方子杰 柯勝紹

（1.浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心 浙江杭州 310012；2.浙江同濟(jì)科技職業(yè)學(xué)院 浙江杭州 311231）

浙江省新一輪流域綜合規(guī)劃修編的探索

方子杰1柯勝紹2

（1.浙江省水利發(fā)展規(guī)劃研究中心 浙江杭州 310012；2.浙江同濟(jì)科技職業(yè)學(xué)院 浙江杭州 311231）

在總結(jié)浙江省江河流域綜合規(guī)劃編制情況的基礎(chǔ)上，分析新形勢(shì)對(duì)流域綜合規(guī)劃的新要求，提出新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要進(jìn)一步突出服務(wù)主體功能區(qū)規(guī)劃要求和四大支撐保障體系與“五水共治”要求，突出規(guī)劃的指導(dǎo)性、約束性與創(chuàng)新性、靈活性，維護(hù)河流永續(xù)利用，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，并注重規(guī)劃方案的協(xié)調(diào)性，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要以及政府行政審批制度改革的要求。

浙江省 流域 綜合規(guī)劃 探索

1 浙江省流域概況

浙江省面積10.18萬(wàn)km2，自北至南有苕溪、運(yùn)河、錢塘江、甬江、椒江、甌江、飛運(yùn)江和鰲江等八大水系，以及眾多的獨(dú)流入海和流入鄰省的小河流。浙江省各水系流域面積50 km2以上河流865條，省域內(nèi)總長(zhǎng)度為22488 km。

根據(jù)浙江省第一次水利普查成果，浙江全省共有水庫(kù)4334座，總庫(kù)容445.26億m3；裝機(jī)容量500KW以上水電站1419座，裝機(jī)容量953.36萬(wàn)KW；過(guò)閘流量5 m3/s，每秒以上水閘8581座；5級(jí)以上各類堤防長(zhǎng)度為17441km；裝機(jī)流量1 m3/s以上或裝機(jī)功率50KW以上泵站2854座；集中式農(nóng)村供水工程31333處，受益人口2976.68萬(wàn)人；分散式農(nóng)村供水工程18.60萬(wàn)處，受益人口157.73萬(wàn)人；灌溉面積50畝以上灌區(qū)34919處，有效灌溉面積1938.70萬(wàn)畝。

2 浙江省流域綜合規(guī)劃編制情況

上世紀(jì)九十年代，浙江省水利廳組織開展了錢塘江、甌江等八大江河流域綜合規(guī)劃的編制工作。浙江省人民政府先后批復(fù)了錢塘江、甌江等八大江河流域的綜合規(guī)劃。目前，全省已經(jīng)編制仍在規(guī)劃實(shí)施期限內(nèi)的省級(jí)流域與區(qū)域綜合規(guī)劃共有15項(xiàng)，地方水利綜合規(guī)劃90余項(xiàng)。這些流域與區(qū)域綜合規(guī)劃是全省江河流域開發(fā)、治理、保護(hù)和管理的主要依據(jù)。經(jīng)過(guò)十多年的組織實(shí)施，浙江省主要江河流域防洪減災(zāi)和水資源保障能力得到顯著提高，水生態(tài)修復(fù)和保護(hù)逐步推進(jìn)，有力地保障和促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3 新形勢(shì)對(duì)流域綜合規(guī)劃提出的新要求

3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)水利帶來(lái)新挑戰(zhàn)2

隨著全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、政策環(huán)境、資源開發(fā)機(jī)制、自身水事水情都發(fā)生深刻變化；同時(shí)，隨著國(guó)家與省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)流域保護(hù)、治理、開發(fā)和管理提出了新的更高要求，對(duì)水利帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

3.2 “五水共治”重大決策對(duì)流域綜合規(guī)劃提出更高要求

在2013年浙江省委十三屆四次全會(huì)，浙江省委省政府作出了“五水共治”重大決策：治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。并明確提出：“以治水為突破口，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)”。2014年，浙江吹響“五水共治”集結(jié)號(hào)，舉全省之力治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。浙江省新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要認(rèn)真貫徹省委省政府關(guān)于“五水共治”的重大決策與工作部署，將“五水共治”的精神與措施落實(shí)到流域綜合規(guī)劃中去。

