■張小蕾

深入推進(jìn)行政管理體制改革，是國家在今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)的重要工作。推進(jìn)行政管理體制改革，要求在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境下，對(duì)政府有一個(gè)全新的定位和認(rèn)識(shí)，要求重新界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)其他局部的改革和創(chuàng)新發(fā)展。

天津?yàn)I海新區(qū)作為天津市管轄范圍內(nèi)的一個(gè)特殊區(qū)域，在區(qū)域規(guī)劃方面，包括塘沽、漢沽、大港3個(gè)行政區(qū)，以及開發(fā)區(qū)、天津港、保稅區(qū)、中新生態(tài)城、東疆保稅港、濱海旅游區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)等功能區(qū)。天津?yàn)I海新區(qū)擁有我國最大的人工海港，集國際化的港口優(yōu)勢(shì)、大面積可供開發(fā)的土地優(yōu)勢(shì)和成熟的功能區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)于一體，擁有優(yōu)越的發(fā)展條件和充足的潛力。但與此同時(shí)，功能區(qū)與行政區(qū)的管理矛盾日益突出，制約了濱海新區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

從1994年天津?yàn)I海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組成立至今，已經(jīng)過去20年的時(shí)間，在這20年期間，濱海新區(qū)的行政管理體制，大概經(jīng)歷了兩次重大的改革和調(diào)整。

起步階段 （1994-2008年）

（一）改革措施與經(jīng)驗(yàn)

1994年4月，天津市濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組成立。開發(fā)主體為當(dāng)時(shí)的天津港、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和3個(gè)行政區(qū)。領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，直接借用了天津市政府的權(quán)威，完全在當(dāng)時(shí)的行政機(jī)構(gòu)和管理體制框架之內(nèi)，具有負(fù)擔(dān)輕、改革成本較低的特點(diǎn)。

1995年6月18日，濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組專職辦公室成立。辦公室屬于天津市政府辦公廳的下設(shè)機(jī)構(gòu)，編制為20人，但實(shí)際只有14人。這樣的安排，使領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成為在行政區(qū)與功能區(qū)之間統(tǒng)籌配置資源的紐帶，有利于發(fā)揮其整體優(yōu)勢(shì)。

2000年9月，濱海新區(qū)工委、管委會(huì)成立。原有的濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室被撤銷。新區(qū)工委和管委會(huì)的法律地位為市政府的派出機(jī)構(gòu)。管轄范圍包括3個(gè)功能區(qū)和3個(gè)行政區(qū)。統(tǒng)籌負(fù)責(zé)濱海新區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理職能，并擁有一定的行政審批權(quán)。濱海新區(qū)工委和管委會(huì)，以“準(zhǔn)政府”的模式運(yùn)作，其人員編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，都要比一般的行政區(qū)管理體制相對(duì)精簡。

2002年10月24日，《天津?yàn)I海新區(qū)條例》在天津市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十六次會(huì)議上通過。該條例自2002年12月1日起施行。作為我國首部經(jīng)濟(jì)區(qū)行政法規(guī)，該條例明確了濱海新區(qū)管委會(huì)的法律地位，申明了其管理經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。

2007年，“加快濱海新區(qū)開發(fā)開放領(lǐng)導(dǎo)小組”成立。天津市通過高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)配備，由市委市政府直接領(lǐng)導(dǎo)濱海新區(qū)的開發(fā)建設(shè)工作，加強(qiáng)了對(duì)濱海新區(qū)相關(guān)主體的統(tǒng)籌力度。與此同時(shí)，市政府各職能部門駐濱海新區(qū)的分支機(jī)構(gòu)相繼成立。多項(xiàng)行政權(quán)力被下方給濱海新區(qū)。濱海新區(qū)的資源配置和經(jīng)濟(jì)管理職能得到進(jìn)一步提升。

同時(shí)，在結(jié)合自身特點(diǎn)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的情況下，濱海新區(qū)在行政管理體制、金融環(huán)境和發(fā)展創(chuàng)新、生態(tài)城市建設(shè)和自主創(chuàng)新體制機(jī)制等方面，相繼出臺(tái)了一系列綜合配套改革措施，行政區(qū)與功能區(qū)的職能得到進(jìn)一步整合。

