張新全

（新疆水利水電規(guī)劃設計管理局 新疆烏魯木齊 830000）

《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》明確了我國近期水利發(fā)展的方向和原則，國務院國發(fā)〔2012〕3號文《關于實行最嚴格水資源管理制度意見》中明確提出“確立水資源開發(fā)利用控制紅線，嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標體系，實施流域和區(qū)域取用水總量控制。各省、自治區(qū)、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標，制定年度用水計劃，依法對本行政區(qū)域內的年度用水實行總量管理?！?/p>

當前，新疆經濟社會用水總量大大超過了國家下達的用水總量控制目標。正如新疆水利廳長覃新聞在 2014年全疆水利工作會議上的報告所言：“水資源開發(fā)利用率已達到74%，大大超過了國際上干旱半干旱區(qū)水資源利用率不宜超過60%的原則。水資源的過度開發(fā)利用，使我們已經到了不得不高度重視水資源的承載能力，不得不高度重視并堅決實施最嚴格水資源管理的時候了?！?/p>

對照目前新疆實施最嚴格水資源管理制度中的總量控制、用水效率和水功能區(qū)納污“三條紅線”控制指標的貫徹落實情況，水資源總量控制指標體系已初步完成對全疆各地州市及兵團各師的水資源取用總量的指標分配，縣市指標體系正在艱難地分解進行中。眾所周知，入奢容易從簡難，全疆用水總量、灌溉面積經年居高不下，“壓減”談何容易?如何破解并實現(xiàn)全疆逐步完成取用水總量控制的目標，這是一個系統(tǒng)工程，應綜合考量、多措并舉。本文重點探討水行政主管部門或流域管理機構如何依法行使取水許可管理制度的水行政職能,利用法律法規(guī)賦予水行政主管部門的取水許可管理行政執(zhí)法權，嚴格貫徹落實取用水總量控制目標的具體手段和措施。

1 新疆取水許可管理制度貫徹落實情況分析

1.1 水利廳水磨河流域管理處的探索實踐

筆者在水磨河流域管理處親歷并負責了取水許可管理制度工作，具體做法：根據(jù)取用水單位的申請，預測年度來水量，按照流域分水比例，

制定當年計劃，發(fā)放取水許可證（每年度核增、核減）；取水單位必須報批水平衡測試報告；二次供水單位的用戶，核實發(fā)放供水許可證（嚴防虛報），簽訂供水合同，超計劃水量加倍收費；不按規(guī)定要求提交報批的單位，進行行政處罰。在全流域收到很好效果，做到了流域水資源高效統(tǒng)一管理。

1.2 取水許可管理制度貫徹落實情況分析

目前全疆取水許可管理制度貫徹落實工作參差不齊，尚未全面貫徹執(zhí)行；取水許可發(fā)證率嚴重偏低，有的地州市尚未達到50%；取水許可管理制度的監(jiān)督管理職責尚未全面貫徹執(zhí)行；取水許可管理制度的行政執(zhí)法權較少行使或不會行使、不敢行使。造成此種局面的原因和困難：（1）對我國取水許可管理制度是水資源管理的中心制度認識不足。（2）對取水許可管理制度全面貫徹落實不到位，取水許可發(fā)證率不足以對全地區(qū)或全流域的水資源進行全面的行政控制管理。（3）取水許可管理的監(jiān)督管理工作機制尚未全面建立，具體指計劃取用水和取用水總結工作機制尚未建立或未嚴格執(zhí)行。（4）針對違反取水許可管理的行為不會或不敢行使水行政執(zhí)法權進行行政處罰或采取行政強制措施，多用或依賴行政協(xié)調的手段進行處理,弱化了水行政主管部門的形象，損害了水法律法規(guī)的尊嚴。

2 相關政策、法律、法規(guī)

取水許可管理制度是水資源管理的根本性制度, 取水許可管理具備行政強制措施，是水行政主管部門或流域管理機構對水資源管理的行政審批，是依法行政的必要程序和重要手段。取水許可管理制度具備較完善的法規(guī)體系，應依法嚴格貫徹實施。

2.1 政策依據(jù)