3.3 政府行政審批制度改革對(duì)流域綜合規(guī)劃提出新要求

目前，浙江省對(duì)水利規(guī)劃及項(xiàng)目前期審批制度進(jìn)行了改革。凡是符合省級(jí)及以上綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，立項(xiàng)審批原則上只審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，不再審批項(xiàng)目建議書，由省級(jí)投資綜合管理部門出具項(xiàng)目受理告知書；并合并前置審批環(huán)節(jié)，將“水工程建設(shè)項(xiàng)目符合流域綜合規(guī)劃審批”、“水工程建設(shè)項(xiàng)目防洪規(guī)劃同意書核準(zhǔn)”、“水工程建設(shè)規(guī)劃同意書審查”合并至項(xiàng)目可行性研究的審查意見(jiàn)。浙江省對(duì)水利規(guī)劃及項(xiàng)目前期審批制度的改革，要求今后需要進(jìn)一步深化流域綜合規(guī)劃的研究深度，優(yōu)化流域重大項(xiàng)目方案比選。

4 浙江省流域綜合規(guī)劃修編情況

新時(shí)期，為更好地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)水利提出的新要求、新任務(wù)，浙江省于2007年陸續(xù)啟動(dòng)了《錢塘江流域綜合規(guī)劃》、《甌江流域綜合規(guī)劃》以及《太湖流域杭嘉湖地區(qū)水利綜合規(guī)劃》等大江大河流域綜合規(guī)劃的修編（編制）工作。以上三項(xiàng)規(guī)劃成果于2012年7月在省發(fā)改委組織召開的省規(guī)劃辦2012年第三次會(huì)議上審議通過(guò)，目前即將批復(fù)實(shí)施。后續(xù)又組織先后啟動(dòng)了曹娥江、飛云江、椒江、鰲江、江山港等五大江河流域綜合規(guī)劃的修編工作。

在本輪省級(jí)流域綜合規(guī)劃的修編過(guò)程中，浙江省以甌江流域綜合規(guī)劃及一批地方規(guī)劃為試點(diǎn)，借鑒其它行業(yè)規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，研究探索面向現(xiàn)代的水利綜合規(guī)劃編制要求與成果表達(dá)方式，分區(qū)、分段提出流域功能定位、控制（約束）與發(fā)展目標(biāo)及現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)。

隨著浙江省七大江河流域綜合規(guī)劃修編工作的順利推進(jìn)，今后將陸續(xù)開展地方重要中小河流綜合規(guī)劃的編制與修編工作，爭(zhēng)取通過(guò)三到五年的努力，基本實(shí)現(xiàn)全省大中型與重要小型河流流域綜合規(guī)劃的全覆蓋；并進(jìn)一步及時(shí)啟動(dòng)大中型與重要小型河流防洪排澇供水等專業(yè)規(guī)劃的編制工作，爭(zhēng)取通過(guò)五至七年的努力，逐步完善水利規(guī)劃體系的建設(shè)，力爭(zhēng)在十三五末（2020年）初步構(gòu)建基本完善的全省水利規(guī)劃體系。

5 新一輪流域綜合規(guī)劃修編思路的探索

為適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要總結(jié)提煉全國(guó)以及浙江省江河流域綜合規(guī)劃修編的新探索新經(jīng)驗(yàn)，在以下八方面進(jìn)行探索與創(chuàng)新：

5.1 突出服務(wù)主體功能區(qū)規(guī)劃要求

全國(guó)以及浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃均已批復(fù)實(shí)施，省內(nèi)溫州市、麗水市等新一輪城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃均已修編。要根據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》與流域內(nèi)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等要求，分析現(xiàn)有的保障能力和存在問(wèn)題，增強(qiáng)流域綜合規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的符合性，提高對(duì)區(qū)域差別化發(fā)展的水利支撐與保障作用。

5.2 突出四大支撐保障體系

黨中央、國(guó)務(wù)院以一號(hào)文件作出了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，強(qiáng)調(diào)必須大力加強(qiáng)水利建設(shè)，國(guó)家高度重視水利改革發(fā)展，中央一號(hào)文件提出：力爭(zhēng)通過(guò)5年至10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面，到2020年基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護(hù)和河湖健康保障體系與有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系等“四大體系”。新一輪流域綜合規(guī)劃修編，要進(jìn)一步突出流域防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域綜合管理四大支撐保障體系。根據(jù)各自特點(diǎn)，因地制宜，分別研究制定2020年、2030年完善四大支撐保障體系的目標(biāo)和任務(wù)。

5.3 突出“五水共治”要求

浙江省委省政府繪出了浙江“五水共治，治污先行”的路線圖——三年(2014-2016)要解決突出問(wèn)題，明顯見(jiàn)效；五年(2014-2018年)要基本解決問(wèn)題，全面改觀；七年(2014-2020年)要基本不出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)質(zhì)變。新一輪流域綜合規(guī)劃修編，要以“強(qiáng)庫(kù)”、“固堤”、“擴(kuò)排”、“開源”、“引調(diào)”、“提升”等防洪水、排澇水、保供水等工程措施規(guī)劃為重點(diǎn)，強(qiáng)化流域綜合管理，著力加強(qiáng)和完善流域“四大體系”，進(jìn)一步增強(qiáng)流域防御洪澇臺(tái)旱災(zāi)害的能力，進(jìn)一步夯實(shí)保障人民群眾健康安全的基礎(chǔ)。

