金美滿

（溫州市金秋建設(shè)工程咨詢有限公司 浙江溫州 325000）

1 引言

自2006年后，《城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制大綱》（以下簡稱《大綱》）正式成為防洪預(yù)案編制的綱領(lǐng)性文件，但《大綱》適用范圍主要是適用于自然或人為因素導(dǎo)致的城市市區(qū)內(nèi)洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨漬澇、臺風暴潮等災(zāi)害事件的防御和處置。就長江、錢塘江、淮河等江河沿線及其支流的河道管理部門及防汛指揮機構(gòu)來說，主要是防御江河洪水為主的洪水，而且我國江河沿線及其支流所在城市所屬河流或堤段中的堤防加固工程、河道整治和河道景觀工程、應(yīng)急整險工程以及港口與航道的整治控導(dǎo)工程、橋梁或過江隧道工程等各類工程日益增多，城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制大綱對這類在建工程也不可避免的存在著一定的局限性。在防洪減災(zāi)中，有學(xué)者從堤防潰口事故和潰口后的人員傷亡事故方面做了研究，城市防洪應(yīng)急預(yù)案是防洪減災(zāi)的基礎(chǔ)，本文擬就城市防洪應(yīng)急預(yù)案大綱編制中遇到的一些問題加以論述，并就部分條款的修訂提出了具體建議。

2 對大綱修訂的必要性

《大綱》適用范圍主要是適用于自然或人為因素導(dǎo)致的城市市區(qū)內(nèi)洪水（含江河洪水、冰凌洪水以及山洪等）、暴雨漬澇、臺風暴潮等災(zāi)害事件的防御和處置，對于城市市區(qū)以內(nèi)的在建工程、市區(qū)以外的堤防及所在的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)域防洪預(yù)案的編制要求，沒有明確要求，導(dǎo)致防洪應(yīng)急預(yù)案編制存在著一定的盲區(qū)和模糊化，而城市市區(qū)以內(nèi)的在建工程汛期失事或者市區(qū)以外的堤防及所在的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)域管轄堤段出現(xiàn)問題，同樣會影響到城市市區(qū)的安全，從最大限度地減少人員傷亡和災(zāi)害損失的角度出發(fā)，《大綱》應(yīng)做適當?shù)男拚?、補充及完善。

3 對《大綱》修訂的幾點建議

3.1 工作原則的修訂

在城市防洪預(yù)案中，有的城市既有干流也有支流，既有左岸也有右岸，以長江中下游的湖北省荊州市為例，左岸是荊江大堤，右岸是長江干堤、支民堤；左岸是江漢平原，右岸是分蓄洪區(qū)；即一座城市的左右岸堤防的等級、保護對象、保護范圍有時存在較大的差異，故城市防洪預(yù)案中還要考慮全面部署、保證重點的原則；全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、局部利益服從全局利益的原則；確保重點、兼顧一般，與上下游、左右岸兼顧協(xié)調(diào)的原則；依據(jù)《中華人民共和國水法》（2002年中華人民共和國主席令第74號）和《中華人民共和國河道管理條例》（1988年國務(wù)院3號令）還要考慮防汛抗洪與環(huán)境保護相結(jié)合的原則。

3.2 重點防護對象的修訂

《大綱》中以黨政機關(guān)要地、電視臺等重點部門和重點單位，地鐵、人防工程等重要地下設(shè)施，以及供水、供電、供氣等生命線工程設(shè)施和重要有毒害污染物生產(chǎn)或倉儲地，城區(qū)易積水交通干道及危房稠密居民區(qū)等為重點防護對象，這是因為《大綱》中的城市防洪不僅僅是指江河洪水，還包括山洪、暴雨漬澇、臺風暴潮等災(zāi)害事件的防御和處置。而對江河防洪來說，一般只是單純的防御江河洪水，其重點防護對象顯然應(yīng)該是防護著這些重點部門、重要設(shè)施的堤防。具體而言是堤防上的重點險工險段、沙基堤段、欠高堤段、病險涵閘等。

3.3 預(yù)防與預(yù)警的修訂

《大綱》中的預(yù)警級別由重到輕分為I、II、III、IV四級，分別用紅、橙、黃、藍色表示，這是暴雨漬澇、臺風暴潮等災(zāi)害事件根據(jù)其嚴重程度向社會發(fā)布的警示標志，江河洪水的防洪預(yù)案一般以設(shè)防水位、警戒水位、保證水位、預(yù)案水位來響應(yīng)《大綱》中的預(yù)警級別，并就不同的預(yù)警級別制定相應(yīng)的防御方案和措施。