國務院國發(fā)〔2012〕3號文《關于實行最嚴格水資源管理制度意見》中明確提出：“嚴格實施取水許可。嚴格規(guī)范取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區(qū)，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區(qū)，限制審批建設項目新增取水。對不符合國家產業(yè)政策或列入國家產業(yè)結構調整指導目錄中淘汰類的，產品不符合行業(yè)用水定額標準的，在城市公共供水管網能夠滿足用水需要卻通過自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采的地區(qū)取用地下水的建設項目取水申請，審批機關不予批準。”

2.2 國家法規(guī)依據(jù)

國務院第460號令《取水許可和水資源費征收管理條例》已于2006年4月15日起施行。涉及取水許可管理的條款如下：

第二條 本條例所稱取水，是指利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源。取用水資源的單位和個人，除本條例第四條規(guī)定的情形外，都應當申請領取取水許可證，并繳納水資源費。

第五十一條 拒不執(zhí)行審批機關作出的取水量限制決定，或者未經批準擅自轉讓取水權的，責令停止違法行為，限期改正，處 2萬元以上10萬元以下罰款；逾期拒不改正或者情節(jié)嚴重的，吊銷取水許可證。

第五十七條 本條例規(guī)定的行政處罰，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構按照規(guī)定的權限決定。

2.3 國家規(guī)章依據(jù)

水利部令第34號《取水許可管理辦法》2008年4月9日發(fā)布實施。涉及取水許可管理的條款如下：

第四條 流域內批準取水的總耗水量不得超過國家批準的本流域水資源可利用量。

行政區(qū)域內批準取水的總水量，不得超過流域管理機構或者上一級水行政主管部門下達的可供本行政區(qū)域取用的水量。

第三十五條 取水單位或者個人應當在每年的12月31日前向取水審批機關報送其本年度的取水情況總結（表）和下一年度的取水計劃建議（表）。

第三十六條 取水審批機關應當于每年的1月31日前向取水單位或者個人下達當年取水計劃。

第四十九條 取水單位或者個人違反本辦法規(guī)定的，按照《中華人民共和國水法》和《取水條例》的有關規(guī)定予以處罰。

3 強化管理職權，落實水資源總量控制措施

以取水許可管理為抓手，強化水行政管理職權，依法采取行政強制措施，落實好水資源總量控制紅線的措施。

3.1 強化新疆水資源取水許可行政管理有效機制

筆者認為應在自治區(qū)水利廳建立取水許可管理專項機構，以政府批準的《新疆水資源平衡論證報告》和《新疆用水總量控制方案》為控制標準，爭取盡快出臺《自治區(qū)落實最嚴格水資源管理制度考核辦法》，落實“三條紅線”控制指標的實施方案和壓減方案。

筆者認為自治區(qū)水利廳應與各地州水行政主管部門和流域管理機構簽訂《年度水資源總量協(xié)議》，嚴格執(zhí)行規(guī)劃水資源論證和建設項目水資源論證工作，取水許可發(fā)證率力爭達到100%，將水資源全面納入行政管理范疇。明確各地州所有新建、改建和擴建項目突破水資源總量的“一票否決制”。

3.2 強化并完善流域管理機構

強化流域管理機構，全面實行取水許可管理制度，實現(xiàn)水資源以流域為單元，全面實施取水許可統(tǒng)一管理的目標。進一步完善塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制機制，積極推進伊犁河、額爾齊斯河流域管理機構的建立，加強流域水資源取水許可行政管理。

3.3 強化水資源取水許可行政執(zhí)法工作

全疆各級水行政主管部門、流域管理機構應加強建立健全水資源行政執(zhí)法工作制度建設，認真梳理行政執(zhí)法依據(jù)，建立水行政執(zhí)法責任、過錯責任追究、行政執(zhí)法巡查制，做到執(zhí)法責任、執(zhí)法程序、工作標準明確，保證行政執(zhí)法的合法、公開、有效，加大取水許可管理水行政執(zhí)法力度，促進依法行政工作的全面進步。

筆者認為新疆應建立和完善集水資源、水土保持、防洪、河道、水工程和水產漁業(yè)等行政執(zhí)法監(jiān)察于一體的水政監(jiān)察隊伍管理體制，進一步推進綜合水行政執(zhí)法工作。應加強對全疆各級水行政主管部門、流域管理機構和基層執(zhí)法隊伍在取水許可管理方面的業(yè)務培訓，加強對執(zhí)法人員的崗位培訓，加強對各級水行政執(zhí)法部門的督促和檢查，提高依法行政水平，促進全疆水資源與經濟、社會的協(xié)調發(fā)展。