李慧娟

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

隨著秩序行政向社會行政的轉(zhuǎn)變，隨著全能型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變，政府采購公共服務在轉(zhuǎn)變政府供給職能的過程中成為發(fā)展的契機，為政府供給公共產(chǎn)品提供了新思路。從中央到地方都在鼓勵政府購買公共服務，財政部印發(fā)的2013年政府采購工作要點中提出，積極開展農(nóng)業(yè)水利、城市管網(wǎng)等基礎設施，社會事業(yè)等民生項目采購工作，研究制定推進政府購買公共服務改革的制度措施，創(chuàng)造條件推進政府購買社會組織等各類服務。但是，實踐中也出現(xiàn)了一系列的問題，科學界定公共服務的范圍就是當下政府采購中的一大挑戰(zhàn)。確定什么能買什么不能買，應該列舉哪些公共服務作為采購的對象等一系列問題，在一定程度上限制了公共服務購買的規(guī)模和領域。比如治安承包是否妥當，當時就引發(fā)了社會的諸多爭論，有人擔心會導致公權力的濫用，也有人對政府的執(zhí)行力產(chǎn)生質(zhì)疑。本文試圖從以下幾個方面進行探討。

一、政府購買公共服務范圍之實踐探究

在2012年國務院關于印發(fā)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》的通知和財政部公布的《政府采購品目分類目錄》中都對什么是公共服務作了列舉規(guī)定①在此規(guī)劃的第一節(jié)中規(guī)定，基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關聯(lián)的交通、通信、公用設施、環(huán)境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。此規(guī)劃總共規(guī)定了44類80個基本公共服務項目。。我國的《政府采購法》和《政府采購法實施條例》規(guī)定了貨物、工程和服務三大類采購對象。我們應當明確，公共服務并不等同于服務，政府購買的有些公共服務屬于貨物范疇，比如農(nóng)機具購置、垃圾清掃車；有些屬于工程范疇，比如橋梁、保障房建設；有些是歸屬于服務類，比如市政工程的維護維修；但也有很多公共服務是貨物、工程和服務的綜合體，比如養(yǎng)老服務，既要建設養(yǎng)老院，又要購置各種設施，還要雇傭護理人員，這增加了公共服務的執(zhí)行操作難度。在《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》中，按照服務對象將公共服務分為三類②第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務。。

很多地方政府也出臺一系列的文件，或者是在采購目錄中列舉采購公共服務的范圍。譬如，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《政府向社會組織購買服務暫行辦法》的通知中，將服務事項分為社會公共服務與管理事項以及履行職責所需要的服務事項兩類，在大類下面又詳細列舉了具體事項①廣東將教育、衛(wèi)生、文化、體育、公共交通、住房保障、社會保障、公共就業(yè)等領域適宜由社會組織承擔的部分基本公共服務事項納入購買服務的范圍。。杭州市2013年政府采購目錄中進一步細化分散采購服務類中社會公共服務類項目，新增就業(yè)服務、教育服務、法律服務和城市管理服務的子項目②增加“公共就業(yè)服務”子項目，包括公共職業(yè)介紹、公共就業(yè)培訓、見習訓練跟蹤；增加“法律服務”子項目，包括律師進社區(qū)(村)法律服務；增加“教育服務”子項目；增加“公共文化體育服務”子項目，包括群文網(wǎng)(www.zjhzart.com)預約配送、圖書館服務一體化配套服務；增加“城市管理服務”子項目，包括公共設施及其附屬物的日常養(yǎng)護、城市河道及其設施綜合養(yǎng)護、城市道路 保潔服務、公共廁所管理服務等。。蘇州市2013年政府采購目錄中將園林綠化管理服務和環(huán)境服務（包括城市公共衛(wèi)生間保潔；街巷、道路、新村環(huán)境保潔；城市河道保潔管理）等納入采購范圍。無錫市深入實施政府購買公共服務，已經(jīng)覆蓋市政養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、信息化服務、農(nóng)民工免費就業(yè)培訓，公共衛(wèi)生服務等多個領域，2012年服務類采購金額達到12億元，節(jié)約率達到12.3%。