在建工程因未能在汛前完工及驗收，為其所在的河流及堤段的防洪安全帶來一定的影響，地方防汛機構(gòu)需充分考慮在建工程對鄰近堤段的影響和工程本身及施工區(qū)域存在的安全隱患。在市、縣級的防洪預(yù)案中，對在建工程防洪預(yù)案常出現(xiàn)遺漏或是僅作為附件或單項預(yù)案附于本區(qū)域防洪預(yù)案之后，與該區(qū)域的城市整體防洪預(yù)案不能夠無縫銜接，而且編制在建工程防洪預(yù)案的中標單位（施工單位）對該區(qū)域的水文條件及在建工程鄰近的堤段情況也不了解，所以河道主管部門或水行政主管部門應(yīng)在本區(qū)域的城市防洪預(yù)案中，根據(jù)《大綱》和在建工程及所屬河流或堤段的具體實際情況，對這些中標單位（施工單位）的在建工程防洪預(yù)案提出具體和明確的編制要求。

近些年來經(jīng)常發(fā)生因在建工程管理不善引起工程出險進而造成人員傷亡的事件，在建工程的防洪預(yù)案缺失或不具操作性是其中重要的一個原因。因此，編制在建工程防洪預(yù)案非常重要。預(yù)防與預(yù)警中主要防御方案除了《大綱》中的江河洪水防御方案、突發(fā)性洪水防御方案，還應(yīng)就本區(qū)域內(nèi)未完工的招投標工程、應(yīng)急整險工程等責成施工單位編制合乎要求的在建工程防洪預(yù)案，在建工程防洪預(yù)案的預(yù)警級別應(yīng)與區(qū)域性的防洪預(yù)案的預(yù)警級別保持一致，不得低于區(qū)域性的防洪預(yù)案的預(yù)警級別，及其內(nèi)容應(yīng)包括標準內(nèi)洪水防御方案、超標準洪水防御方案、突發(fā)性洪水防御方案。

3.4 主要應(yīng)急響應(yīng)措施的修訂

防汛搶險時間緊，任務(wù)急，困難多，風險大，現(xiàn)場搶險方案的制定與實施具有很強的時效性，而現(xiàn)場搶險方案的制定及實施則取決于險情的上報、人員及物質(zhì)的到位、通訊故障的搶修、交通擁堵時的疏通等是否及時?！洞缶V》要求明確不同量級江河洪水條件下的主要應(yīng)急響應(yīng)措施，如明確進入緊急防汛期的條件、出現(xiàn)前期征兆及發(fā)生險情后的緊急上報規(guī)定和應(yīng)采取的處理措施、險情和災(zāi)情監(jiān)控、搶護和救援的指導(dǎo)原則、工作程序和總體要求等，但未要求明確各預(yù)警級別下各級別險情的上報時限、各級別險情搶險方案的制定時限、防汛通訊設(shè)施的故障搶修時限、防汛搶險物質(zhì)的運輸時限、交通道路擁堵時的疏通時限。這就導(dǎo)致了各編制單位要么在其防洪預(yù)案中回避關(guān)于各關(guān)鍵因子時限的要求，要么盡可能的采取最大時限或者隨便估計一個時限，甚至采取模糊時限。而在涉及防汛搶險的關(guān)鍵因子方面，沒有明確、具體、科學(xué)的時限的防洪預(yù)案是不具可操作性的。這些時限的標準的確定與解釋部門，不應(yīng)是防洪預(yù)案的各編制部門，最好是以流域或省為單位在做相關(guān)的測定和評估后再確定，使之更具有科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性。

4 應(yīng)急保障的響應(yīng)修訂

4.1 技術(shù)保障措施

《大綱》中的應(yīng)急保障措施關(guān)于搶險與救援保障措施，只要求明確搶險救援裝備、技術(shù)力量、隊伍（含專業(yè)與非專業(yè)隊伍）、專家組在管理和啟動等方面的保障措施等，《大綱》中應(yīng)增加技術(shù)保障措施。技術(shù)保障措施并不是堆砌一些套話和原則性的話，而是要讓防洪預(yù)案對基層政府尤其是基層技術(shù)人員在技術(shù)上具有指導(dǎo)性，從而讓所編制的防洪預(yù)案對本區(qū)域的防洪更具實用性和可操作性。

4.2 工程措施與非工程保障措施

《大綱》中的搶險與救援保障應(yīng)補充工程措施與非工程措施。工程措施是指對各類工程基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)加固，即在汛前對水毀工程、重點險工險段、病險閘等進行修復(fù)加固，恢復(fù)并提高其抗洪能力，確保安全度汛。這一措施與《大綱》中后期處置中的水毀工程修復(fù)的區(qū)別在于是汛前進行。

