部分股權(quán)或吸收職工入股等方式。不論是何層級的國有企業(yè)，既要開放國有資本，允許民資、外資控股參股國資國企的混合所有制存在，同時也不忽視央企與省企之間、央企省企與市縣企業(yè)之間的交叉持股、混合所有，實現(xiàn)范圍與空間上的股權(quán)多元化經(jīng)營格局拓展。對已上市的國有企業(yè)，通過資產(chǎn)注入方式推動企業(yè)整體上市，進一步提高資本證券化率，從而實現(xiàn)國有股權(quán)的混合所有制形式。

3 地市級國資國企關(guān)聯(lián)改革措施

3.1 保證公司治理制度上的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)分離

國有企業(yè)是市場經(jīng)濟主體而不是政府的工具，現(xiàn)代企業(yè)制度在我國研究和施行了多年，但一直很難建立，其根本原因在于不能保證公司治理制度上的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)分離。本輪國資國企改革是借鑒新加坡國資監(jiān)管和淡馬錫國有資本運營模式及其成功經(jīng)驗，淡馬錫控股公司是一家由新加坡財政部負責(zé)監(jiān)管、以私人名義注冊的控股公司，公司成立近40年來年均凈資產(chǎn)收益率超過18%，遠遠超過同期私有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，淡馬錫的運營模式被稱為國有資本運營的典范，公司成功運營得益于按照市場經(jīng)濟規(guī)則經(jīng)營企業(yè)。

國有資本與民營資本僅是所有制不同，在市場經(jīng)濟中都是獨立的經(jīng)營主體，需要按照同一規(guī)則開展公平競爭。在推進國資國企改革過程中，地方政府要把國有企業(yè)真正當(dāng)作自負盈虧的經(jīng)營實體，而不是政府的工具或附屬，尤其是融資建設(shè)類企業(yè)。對政府的公益性項目應(yīng)通過公開招標(biāo)程序，讓市場經(jīng)濟主體公平參與競爭。公益性項目建設(shè)資金可由政府列入預(yù)算給予安排，或通過資源補償、簽訂回購協(xié)議等方式，建立政府項目建設(shè)收支平衡機制。在法人治理結(jié)構(gòu)方面保證監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離，使企業(yè)的決策避免受政府的干預(yù)，企業(yè)可以按照自身發(fā)展的規(guī)律來進行重大項目的決策。

3.2 轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管機構(gòu)和主管部門的職能

目前，國務(wù)院國資委的監(jiān)管范圍僅為100余家由其履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)，而中央層面的其他行業(yè)(如：金融業(yè))及其他80個部委下屬的5000多家營利性的國家出資企業(yè)均未在其監(jiān)管范圍[4]。地方政府也同樣存在這樣的問題，由于歷史原因，過去許多地方的企業(yè)由交通、水利、城建、經(jīng)信委等部門出資組建或管理(稱之為主管部門)。黨的十六大決定改革國有資產(chǎn)管理體制，提出政府的公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構(gòu)、部門不履行企業(yè)的國有資產(chǎn)出資人職責(zé)[5]。但由于受部門利益影響，至今改革都不徹底，國資監(jiān)管沒有達到全覆蓋，“九龍治水”現(xiàn)象依然存在。因此，中央政府在進一步推行大部制改革過程中，不能簡單的進行部門合并，而是要將重點放在轉(zhuǎn)變職能上。作為行業(yè)主管部門應(yīng)按照市場經(jīng)濟要求，對國資、民資和外資一視同仁，采用同樣的政策與標(biāo)準(zhǔn)，更多的從產(chǎn)業(yè)政策方面給予引導(dǎo)、稅收政策方面給予調(diào)節(jié)，從行業(yè)規(guī)章方面予以約束監(jiān)管，進一步改變政府在國資監(jiān)管中的缺位、越位和錯位問題。