通過對各地采購文件、采購目錄的梳理和對各地的實踐考察，大多數(shù)購買公共服務的范圍都集中在三農(nóng)領域、城市管理、科教文衛(wèi)、社會保障等領域，在政府購買公共服務的實踐中，地區(qū)發(fā)展的不平衡成為一大阻礙。上海、深圳等發(fā)達城市在公共服務購買上經(jīng)驗豐富，而有些地市對公共服務的界定還是比較狹隘，一些新型服務沒有被納入購買范圍。由于不同地區(qū)的發(fā)展程度不同，公共服務項目的范圍界定難以統(tǒng)一化、制度化、法定化。這使得政府在促進公共服務，改善民生方面的作用沒有充分發(fā)揮。所以，在界定范圍時應當科學化，引入專家論證格外重要，通過成本效益的分析，根據(jù)各地的實際發(fā)展狀況，由專家初步列舉可以納入采購的公共服務項目。

隨著公共服務外包的熱潮，有些政府盲目跟風，殊不知這有可能造成物極必反的后果。公共服務的范圍很廣，但是并非所有的公共服務項目都可以納入采購的范圍。有些公共服務的項目，政府努力做好也不一定贏得某些公眾的認同，但若是有一件做不好就會遭到群體的譴責。比如農(nóng)民工就業(yè)培訓，有些農(nóng)民工可能認為通過培訓提高自己的勞動技能，但也有人認為培訓還不如提高工資。有些項目涉及人們的價值判斷，綠化保潔項目大家可以較清楚的看到實施的效果，但是養(yǎng)老服務，高質(zhì)量教育等就因人而異。而且，政府采購中采取的低價中標原則，難以保證服務的質(zhì)量。企業(yè)畢竟利字當先，私人承包商可能會利用一些空白區(qū)域采取削減成本的措施，比如養(yǎng)老服務中雇傭不合格的護理人員等。筆者認為，供給由需求決定，人民真正需要的公共服務才是政府要購買的公共服務。所以，公共服務購買的范圍，應當由最終的消費者公眾來決定。

此外，某些公共服務項目的采購與既有的體制發(fā)生了沖突，傳統(tǒng)上我們的公共產(chǎn)品由某些事業(yè)單位或者政府部門來提供，現(xiàn)在改為由社會組織提供可能會對他們的利益造成一定的沖擊。譬如某些地方委托物業(yè)公司代行城市管理的職能，這使得公眾與居委會的聯(lián)系減少。某些地方將市政工程外包給企業(yè)組織，這在一定程度上減少了市政部門的事權和財權。在界定公共服務購買范圍時應考慮與既有利益的沖突，銜接機制需要完善。一些公共服務項目，既涉及公眾利益，又涉及承包商利益和傳統(tǒng)供給部門的利益，所以，在各種利益間進行衡量，則需要引入公法上的比例原則。

二、政府購買公共服務范圍之理論架構

有的學者從公共物品與私人物品、行政的功能這兩個角度來考察民營化的邊界[1]。有的學者認為政府事業(yè)性業(yè)務的范圍主要有以下三類，以滿足人的基本需求為目標的基本公共服務業(yè)務，以滿足社會需求為目標的社會性公共服務，以滿足機關服務為目標的機關業(yè)務[2]。

有的學者從公法視角來看影響公共化的可取性的三項因素：一是服務規(guī)格與供應商裁量范圍的相對明確性；二是對消費者的潛在影響；三是政府的民營化動機[3]。

（一）范圍界定的基本原則

一是輔助性，需要購買的范圍應是市場失靈的范圍。當市場供給不充分，不足以滿足公眾需求時政府才考慮予以干預。當一個公共項目，只有通過政府采購的方式才能實現(xiàn)充分的資源配置，才能以最小成本達到最高行政目標時，才予以考慮納入采購范圍。

