李子

（中國人民公安大學，北京100038）

也談行政復議改革

李子

（中國人民公安大學，北京100038）

我國的行政復議制度作為一種高效、便捷、經(jīng)濟的行政救濟手段本應具有很高的使用率，但現(xiàn)實中卻因其制度設計和實施方面的一系列問題導致人們普遍對其持懷疑態(tài)度，行政復議制度也因此而并未發(fā)揮出其應有的效果。對此，亟需從復議機構(gòu)的獨立性、程序的中立性以及制度的落實等相關方面進行改革，以求更好地實現(xiàn)我國行政復議的制度價值。

行政復議；行政訴訟；改革

一、當前我國行政復議存在的問題及原因

我國自行政復議制度實施以來，一大批行政爭議得到了很好的解決，在維護群眾合法權益和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的作用。但是，近年來，在經(jīng)歷了一段時間的快速增長之后，各地的行政復議案件數(shù)量開始下降。人們對行政復議的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，相對人不服行政機關作出的行政行為也很少去申請行政復議，而是轉(zhuǎn)向了體制外的信訪和程序較行政復議復雜得多的行政訴訟。這一情況也為2013年全國人大常委會行政復議法執(zhí)法檢查所證實。該執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)地方，行政復議在化解行政糾紛中的地位和作用還有待提高。①以遼寧省大連市為例，2010年到2012年，全市共發(fā)生行政糾紛4552件，其中行政信訪案件2397件，行政訴訟案件1360件，行政復議案件795件；再以該省營口市為例，2010年到2012年，全市共發(fā)生行政糾紛6732件，其中直接尋求信訪解決的4459件，提起行政訴訟的917件，申請行政復議的1356件。遼寧省高級人民法院統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年到2012年全省各級法院共受理一審行政案件14035件，其中12285件未經(jīng)行政復議直接提起了行政訴訟。參見彭東昱：《行政復議：公民爭議“減壓閥”》，載《中國人大》2013年第24期。這說明行政復議制度本身必然存在不合理的地方，因此，對其進行改革勢在必行。此外，制度外的一些因素，如制度落實和推廣等問題亦不容忽視?？偨Y(jié)起來，主要有以下幾點原因：

（一）行政復議機構(gòu)缺乏獨立性

我國《行政復議法》規(guī)定的行政復議機構(gòu)為復議機關內(nèi)負責法制工作的機構(gòu)，即我們常說的法制處或法制辦。實際上，它們在行政機關中的地位并不高，甚至不是主流機構(gòu)。而且同行政機關里的其他部門一樣，無論是在經(jīng)費上還是行政管理體制上，都完全受制于行政機關的領導。②行政復議法》第28條規(guī)定：“行政復議機關負責法制工作的機構(gòu)應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復議機關的負責人同意或集體討論通過后，作出行政復議決定?！贝送?，法制工作機構(gòu)的權限僅僅限于審查和提出意見，最終還是要由復議機關的負責人來作出復議決定，這對復議機構(gòu)工作人員的積極性具有很大的負面影響?？上攵趶妥h機構(gòu)沒有足夠自主權的復議體制下，又如何能夠保證其客觀、公正地運用法律所賦予的職責和權力對案件進行審查處理呢。公正的前提在于獨立，所以行政復議機構(gòu)的獨立性已經(jīng)成為一個亟待解決的問題。

（二）行政復議程序缺乏中立性

我國行政復議制度設計之初是作為一種行政機關自我監(jiān)督、自我糾錯的制度出現(xiàn)的，因此《行政復議法》規(guī)定，一般情況下的行政復議機關為作出具體行政行為機關的上級機關（包括同級人民政府和上級主管部門兩種情況），省一級的行政機關作出的具體行政行為，其復議機關為本級機關。這兩種情況需要分而論之。（1）對于前者，其將行為機關和審查機關分離的做法初衷是好的，但由于上下級行政機關之間是領導與被領導的關系，所以復議過程難免會受到各種利益關系的影響，從而導致該撤的不撤、該改的不改等不公正的現(xiàn)象，久而久之，使得公眾產(chǎn)生了行政機關之間“官官相護”的感覺。另外，值得注意的是，在具體行政行為作出的過程中時常會有這樣一種情形，即一些具體行政行為是下級機關在請示上級機關之后或直接在上級機關授意之下作出的，此時，行政復議無異于自己審查自己。（2）對于省級行政機關為自己的復議機關的規(guī)定，這與“自己不做自己法官”的原則是相違背的。有觀點認為，省級行政機關作出的具體行政行為畢竟很少，而且工作人員一般素質(zhì)較高，應該能夠保證復議的質(zhì)量。對此，筆者并不贊同。孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！睓嗔Φ臑E用和辦案人員的素質(zhì)不能說毫無關系，但也絕不能說素質(zhì)高就一定能杜絕權力的濫用，還是應該有相應的制度來進行保障的。更何況，省一級的案子往往涉及更大的權益，一旦有誤，造成的損失也是不可估量的。