總體來看，通過第一輪改革，濱海新區(qū)的行政管理體制呈現(xiàn)出這種局面：濱海新區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作統(tǒng)籌管理，機(jī)構(gòu)高度精簡。各功能區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，同樣作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，管理功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。各行政區(qū)綜合管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，但對(duì)功能區(qū)不具有行政管理權(quán)。

（二）出現(xiàn)的問題

濱海新區(qū)的行政管理體制改革，不同于深圳特區(qū)和浦東新區(qū)。天津市當(dāng)時(shí)并沒有把濱海新區(qū)變成一個(gè)行政區(qū)，而是在保持原有行政區(qū)和功能區(qū)的區(qū)分基礎(chǔ)上，著力進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各自模式的積極性。這為濱海新區(qū)在今后的發(fā)展和行政管理體制改革的深化，打下了良好基礎(chǔ)。但是隨著改革過程的推進(jìn)，這一模式也逐步顯現(xiàn)出一些不可回避的問題。

初期領(lǐng)導(dǎo)小組的行政管理體制，雖然領(lǐng)導(dǎo)配備規(guī)格高，但是對(duì)非行政區(qū)劃的區(qū)域開發(fā)來講，統(tǒng)籌力度偏弱。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室只是掛靠天津市政府辦公廳下的附設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，因此不能享有并履行政府權(quán)限，在進(jìn)行協(xié)調(diào)工作時(shí)，話語權(quán)較弱，統(tǒng)籌力度不足。

得益于濱海新區(qū)實(shí)行的行政區(qū)和功能區(qū)分工合作的管理體制，濱海新區(qū)管委會(huì)在承擔(dān)較少社會(huì)事務(wù)的情況下，集中力量關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促成了濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，兩種管理體制并存的局面，也給濱海新區(qū)帶來了一些困難。二者長期分割，難以融合，在一定程度上限制了濱海新區(qū)管委會(huì)職能的發(fā)揮，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局不合理、區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，在濱海新區(qū)較為普遍。

通過第一次改革，濱海新區(qū)形成了行政區(qū)與功能區(qū)各自開發(fā)的格局，新區(qū)的資源配置和經(jīng)濟(jì)管理職能都得到了增強(qiáng)。但是，隨著時(shí)間發(fā)展，這種行政管理體制也在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中出現(xiàn)了很多矛盾和問題，這些矛盾和問題，也推動(dòng)濱海新區(qū)迫切需要進(jìn)行新一輪的行政管理體制改革?？傮w來說，主要有以下幾類問題：

1.體制不順，機(jī)構(gòu)重疊，管理主體多元化

在濱海新區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)域構(gòu)成十分復(fù)雜，包括3個(gè)行政區(qū)和9個(gè)功能區(qū)。這種行政體制，使濱海新區(qū)形成了機(jī)構(gòu)重疊的客觀局面。當(dāng)時(shí)的濱海新區(qū)，曾經(jīng)出現(xiàn)同時(shí)有7個(gè)公安分局、5個(gè)工商局、6個(gè)國稅局和5個(gè)地稅局、6個(gè)法院機(jī)構(gòu)、5個(gè)檢察院機(jī)構(gòu)的混亂且尷尬的局面。體制不順帶來的管理機(jī)構(gòu)重疊，使得機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本居高不下，但行政效率卻普遍低下，管理協(xié)調(diào)難度加大。另外，雖然出臺(tái)了 《天津?yàn)I海新區(qū)條例》，但是其對(duì)濱海新區(qū)管委會(huì)、塘漢大3區(qū)政府、功能區(qū)管委會(huì)、街鎮(zhèn)之間的管理權(quán)限劃分，仍然不甚明確，各機(jī)構(gòu)之間職能交叉，責(zé)權(quán)不清，對(duì)基層單位多頭管理，其協(xié)調(diào)難度可見一斑。