二是公共性，現(xiàn)代新行政法強調(diào)公共行政，社會行政，即政府與各種社會組織相互協(xié)助，依法對社會事務實現(xiàn)公共管理。公共性要求政府以滿足公眾利益為目標，不能考慮私利，一個項目的選擇應當考慮公眾的訴求與利益，能夠更好的服務公眾，滿足公眾基本的生存發(fā)展權。從消費特性的角度看，有些產(chǎn)品供個人消費和使用，此為個人消費性。有些產(chǎn)品供多數(shù)人消費，此為共同消費性?？梢再徺I的公共服務是供公眾使用的，應具有共同消費性。

三是非營利性。此為政府購買公共服務和特許經(jīng)營的本質(zhì)不同所在。所以購買的公共服務項目不以營利為目的，政府引入市場化的競爭機制，在參與競爭的企業(yè)中選擇最適合的一家，向其直接付款購買服務，再免費提供給公眾。從供給特性的角度，有些產(chǎn)品不付費就無法消費，能把不付費的人排除，比如水、電、氣等，此為排他性。有些產(chǎn)品無法排除不付費的人，比如路燈、綠化、廣場等，此為非排他性?？梢再徺I的公共服務是不具備可經(jīng)營性的，具有非排他性。

四是非權力性。此為政府購買公共服務與行政委托的本質(zhì)不同所在，權力性事務才進行行政委托，政府將本應由自己行使的權力委托給特定的受托人，由他們代為行使權力，比如委托拆除違章建筑[4]。而政府購買公共服務中并不涉及權力的委托，事務可以外包，權力并不能外包。比如治安承包中，遍布街道的巡查員并沒有真正的處罰權等執(zhí)法權，他們只能進行一定的提醒、告知和勸說。

五是程序性。正當程序原則是行政法上的一項基本原則，在界定公共服務范圍缺乏量化標準的情況下，用程序進行規(guī)制不妨是一種好的選擇。

（二）根據(jù)地市實際發(fā)展情況確定項目的具體選擇標準

有了原則性的指引，再根據(jù)各個地市的實際狀況，確定近期購買公共服務項目的選擇標準。比如無錫市財政局課題研究組研究報告中，建議根據(jù)以下幾個方面的標準選擇近期政府購買服務項目：相關工作納入市委市政府年度重點工作目標；該領域已具備成熟的服務供應市場，形成充分競爭；該領域事業(yè)單位已經(jīng)基本完成改制；政府購買服務的資金必須納入年度預算編制范圍；在預算編制時，主管部門已經(jīng)對將要實施的項目提出具體的績效目標和量化考核指標。從而確定無錫市近期需要購買的公共服務范圍。

（三）比例原則的運用

在確定范圍時，把政府購買此項公共服務作為一項政府工具，一種手段，衡量此種手段與政府工作目標實現(xiàn)、與公民權益保障之間的比例關系，終極目標就是政府和各種社會組織進行團結(jié)合作，通過最低的成本，以合理的價值獲取高質(zhì)量的服務。通過公共服務采購更好的服務民生才是采購價值所在。

成本效益原則，在確立范圍時，運用成本效益的分析方法，購買哪一項公共服務，能夠以最小的成本達到最大的效益，既保障民生，又樹立服務政府的良好形象。供應商市場的競爭越充分，政府的選擇權就越大，政府就可以在公平、公正、效率、擇優(yōu)的基礎上選擇供應商。

利益均衡原則，“行政機關應當全面考慮有關的重要的利益，利益均衡的前提是客觀地發(fā)現(xiàn)各個方面的利益訴求，讓各個方面的利益都能夠在公共行政的過程中通過適當?shù)姆绞桨l(fā)現(xiàn)和表現(xiàn)出來，讓各個方面的利益都能在協(xié)商和博弈中找到適合自己合適的位置”[5]。如前文所述，某項公共服務項目，既涉及公眾利益，又涉及承包商利益和傳統(tǒng)供給部門的利益。平衡各方利益是確定范圍時的一項重要考量，原供給部門完成改制，愿意放權，供給市場競爭充分，愿意提供，公眾希望政府采購，這樣的公共服務納入采購范圍，才彰顯出采購價值。

