羅 昆，李道先

（1．安徽建筑大學 發(fā)展規(guī)劃處，安徽 合肥 230601；2．華東師范大學 商學院，上海 200241）

高校去行政化改革的路徑探究
——基于新制度經(jīng)濟學的視角

羅 昆1，2，李道先1

（1．安徽建筑大學 發(fā)展規(guī)劃處，安徽 合肥 230601；2．華東師范大學 商學院，上海 200241）

從新制度經(jīng)濟學的角度來看，制度分析框架可以概括為“正式制度和非正式制度+交易費用”。運用這一新的分析框架發(fā)現(xiàn)，高校行政化是因正式制度的強制性同形、非正式制度的誘致性同形、利益驅(qū)動等原因而生成，高?！叭バ姓备母锟赏ㄟ^建立健全大學章程建設、完善校長選聘與任用機制、重塑大學精神、協(xié)調(diào)高校內(nèi)外部環(huán)境中各相關利益主體的利益來實現(xiàn)其預期的理想目標。

高校；去行政化；新制度經(jīng)濟學

從上世紀90年代探討建立現(xiàn)代大學制度起，我國高校去行政化就進入了大眾的視野，2008年后關于高校去行政化的研究陸續(xù)出現(xiàn)，特別是2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》頒布后，這一問題引發(fā)了社會各界人士的廣泛關注。高校行政化存在以下幾個方面的危害：一是制約了高校功能的有效發(fā)揮及健康發(fā)展；二是滋生了各種各樣的腐敗；三是增加了高校的辦學成本；四是助長了高校的不良風氣；五是扭曲了學術評價標準，破壞了學術氛圍，抑制了學術創(chuàng)新（謝利芳，2010；張發(fā)旺，2010；尹保云，2010；楊玉圣，2010）。因此需要對高校進行去行政化改革。本文從新制度經(jīng)濟學的研究視角，構(gòu)建一個新的制度分析框架，重點分析我國高校行政化的制度成因，并從制度層面提出相應的去行政化改革路徑與建議。

一、新制度經(jīng)濟學的制度分析架構(gòu)

交易費用是西方新制度經(jīng)濟學的核心范疇，正是在新古典經(jīng)濟學的框架中加入了交易費用使新制度經(jīng)濟學與新古典經(jīng)濟學相區(qū)別。1937年，科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》中提出了交易成本的思想，一般性地列舉了市場交易成本所包含的項目。在1960年的《社會成本問題》一文里，科斯明確提出了交易成本的概念，認為交易費用主要包括：（1）度量、界定和保障排他性權(quán)利的費用；（2）發(fā)現(xiàn)交易對象和交易價格的費用；（3）討價還價、訂立交易合同的費用；（4）督促契約條款嚴格履行的費用，等等。[1]威廉姆森從契約的角度將交易費用分為“事前的”和“事后的”兩類，事前交易費用是達成合同的成本，事后交易費用是指契約簽訂之后發(fā)生的成本。[2]肯尼斯·阿羅（K．Arrow，1969）認為交易費用是經(jīng)濟制度的運行費用。張五常教授（1999）認為交易費用實際上就是制度成本。[3]

交易費用是制度分析的核心元素，同時也是制度分析的重要工具。諾斯將制度劃分為正式制度和非正式制度，指出“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或更正式地說是人類設計的、構(gòu)建人們相互行為的約束條件。它們由正式規(guī)則（成文法、普通法、規(guī)章）、非正式規(guī)則（習俗、行為準則和自我約束的行為規(guī)范），以及兩者執(zhí)行的特征組成?！盵4]因此，經(jīng)濟學領域的新制度主義分析框架可以概括為“2+1”，即“正式制度和非正式制度+交易費用”。在應用這一分析框架進行制度分析時，首先要注重分析研究對象所處的正式制度和非正式制度這兩個層面包含的主要內(nèi)容，不可偏廢一方；其次要分析研究對象的交易費用，理清該研究對象在制度運行的過程中存在哪些交易費用；最后結(jié)合制度環(huán)境，尋求節(jié)約或減少交易費用的辦法，如采取制度創(chuàng)新或制度變遷等辦法，從正式制度和非正式制度兩個層面著手，深入分析研究對象所面臨的制度困境，進而從制度層面尋求解決辦法。

二、制度同形：高校行政化的制度成因分析

我國高校行政化變遷是特定制度環(huán)境之合法性壓力下的“制度同形”，可以運用新制度經(jīng)濟學的制度分析框架對其進行深入的解讀。在正式制度層面，高校內(nèi)部組織設置趨同于外部行政化組織，高校內(nèi)部建立的各項正式制度與外部的各項管制性制度趨同，使其產(chǎn)生正式制度的強制性同形。在非正式制度層面，傳統(tǒng)文化中的行政化因素誘使高校內(nèi)部產(chǎn)生非正式制度的誘致性同形；再加上利益驅(qū)動因素的影響與催化，使得高校內(nèi)部行政化問題更為嚴重。由此可見，正式制度的強制性同形、非正式制度的誘致性同形以及利益驅(qū)動的影響是高校行政化產(chǎn)生的制度成因。