功能區(qū)與行政區(qū)完全是兩種不同類型的管理模式。功能區(qū)以管委會(huì)為載體，機(jī)構(gòu)精簡、人員素質(zhì)高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)，是新的時(shí)代背景下誕生的創(chuàng)新行政管理模式。而“塘漢大”3個(gè)傳統(tǒng)行政區(qū)則是傳統(tǒng)行政管理模式的代表，以科層制為中心，習(xí)慣于對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活，在條塊制的結(jié)構(gòu)下，進(jìn)行干預(yù)和控制。這兩種管理模式在產(chǎn)生背景、管理理念、管理方式等方面，都存在明顯差異。因此，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，二者矛盾和沖突不斷，互相排斥，相互分割，使得濱海新區(qū)的行政區(qū)和功能區(qū)之間差異明顯，且長期分割，矛盾不斷。

與此同時(shí)，隨著時(shí)間的推移和現(xiàn)實(shí)情況的演變，濱海新區(qū)管委會(huì)由于各種利益驅(qū)動(dòng)，也在不同程度上加入了利益主體爭斗和博弈的行列，在一定程度上阻礙了濱海新區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.各自為政，無序競(jìng)爭，統(tǒng)籌能力較弱

濱海新區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)政府，只是市政府的派出機(jī)構(gòu)，因此不同于傳統(tǒng)的行政區(qū)。而塘漢大三區(qū)和幾個(gè)功能區(qū)，在其管轄范圍內(nèi)，仍享有較大的管理權(quán)限，客觀上形成了各區(qū)相對(duì)獨(dú)立，各自為政的局面，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象凸顯。

新區(qū)內(nèi)的塘沽、漢沽、大港3個(gè)行政區(qū)，都從自己的局部利益出發(fā)，進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但各區(qū)在制定和實(shí)施規(guī)劃的過程中，卻很少考慮與其他行政區(qū)、功能區(qū)以及濱海新區(qū)的整體發(fā)展能否融合、如何銜接的問題。不同主體之間統(tǒng)籌力量薄弱，各區(qū)之間明里或暗里的摩擦相對(duì)嚴(yán)重。

3.事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，缺乏統(tǒng)一的公共財(cái)政體系

濱海新區(qū)管委會(huì)的管理架構(gòu)，并不是傳統(tǒng)的行政區(qū)模式。因此，它并不是完全的行政機(jī)構(gòu)。由于在實(shí)際操作中，缺乏核心的人事任免權(quán)、土地管理權(quán)和財(cái)政調(diào)配權(quán)。因此，要寄望于濱海新區(qū)管委會(huì)對(duì)新區(qū)規(guī)劃、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，管理其轄區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的行政區(qū)一級(jí)政府，確實(shí)是勉為其難。

而造成這種問題的核心原因，就是濱海新區(qū)管委會(huì)掌握的事權(quán)與手中財(cái)權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)。濱海新區(qū)管委會(huì)并沒有統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算體制和完善的轉(zhuǎn)移支付制度，給新區(qū)管委會(huì)在統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，帶來了諸多制約。由于事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，帶來了濱海新區(qū)管委會(huì)缺乏行政和政治權(quán)威，在管理工作中力不從心，阻礙了其整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，也為濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展，帶來了一定程度的負(fù)面影響和制約。

正是由于上述原因的深度發(fā)酵和推進(jìn)，促成了濱海新區(qū)的第二次行政管理體制改革。

完善階段 （2009-2012年）

隨著濱海新區(qū)的不斷發(fā)揮壯大，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)人口、社會(huì)事業(yè)等，都呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢(shì)。以往單一型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的管理模式，不斷面臨更多的挑戰(zhàn)和壓力，要想保持濱海新區(qū)高速發(fā)展的前景，新區(qū)的行政管理體制必須與新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，形成動(dòng)態(tài)適應(yīng)和協(xié)調(diào)，濱海新區(qū)的行政管理體制，面臨必須改革以適應(yīng)變化的壓力。

（一）改革措施與經(jīng)驗(yàn)

2009年10月21日，濱海新區(qū)對(duì)行政管理體制，開始了第二輪改革。

1.建立統(tǒng)一的行政架構(gòu)