三、政府購買公共服務范圍之程序規(guī)制

第一，專家論證。在日本，專家審議制度成為必經(jīng)程序；在美國，專家咨詢制度也趨于完善；德國《聯(lián)邦行政程序法》對咨詢委員會作了專節(jié)規(guī)定。專家論證進一步提高了決策的科學性，就目前實踐來看提高專家論證的獨立性和專業(yè)性是關鍵。在政府確立采購范圍時，可以成立專家委員會，邀請的專家盡量涵蓋公共服務各個領域。專家根據(jù)本地市經(jīng)濟社會發(fā)展情況，對各個公共項目進行科學有效的風險評估，在衡量多方利益和符合相關法律政策的前提下初步確定欲納入采購范圍的項目名單。

第二，公眾參與。公共行政要求政府由單純的管理式向參與式治理轉(zhuǎn)變，強調(diào)善治，強調(diào)與公民的有效互動。正如有些學者所說，要通過信息公開和公眾參與走向“開放政府”，“通過‘信息輸出’，充分、及時地釋放政府所擁有的各種信息，通過‘信息輸入’，可以促進政府更有效的回應工作需求，面對各種問題，并在此過程中維護政府和社會之間的良性互動”[6]。采購公共服務的目的就是服務民生，消費者的需求是供給者的動機所在，在界定采購范圍時應充分考慮公眾的意見。政府將初步確定的采購名單通過各種途徑予以公示，由公眾選取最希望由政府采購的服務，政府根據(jù)公眾意愿確立最后的采購目錄。目前公眾訴求的表達平臺尚未廣泛真正的建立，即使有也流于形式，真正發(fā)揮公眾參與的功能任重而道遠。

第三，信息公開。在信息化時代，政府部門掌握大量的社會信息，是重要的信息制作者和保存者。而社會公眾相對于政府明顯處于弱勢地位，由于信息不對稱，自身的知情權、監(jiān)督權等權利難以得到有利的保障。在界定采購需求的過程中，政府部門將各種采購信息公開發(fā)布，讓公眾參與討論，通過公私合作使得購買服務的過程在陽光下進行，減少利益輸送，加大政府工作的透明度，有利于加強民眾對政府的信任，有利于公眾知情權和參與權的保障[7]。

第四，回應、反饋機制的建立。公眾需求傳達給政府以后，政府應當履行對公眾回應的義務，對公眾提出的意見哪些予以采取，哪些未予采納都應當說明理由。公共服務的項目實施是要通過最終的消費者公眾的切身體驗才知道應否實施，實施效果如何。所以建立公眾評價和反饋機制是重點，公眾是評價服務質(zhì)量的一項重要指標，也是決定下一年政府應否在某個項目上采購的關鍵因素。

綜上所述，政府在界定購買公共服務的范圍時，首先確立采購的原則，在原則的指引下，根據(jù)本地發(fā)展情況，衡量多方利益，通過專家論證、公眾參與、信息公開和反饋機制等程序性規(guī)制，以合理的價值獲取高質(zhì)量的服務，最終達到提升服務型政府的形象，保障公眾利益，合理配置公共資源，實現(xiàn)政府與人民的協(xié)商合作。

[1]楊欣.民營化的行政法研究[M].北京：知識產(chǎn)權出版社，2008：80.

[2]王克穩(wěn).政府業(yè)務委托外包的行政法認識[J].中國法學，2011，（4）.

[3][美]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].畢洪海，陳標沖，譯.北京：商務印書館，2010：655.

[4]王克穩(wěn).政府業(yè)務委托外包的行政法認識[J].中國法學，2011，（4）.

[5]馬懷德.行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，2007：12.

[6]王錫梓.公眾參與和行政過程[M].北京：中國民主法制出版社，2007：163.

[7]應松年.社會管理創(chuàng)新要求加強行政決策程序建設[J].中國法學，2012，（2）.