（一）外部行政化制度壓力迫使高校內(nèi)部產(chǎn)生正式制度的強制性同形

高校正式制度呈現(xiàn)行政化傾向與其缺乏規(guī)范的大學章程有關。在高校內(nèi)部沒有一部可以讓全校師生遵守的章程，制度上的缺失使得行政權(quán)力有了滋生和成長的土壤。當高校出現(xiàn)不公行為時，不是去根據(jù)規(guī)章制度解決問題，而是習慣性地去找副院長、院長或副校長、校長等。在高校內(nèi)部大小事務不是教授們說了算，而是校長和黨委書記當家作主，任何關于學校管理的事務和制定的相關制度均需要他們的同意，甚至有關學術方面的事務也需經(jīng)過他們的認可。無章可循，無法可依，造成高校內(nèi)部事務管理服從于行政化的領導，以至于高校內(nèi)部呈現(xiàn)學術權(quán)力讓位于行政權(quán)力、教授完全聽從行政領導的安排與管理等不良局面。

盡管高校領導的行政權(quán)力主要在高校內(nèi)部行使，但是這些權(quán)力是外部制度賦予他們的。不難發(fā)現(xiàn)，高校與政府部門的內(nèi)部組織設置和行政人員職務設置極其相似，二者都有類似的組織部、宣傳部、人事處、科技處、財務處、工會等機構(gòu)，其行政人員的職務都設有科員、副科、正科、副處、正處、副廳等，相關人員的選拔、任用甚至也要經(jīng)過教育主管部門的同意與認可，進而在相關制度的制定和執(zhí)行方面也呈現(xiàn)出與政府部門過多的相似性。當然，高校內(nèi)部的行政化實際上也與其外部的隱形行政化制度有關，有些制度制定的出發(fā)點本身可能并不是要強化高校的行政化，卻在無形中助長和強化了高校的行政化，故將其稱為隱形行政化。如《高等教育法》第四十條規(guī)定“高等學校的校長、副校長按照國家有關規(guī)定任免。”這一規(guī)定并沒有詳細說明校長和副校長究竟如何產(chǎn)生，是內(nèi)部升遷還是外部高校人選調(diào)任？或是由政府部門人員擔任？事實上，這三種情況均存在，特別是在校長和副校長的選拔與任用過程中，存在著高校人員進入政府部門任職和政府部門人員到高校任職的情形，這種政府與高校之間崗位的交流與輪換無形中助長了高校的行政化傾向。這一系列外部的行政化壓力迫使高校內(nèi)部產(chǎn)生正式制度的強制性同形。

（二）傳統(tǒng)文化的行政化因素誘使高校內(nèi)部產(chǎn)生非正式制度的誘致性同形

與傳統(tǒng)背離的行政化規(guī)范是高校內(nèi)部產(chǎn)生非正式制度誘致性同形的因素之一。大學的傳統(tǒng)在每個國家具有不同的解讀。中世紀大學傳統(tǒng)強調(diào)大學獨立權(quán)、思想自由和言論自由；英國大學傳統(tǒng)是培養(yǎng)具有“自由、公平、沉著、穩(wěn)健和智能”生活習慣的紳士；德國大學傳統(tǒng)強調(diào)學術自主與學術自由，以學術權(quán)力為主導、教授治校為理念。我國大學與德國大學的傳統(tǒng)有著歷史淵源，1917～1927年間，時任北大校長的蔡元培主導的北大改革為中國打開了一個盛況空前的學術局面，“思想自由、兼容并包”的理念成為中國大學的精神標尺。而當前我國高校內(nèi)部行政化的規(guī)范則是與大學的傳統(tǒng)相背離的，高校行政化強調(diào)的是以行政權(quán)力為主導，學術權(quán)力服從行政權(quán)力；奉行的是行政權(quán)力至上的理念，這些理念已逐步被高校內(nèi)部更多的人所認可，約束著這些人的行為，使高校非正式制度發(fā)生誘致性制度同形。