（三）行政復議質(zhì)量難以保證

原《行政訴訟法》第25條規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告?！痹撘?guī)定造成的直接后果就是行政復議機關由于不愿作被告而常常作出維持的復議決定，而這也是我國當前行政復議普遍具有高維持率的主要原因?！缎姓V訟法》之所以這樣規(guī)定，是因為在行政復議制度實施之初，立法者主要是將其定位為“行政機關內(nèi)部自我糾錯的一種監(jiān)督制度”，這種定位直接將行政復議定性為一種行政機關作出的具體行政行為，與其他具體行政行為并無二致，因而其必然要受到司法的審查。新修改的《行政訴訟法》雖然對此條規(guī)定進行了修改，即復議機關作出維持決定后，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，這在一定程度上可以緩解復議機關高維持率的問題，但是由于目前的行政復議資源本來就不足，再加上還要頻繁地應訴，復議的質(zhì)量必然會受到影響。此外，隨著時代的發(fā)展以及行政復議制度實施效果的每況愈下，我們有必要調(diào)整一下我們對行政復議制度性質(zhì)的認識，也就是從偏行政性轉(zhuǎn)到偏司法性上來，要更多地重視其對人民權利的救濟功能。這與當下“以人為本、立法為民”的立法工作宗旨也是相契合的。站在將行政復議視為準司法性行為的角度來看《行政訴訟法》的這項規(guī)定，我們會發(fā)現(xiàn)將作為居中裁判者的復議機關推上法庭，造成“拉架的挨打”，這明顯與法理不符。[1]此外，無論是行政復議還是行政訴訟，都是為了能更快更好地解決因最初的具體行政行為所引發(fā)的行政爭議，而將爭議的標的又轉(zhuǎn)向復議機關的復議行為，無異于平添爭議。

（四）行政復議制度普及率不夠

在當下對行政復議的批判主要集中在制度設計的大形勢下，我們也不能忘了制度之外的其他因素。其中很重要的一點就是行政復議制度的宣傳和推廣問題。據(jù)調(diào)查，我國《行政復議法》的民眾普及率很低。全國人大常委會2013年開展行政復議法執(zhí)法檢查時，曾在15個省（區(qū)、市）發(fā)放調(diào)查問卷4800份，根據(jù)回收的4351份有效問卷統(tǒng)計，超過60%的受調(diào)查者表示對行政復議缺乏了解，其中1184人對《行政復議法》和行政復議制度完全不了解，約占1/3。在一些省市，不了解行政復議制度的受訪者竟高達80%。此外，約有60%的受訪者認為，當前制約《行政復議法》實施、行政復議作用發(fā)揮不好的重要原因之一就是群眾對行政復議缺乏了解。在某省，檢查組隨機走訪的幾名曾經(jīng)申請過行政復議的相對人，他們都表示，申請復議純屬偶然，此前根本不知道行政復議這種救濟渠道和方式。[2]可想而知，在這種情況下，行政復議制度如何能夠發(fā)揮出其應有的作用。

二、對完善行政復議相關問題的建議

鑒于行政復議目前存在的一系列問題，我們有必要盡快完善相關的制度。具體來說有以下幾點：

（一）設立獨立的行政復議機構(gòu)

目前我國行政復議制度的獨立性欠缺主要就表現(xiàn)在復議機構(gòu)受制于復議機關，自己沒有決定權。鑒于此，國務院決定在部分有條件的省市設立復議權相對集中的、獨立的行政復議機構(gòu)，即行政復議委員會。將原來分散在各個單位的復議權集中到一個獨立的機構(gòu)，如在各級人民政府設置行政復議委員會，統(tǒng)一受理相對人針對下一級政府和同級職能部門提起的復議申請。①國務院法制辦早在2008年就發(fā)布了《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，其中指出：“根據(jù)行政管理體制改革的要求和步驟，在行政復議委員會試點過程中探索并逐步推行相對集中行政復議審理權，可以有效集中現(xiàn)有分散的行政復議資源，有效強化政府依法解決行政爭議的功能，保障行政復議制度功能的充分發(fā)揮，也是在不大規(guī)模增加現(xiàn)有編制的前提下，加強行政復議力量的途徑?！毙姓妥h委員會的設置很好地解決了復議機構(gòu)缺乏獨立性的問題，而且將分散在各個單位的復議權集中起來也有利于提高復議的質(zhì)量。但行政復議委員會現(xiàn)在仍處在試點的過程中，其機構(gòu)設置和相關的運行機制與《行政復議法》實際上是相沖突的，這不禁讓人們對其合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。事實上，行政復議委員會試點是打了一個“擦邊球”，它并沒有公然違背《行政復議法》的規(guī)定。在實際操作中，復議決定書的落款仍為原復議機關，但只不過是一個形式。然而，這并不是長久之計，我們還是需要盡快從立法層面對這種改革予以法律上的確認，真正做到立法先行。