國有資產(chǎn)監(jiān)管體制實行三層架構(gòu)后，國資委由原來履行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和出資人職責(zé)雙重職能，向單一履行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能轉(zhuǎn)變，由過去的全面監(jiān)管轉(zhuǎn)向以管資本為主。在具體實施上則應(yīng)根據(jù)不同類別的企業(yè)賦予不同職能。對承擔(dān)政府公益性項目融資與建設(shè)功能的企業(yè)，可實行管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合，委派董事、監(jiān)事，任命董事長和監(jiān)事會主席，重點監(jiān)控資金流向與流量，考核資金投資績效。對贏利性經(jīng)營類資本運營公司，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，以管資本為主、市場為導(dǎo)向，重點監(jiān)控資本變動和經(jīng)營動態(tài)，考核企業(yè)經(jīng)營績效，實現(xiàn)資產(chǎn)收益和資本增值。建立資本能進能退、人員能進能出、干部能上能下的自由流動機制，按照公司章程向企業(yè)委派股東代表，通過選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會，通過市場選聘職業(yè)經(jīng)理人。

3.3 國資國企改革的前提是去行政化

國有企業(yè)作為政府組織的一個獨立單位, 因為計劃經(jīng)濟時期體制的緣由,歷史上被賦予了一定的行政級別，成為國家直接控制經(jīng)濟體系的一種制度安排[6]。改革開放以后，國家雖然已取消了國有企業(yè)行政級別，但事實上還有相當(dāng)數(shù)量的國企或明或暗地保留著相應(yīng)的行政級別，高管仍由上級黨委任命或地方政府委派，且成了安置和曲線解決部分人員行政級別的最佳途徑，甚至出現(xiàn)了因為年齡問題在政府職能部門升遷無望的官員、未能實現(xiàn)調(diào)入政府職能部門任職愿望的臨近退休年齡的企業(yè)高管被任命為國企董事長或總經(jīng)理的現(xiàn)象。這種行政級別的互換盡管是個別現(xiàn)象，但對地方政府的形象造成了極壞的影響，嚴(yán)重阻礙了企業(yè)的健康發(fā)展。

推進國資國企改革首當(dāng)其沖的應(yīng)是去行政化，無論央企還是地方企業(yè)，也不論規(guī)模大小，均不應(yīng)再設(shè)置或變相設(shè)置相應(yīng)的行政級別。企業(yè)的經(jīng)營與人事制度問題均應(yīng)納入市場規(guī)律中去解決，市場經(jīng)濟中以實績論英雄、以成長論興衰，企業(yè)間對話的平臺是規(guī)模大小、贏利高低，而不應(yīng)是行政級別，國企不應(yīng)再作為政府的附屬存在。國有企業(yè)設(shè)立與民營企業(yè)一樣，只需按照章程通過工商注冊登記即可，管理者任免由出資人決定，無需由政府審批和任命。企業(yè)董事會、監(jiān)事會成員由股東委派、選舉產(chǎn)生，企業(yè)總經(jīng)理等經(jīng)營層高管則通過公開招聘方式產(chǎn)生，再由企業(yè)董事會任命。國有股東代表(董事、監(jiān)事)由出資人委派，其任期考核考察也由出資人負責(zé)，經(jīng)營層年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核由企業(yè)董事會負責(zé)。

參考文獻：

[1] 新華社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].[2013-11-16]http://www.sn.xinhuanet.com/c_118166672.htm.

[2] 朱金華.地市級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)定位思考[J].淮陰工學(xué)院學(xué)報，2011(5)：72-77.

[3] 劉紀(jì)鵬，孫航.找準(zhǔn)國資改革切入點，確保改革順利落地[EB/OL].[2014-01-08]http://www.sasac.gov.cn/n1180/n1271/n20515/n2697175/15662280.html.

[4] 李保民.深化國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計與制度安排[J].國有資產(chǎn)管理，2011(12)：4-10.

[5] 楊景宇,安建.企業(yè)國有資產(chǎn)法釋義[M].北京：中國市場出版社，2008.

[6] 楊平.去行政化:國企改革的必然要求[N].南方日報，2013-6-30(15).