5.4 突出規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性

要在已有的防洪區(qū)劃、水功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，制定流域一系列控制性指標(biāo)和“紅線”。根據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》并結(jié)合流域區(qū)域具體情況，全面劃定各類河流河段的功能區(qū)劃，明確不同河流河段治理開發(fā)和保護(hù)的功能定位及其目標(biāo)任務(wù)。

5.5 突出規(guī)劃的創(chuàng)新性、靈活性

在規(guī)劃項(xiàng)目規(guī)模指標(biāo)與工程方案方面要有創(chuàng)新。2014年十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議《政府工作報(bào)告》首次提出國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速"合理區(qū)間論"，并對(duì)合理區(qū)間下限提出保障就業(yè)及民生社會(huì)托底指標(biāo)?！昂侠韰^(qū)間論”是社會(huì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方法的重大創(chuàng)新。2013年，浙江省水利廳組織編制并與省發(fā)改委聯(lián)合批復(fù)的《清溪流域綜合規(guī)劃》也曾首次提出流域控制性樞紐工程（清溪水庫(kù)）規(guī)模"合理區(qū)間論"，這同樣是流域綜合規(guī)劃規(guī)模指標(biāo)方面的重大創(chuàng)新。同時(shí)，應(yīng)對(duì)流域控制性樞紐工程規(guī)模"合理區(qū)間"下限提出生態(tài)環(huán)境及民生水利托底指標(biāo)。

另外，在規(guī)劃方案方面也要探索創(chuàng)新。要總結(jié)吸收錢塘江流域綜合規(guī)劃樞紐工程密賽水庫(kù)由錢江源水庫(kù)替換，甌江支流楠溪江流域綜合規(guī)劃樞紐工程鮑江水庫(kù)由南岸水庫(kù)替換的規(guī)劃教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一些淹沒(méi)損失大、移民搬遷多、政策處理難的流域控制性樞紐工程，在提出推薦方案的同時(shí)，也可探索提出在推薦方案難以實(shí)施的情況下的替換方案，爭(zhēng)取規(guī)劃編制的主動(dòng)性，避免今后規(guī)劃實(shí)施多變的被動(dòng)性。

5.6 突出維護(hù)河流永續(xù)利用

各流域分別要確定防洪與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)控制性指標(biāo)，包括防洪控制斷面控制流量與水位、生態(tài)控制斷面生態(tài)基流、湖泊最低控制水位等，通過(guò)實(shí)施生態(tài)調(diào)度，保障河湖基本生態(tài)環(huán)境需水要求。提出水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)和水土保持規(guī)劃方案，努力維護(hù)河湖健康。

5.7 突出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度

完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，實(shí)現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一管理。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，落實(shí)水資源管理考核制度，健全流域水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。逐步落實(shí)并完善流域水量分配方案，確定流域內(nèi)各區(qū)域的用水總量。探索初始水權(quán)形成機(jī)制，逐步建立水權(quán)市場(chǎng)和水權(quán)交易制度，優(yōu)化水戰(zhàn)略資源的市場(chǎng)化配置能力，促進(jìn)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的水務(wù)一體化市場(chǎng)的形成。深化水價(jià)改革，落實(shí)水資源保護(hù)費(fèi)用。

5.8 突出規(guī)劃方案的協(xié)調(diào)性

要制訂國(guó)土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通航運(yùn)、農(nóng)業(yè)林業(yè)、海洋、電力、旅游等涉水行業(yè)管理規(guī)劃，在規(guī)劃編制、成果審查和征求意見(jiàn)階段，充分發(fā)揮協(xié)商機(jī)制，充分聽(tīng)取專家、地方和部門意見(jiàn)，形成的流域綜合規(guī)劃修編成果要綜合各方意見(jiàn)、充分協(xié)調(diào)的成果。

6 結(jié)語(yǔ)

新一輪流域綜合規(guī)劃的修編，要突破原先規(guī)劃編制舊有模式禁錮與慣性思維約束，要有新思路新方法，體現(xiàn)新要求新特點(diǎn)，進(jìn)一步突出服務(wù)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，突出四大支撐保障體系與“五水共治”要求，突出規(guī)劃的指導(dǎo)性、約束性與創(chuàng)新性、靈活性，維護(hù)河流永續(xù)利用，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，并注重規(guī)劃方案的協(xié)調(diào)性，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要以及政府行政審批制度改革的要求。

10.3969/j.issn.1672-2469.2014.11.002

TV212.4

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方子杰（1972年—），男，教授級(jí)高級(jí)工程師。