（二）吸引社會上的學者、專家及其他公正人士的廣泛參與

針對如何保證復議機關公正性的問題，其實近幾年一些地方的行政復議委員會試點工作已給出了解決方案。比如，北京市和哈爾濱市都對行政復議委員會的人員組成進行了細化規(guī)定，除了主任、副主任和常任委員以外還應有相應比例的外部委員，由社會上的專家、學者及其他公正人士擔任。北京市行政復議委員會外部委員的比例達到60%，哈爾濱市更是高達80%。這些外部委員的加入大大增強了行政復議機關（機構(gòu)）的中立性和公正性，事實證明這種人員設置的確起到了應有的作用。據(jù)統(tǒng)計，近兩年來北京市共受理行政復議案件8555件，比2010至2011年案件總量增長了61.8%，并已連續(xù)兩年超過法院同期同類行政訴訟一審案件數(shù)量。[3]哈爾濱市的行政復議案件數(shù)量也早已大大超過了行政訴訟案件。[4]現(xiàn)在這種吸收外部委員的人員設置面臨的主要問題就是基層的推廣，如果某些基層縣市的專家、學者沒有那么多，這種吸收外部委員的制度如何落實？筆者認為，吸收外部委員的制度還是要堅持的，如果專家、學者的數(shù)量不夠，也可以招募社會上各行各業(yè)的公正人士，比如學校老師、基層有聲望的干部等。為了防止外部委員的專業(yè)水平不夠以致影響復議的質(zhì)量，我們還可以邀請基層法院和基層檢察院的工作人員來當兼職委員。畢竟，根據(jù)目前大部分行政復議委員會試點的情況來看，委員會最低也就設置到縣一級，這一問題應該是可以解決的。

（三）加快行政復議與行政訴訟之間的銜接

為了更好地發(fā)揮行政復議制度的作用，我們必須要厘清行政復議與行政訴訟之間的關系，并做好二者之間的銜接。盡管新《行政訴訟法》對相關規(guī)定進行了修改，但仍然沒有改變復議機關作被告的狀況。站在行政復議是具有準司法性的行為的角度，我們可以參考訴訟制度中一些程序上的設計，比如復議決定作出后并不立即生效，而是給予相對人一定的起訴期限，若相對人提起訴訟，則復議決定自動失效，案件進入訴訟程序；若在法定期限內(nèi)，相對人未提起訴訟，則復議決定生效并具有執(zhí)行力。另外，無論復議機關作出何種決定，相對人都只能針對原行政行為提起行政訴訟。這樣的規(guī)定可以讓復議機關沒有任何后顧之憂，不但提高了其工作積極性，還可以讓相對人與原行政機關之間的行政爭議盡快得到解決。對于復議機關不受司法審查是否會導致其權力濫用的問題，應當不必過多擔心，因為它仍受到人大、政府、檢察機關以及社會的多方監(jiān)督，若有違法違紀問題，必然會受到相應的懲處。

（四）加大行政復議制度的宣傳力度

全國人大常委會委員長張德江在全國人大常委會立法工作會議上曾說過：“法律的生命力在于實施”，“法律不能光印在本上、掛在墻上，而是要實施的、執(zhí)行的?！痹俸玫闹贫热绻貌坏接行У膶嵤┮仓皇且患埧瘴摹７傻膶嵤┲幸粋€很重要的方面就是做好宣傳工作，使廣大群眾知曉相關的法律制度，以便在權益受到侵害時能夠盡快找到相應的救濟途徑。我國地域廣、人口多，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不均衡，尤其是東西部地區(qū)之間具有較大的差距，這就造成一些偏遠、貧困地區(qū)的法律普及率較低，許多人根本就不知道《行政復議法》等相關法律制度的存在，更別提運用它們來進行權利救濟了。這樣的狀況會使得行政復議制度淪為“精英的救濟”，如此，行政復議也就失去了其存在的價值。因此，我們必須進一步加大行政復議制度的普及和宣傳力度，尤其是其改革之后在社會上起到的良好效果，使越來越多的民眾了解并運用它，從而增強人們的信任感，只有這樣行政復議才能真正發(fā)揮出其應有的作用。

[1]青峰,張水海.行政復議機關在行政訴訟中作被告問題的反思[J].行政法學研究,2013(1):9.

[2]楊海坤,朱恒順.行政復議的理念調(diào)整與制度完善——事關我國《行政復議法》及相關法律的重要修改[J].法學評論,2014(4): 18-19.

[3]王斌.北京市行政復議案件緣何逐年遞增[N].法制日報,2014-0 6-06.

[4]沈俊福.行政復議委員會體制的實踐與制度構(gòu)建[J].政治與法律, 2011(9):66-77.

D912.1

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1673―2391(2014)12―0061―03

2014-10-22責任編校：江流