撤銷“塘漢大”3個(gè)行政區(qū)，撤銷原有的濱海新區(qū)工委和管委會(huì)，設(shè)立濱海新區(qū)行政區(qū)。這次改革將東麗區(qū)和津南區(qū)的部分區(qū)域，作為濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)，但是其不接受濱海新區(qū)政府的行政管轄。成立濱海新區(qū)政府，下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)大幅度精簡，行政層級(jí)減少。

2.構(gòu)建精簡高效的管理機(jī)構(gòu)

新設(shè)立的濱海新區(qū)行政區(qū)，按照國家大部制改革的要求，對(duì)原有的管理機(jī)構(gòu)和部門，進(jìn)行了大膽、有效地整合。原有的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行了大幅度精簡，相似相近的職能部門，進(jìn)行了有效整合，建立起相對(duì)于傳統(tǒng)行政區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和體制而言，更加精簡高效的管理機(jī)構(gòu)。濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府有行政機(jī)構(gòu)26個(gè)，而天津市其他行政區(qū)政府的同級(jí)機(jī)構(gòu)為57個(gè)。與全國同級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)相比，濱海新區(qū)行政區(qū)的部門最少，人員最少，但承擔(dān)的職能卻沒有減少，各項(xiàng)管理資源得到了充分利用，管理效能充分發(fā)揮，辦事效率大幅度提高。

3.組建兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)

新設(shè)立的濱海新區(qū)政府，成立了兩類派出機(jī)構(gòu)?！耙活愂浅菂^(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立塘沽、漢沽、大港3個(gè)工委和管委會(huì)，主要行使社會(huì)管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能。一類是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立9個(gè)功能區(qū)黨組和管委會(huì)，行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能?！?/p>

4.形成新區(qū)的事在新區(qū)辦的運(yùn)行機(jī)制

“賦予新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。凡屬于天津市權(quán)限范圍內(nèi)的，新區(qū)可以自行決定的事情，原則上都下放給新區(qū)。凡新區(qū)能辦的事，支持先行先試。凡新區(qū)需要報(bào)送國家審批的事項(xiàng)，市有關(guān)職能部門不再審批，按程序報(bào)送?！?/p>

（二）出現(xiàn)的問題

在第二輪行政管理體制改革的初期，新成立的濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府，其管理機(jī)構(gòu)剛剛組建，很多工作尚不能全面展開。而與此同時(shí)，被裁撤的塘沽、漢沽、大港三區(qū)內(nèi)，大量機(jī)構(gòu)和工作人員需要安置。因此，新區(qū)政府實(shí)際上采取了新舊兩套機(jī)構(gòu)平行運(yùn)作的模式。原有大量工作人員繼續(xù)在“塘漢大”3個(gè)工委和管委會(huì)工作，保證了新舊行政管理體制的平穩(wěn)過渡，最大程度上避免了改革阻力過大和由此導(dǎo)致的人心不穩(wěn)、工作銜接不暢等問題，為保證濱海新區(qū)第二輪行政管理體制改革的順利推進(jìn)，做出了貢獻(xiàn)。

但是發(fā)展至今，經(jīng)過4年多的運(yùn)轉(zhuǎn)，塘漢大工委和管委會(huì)的城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，也逐漸暴露出一些矛盾和問題，這些矛盾和問題，正逐漸演變成制約濱海新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的因素。

1.層級(jí)多，環(huán)節(jié)不順，導(dǎo)致行政效率不高

2009年的第二輪行政管理體制改革后，“塘漢大”3個(gè)工委和管委會(huì)，由于其承接了原有的大部分管理機(jī)構(gòu)和工作人員，因此，仍然扮演著一級(jí)政府的角色，夾在濱海新區(qū)政府和街鎮(zhèn)之間，呈現(xiàn)尷尬的“夾心層”現(xiàn)象。這在客觀上增加了濱海新區(qū)的管理層級(jí)，導(dǎo)致管理不順，影響了行政效率的提高。以濱海新區(qū)向街鎮(zhèn)下發(fā)公文為例，新區(qū)政府需要先將公文下發(fā)到塘漢大城區(qū)管委會(huì)，再由其批轉(zhuǎn)至街鎮(zhèn)。改革之初設(shè)想的，提高行政效率的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，反而出現(xiàn)了街道架空某些職能部門的現(xiàn)象。