非工程措施即通過法律、行政、經(jīng)濟、保險手段以及直接運用防洪工程以外的其它手段來減少洪災(zāi)損失的措施?！洞缶V》中的社會動員保障與宣傳、培訓(xùn)和演習也屬于非工程措施，而防洪保險應(yīng)作為自愿前提下的一項非工程措施予以補充。

《大綱》中后期處置的保險與補償是災(zāi)后的行為，而防洪保險做為非工程措施是風險管理中采取的一種風險轉(zhuǎn)移的方式，兩者并無沖突。

4.3 物資與資金保障

4.3.1 購置與驗收、報廢與更新

《大綱》中的物資與資金保障要求明確防汛物資儲備管理、調(diào)撥程序與調(diào)運方式，對防汛物資的購置與驗收、報廢與更新無明確要求，

防汛物資的購置和儲備應(yīng)符合《防汛物質(zhì)儲備定額編制規(guī)程》（SL298-2004）和《防汛儲備物質(zhì)驗收標準》（SL297-2004）的有關(guān)規(guī)定。

物資的更新是指因儲存年限到期或非人為損壞而報廢所需要進行的更新。中央級防汛物資的報廢和更新按《中央級防汛物資儲備管理細則》進行，非中央級防汛物資的報廢和更新工作可以參照實行。

《大綱》中后期處置的搶險物資補充與報廢更新是兩個概念，兩者并不沖突和矛盾。

4.3.2 防汛物資的調(diào)（征）用原則

關(guān)于防汛物資的調(diào)（征）用，一切從防洪保安的角度出發(fā)，在預(yù)案中十分有必要打破行政區(qū)域，無論是中央級、省級還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或企業(yè)與個人自籌的防汛物資，依據(jù)《中華人民共和國防洪法》（1998年中華人民共和國主席令第88號）可實行以下防汛物資的調(diào)（征）用原則：

（1）先近后遠的原則。先調(diào)用離防汛搶險地點最近的防汛儲備物資，依次調(diào)用距離搶險地點較近，交通便利的防汛儲備物資。

（2）滿足急需的原則。當有多處險段需調(diào)用防汛儲備物資時，若不能同時滿足，則先滿足重大險情搶險的需要。

（3）先主后次的原則。當有多處險段需調(diào)用防汛儲備物質(zhì)時，若不能同時滿足，則先滿足重點險段重大險情搶護的需要。

（4）各城市防汛指揮部除對本行政區(qū)域的物質(zhì)儲備情況全面掌握外，還需對河流兩岸及鄰近城市的物質(zhì)儲備情況和水陸交通道路進行了解，并繪制防汛物質(zhì)緊急調(diào)運路線圖。

（5）根據(jù)滿足急需的原則，并結(jié)合本區(qū)域所轄堤段的險段分布及現(xiàn)有狀況和現(xiàn)有堤頂路面交通能力，當某處險段調(diào)用物質(zhì)其數(shù)量或時間不能滿足搶險需要時，經(jīng)上級防汛指揮部門同意，可打破行政區(qū)域，就近調(diào)用。

5 結(jié)語

《城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制大綱》作為防洪預(yù)案編制的綱領(lǐng)性文件，對指導(dǎo)我國的城市防洪工作起到了重大的作用，但在工作原則、預(yù)防與預(yù)警、主要應(yīng)急響應(yīng)措施、應(yīng)急保障、物資與資金保障、在建工程等方面還存在著一定的局限性。城市防洪預(yù)案要讓防洪預(yù)案對基層政府在非技術(shù)保障措施上具有適宜性和實用性，對基層技術(shù)人員在技術(shù)保障措施上具有指導(dǎo)性和可行性，從而讓所編制的防洪預(yù)案對本區(qū)域的防洪更具可操作性。

1 楊夢云. 基于事故樹分析法的重大險情潰口事故防范分析[J]. 水電能源科學(xué), 2012,30(12).

2 劉亞蓮, 周翠英. 基于模糊事故樹理論的堤防失事風險分析[J]. 水電能源科學(xué), 2010,28(6).

3 楊夢云. 堤防潰口人員傷亡事故的事故樹分析[J]. 水利水電科技進展, 2013年第33卷第3期.

4 楊夢云. 防汛搶險中現(xiàn)場搶險方案的特點與制定原則[J].中國農(nóng)村水利水電, 2012年第11期.

5 《防汛物質(zhì)儲備定額編制規(guī)程》(SL298-2004)[S].北京:中國水利水電出版社, 2004.

6 《防汛儲備物質(zhì)驗收標準》(SL297-2004)[S].北京:中國水利水電出版社, 2004.