2.派出機(jī)構(gòu)在法律關(guān)系上尚未明確

在法律地位上，塘漢大城區(qū)工委、管委會(huì)和街鎮(zhèn)，都是濱海新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。2009年第二輪行政管理體制改革之后，出現(xiàn)了塘漢大城區(qū)工委、管委會(huì)代管街道的局面。同時(shí)，由于《天津?yàn)I海新區(qū)條例》尚不完備，其對(duì)上述機(jī)構(gòu)的法律地位，并沒有明確的界定和區(qū)分，因此，這種用派出機(jī)構(gòu)管理同是派出機(jī)構(gòu)的街道的方式，在法律關(guān)系上存在空白，相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。

3.“新區(qū)事新區(qū)辦”并未完全到位

第二輪的行政管理體制改革，提出了“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的理念和要求，目的在于理順條塊關(guān)系，提高行政效率，提升政府的服務(wù)能力。截止目前，濱海新區(qū)已經(jīng)承接了四批共269項(xiàng)市級(jí)審批事項(xiàng)和職能事權(quán)，但是在劃分區(qū)級(jí)事權(quán)、優(yōu)化辦事流程、提高審批效率等方面，仍存在很多問題和困難。新區(qū)政府一方面要承接市級(jí)政府部門下放的審批權(quán)限，另一方面還要向下級(jí)各城區(qū)、功能區(qū)和街鎮(zhèn)下放審批權(quán)限，其中的大量工作極其復(fù)雜，目前“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的目標(biāo)，尚未完全實(shí)現(xiàn)。

4.資源有限，功能區(qū)之間相互競(jìng)爭依然存在

在濱海新區(qū)內(nèi)部，有國家級(jí)開發(fā)區(qū)、市級(jí)開發(fā)區(qū)、區(qū)級(jí)開發(fā)區(qū)、塘漢大的開發(fā)區(qū)，4個(gè)不同層級(jí)地位的開發(fā)區(qū)。而濱海新區(qū)的土地、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)置、公共服務(wù)等資源都是有限的，四級(jí)開發(fā)區(qū)好像“四世同堂”，從各自的利益和發(fā)展出發(fā)，相互搶奪資源，重復(fù)建設(shè)，同質(zhì)競(jìng)爭現(xiàn)象嚴(yán)重，功能區(qū)之間的競(jìng)爭也十分激烈，這種內(nèi)耗的狀況，嚴(yán)重阻礙了濱海新區(qū)的整體發(fā)展。

小結(jié)

濱海新區(qū)的行政管理體制改革，集中體現(xiàn)出適應(yīng)性優(yōu)化的特點(diǎn)。其改革的原因和動(dòng)力，多是源于現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中產(chǎn)生的矛盾和問題，由此形成倒逼機(jī)制，推動(dòng)濱海新區(qū)的行政管理體制在政府職能定位、組織結(jié)構(gòu)、管理理念和管理方式等方面，做出適應(yīng)性調(diào)整，以達(dá)到推動(dòng)濱海新區(qū)快速發(fā)展的要求。

國內(nèi)其它改革試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，多采取“強(qiáng)政府”的模式，以統(tǒng)一、高效、權(quán)威的行政力量，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。這種模式需要在保證“強(qiáng)政府”權(quán)威的同時(shí)，準(zhǔn)確把握市場(chǎng)化、國際化的經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)，抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。而天津?yàn)I海新區(qū)則形成了一套完全不同于以往模式的改革創(chuàng)新之路，實(shí)現(xiàn)了自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

參考資料

1.天津?yàn)I海新區(qū)條例.http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/dfxfg/2003 07/20030700018368.shtml，引 用 時(shí) 間2014-05-03.

2.高艷春.天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革探析.天津師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010（19）.