高校文化生態(tài)制度的異化是高校內(nèi)部產(chǎn)生非正式制度誘致性同形的另一重要因素。傳統(tǒng)的高校文化生態(tài)制度是以學術為導向的“寧靜的象牙塔”，追求真理與自由。隨著20世紀90年代我國市場經(jīng)濟改革的浪潮高漲，高校也深陷行政化和市場化，價值理念開始發(fā)生偏離，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮賵觥迸c“市場”的價值并行。[5]“官場”的價值理念主要體現(xiàn)在長期以來所形成的科層文化上，教授們爭相走向行政崗位以求得“官位”，而有些校領導為了吸引和留住教授，竟拿處級干部領導崗位來籠絡他們，至于該教授是否具備擔任處級干部的領導才能則全然不顧。“市場”的價值理念主要是體現(xiàn)在追求經(jīng)濟利益方面，以“商場”文化形態(tài)存在。以科層文化為主體、混雜著“商場”文化的劣質(zhì)文化形態(tài)經(jīng)過模仿機制和擴散機制的傳播逐漸獲得了越來越多的大學中人的默認或接受，進而轉(zhuǎn)化為一種“主流文化”。[6]這種高校文化生態(tài)制度的異化與變遷嚴重侵蝕了大學的精神，進一步加劇了誘致性的制度同形。

（三）利益驅(qū)動是高校行政化產(chǎn)生的內(nèi)在動力與關鍵因素

如上所述，高校內(nèi)部的行政化與正式制度和非正式制度的制度同形有關，那么為什么會產(chǎn)生制度同形呢？高校內(nèi)部為何如此多的人在追求行政權(quán)力？為何行政權(quán)力能夠凌駕于學術權(quán)力之上？是什么動力促使有些人不惜鋌而走險？這一切都可以歸結(jié)于“利益”二字。這種利益主要由物質(zhì)收益和精神收益兩個方面構(gòu)成。在物質(zhì)利益方面，掌權(quán)者可以利用手中的權(quán)力獲取更多的資源，包括人脈資源、學術資源、物資資源等。據(jù)相關媒體報道，2009年評出的100位高校教學名師中9成有行政職務，不帶任何“官職”的一線教師僅有10人左右，而且不少獲獎者具有校長身份。[7]掌權(quán)者追逐行政權(quán)力反過來可以獲得更多的學術資源，“贏得”學術上更大的成績，獲得更多的經(jīng)濟利益。在精神利益方面，掌權(quán)者可以獲得一定的社會地位，接觸更高層次的人員，贏得更多同事、親友的認可與羨慕，與中國傳統(tǒng)的“面子”文化相契合，精神上也可以享有更多的財富，獲取更多的精神收益。精神和物質(zhì)的雙重收益極大地推動了高校內(nèi)部人員爭相獲取行政權(quán)力?？梢姡娴尿?qū)動是高校行政化得以產(chǎn)生的內(nèi)在動力和關鍵因素所在。

三、制度救贖：高校去行政化的制度解困與路徑探究

從新制度經(jīng)濟學的視角來看，我國高校行政化是正式制度的強制性同形、非正式制度的誘致性同形以及利益驅(qū)動共同影響的結(jié)果，因此對高校進行“去行政化”改革需要同時從正式制度、非正式制度和交易費用三個方面采取針對性的措施，對高校進行制度上的救贖與解困。

（一）正式制度脫困：建立健全大學章程，完善校長選聘與任用機制

大學章程是大學的基本法，是規(guī)范大學內(nèi)部各種行為的依據(jù)，具有組織維系、行為導向、權(quán)力配置、關系協(xié)調(diào)、利益整合、意愿表達和歷史記載的功能。[8]教育部于2011年頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，并將2012年定為“章程制定年”，要求高校建立適應自身實際情況的大學章程，推動依法治校和現(xiàn)代大學制度建設進程，這為高校制定大學章程提供了制度上的保障。高校內(nèi)部行政權(quán)力和學術權(quán)力的配置問題必須在大學章程中予以明確，體現(xiàn)去行政化和崇尚學術的內(nèi)在要求，使章程的建設既符合自身發(fā)展的需要，又能承擔起社會和時代賦予它的使命，讓大學章程真正成為大學內(nèi)部的法律，使高校做到有“章”可依。據(jù)了解，教育部于2013年11月首批核準了中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學和華中師范大學等6所高校的章程。按照要求，接下來所有985高校將在2014年6月前完成章程制定，全國所有高校在2015年年底前完成。[9]這對我國高校去行政化和依法治校都是有益的探索，高?？梢砸源髮W章程建設之契機真正走上法制化管理的道路。

外部“行政化”制度性壓力促成高校行政化的強制性同形，高校要去行政化必須進行制度創(chuàng)新，即采取教育家辦學的制度，讓真正懂教育的人治理高校，而不是將其帶入行政化的制度陷阱。若要真正實現(xiàn)教育家辦學，那么校長的選擇是關鍵，在此需要做到“三化”，即專業(yè)化、職業(yè)化、去行政化。首先，建立與健全校長的成長與選聘機制。高校校長的產(chǎn)生要改變當前行政部門委任或任命的方式，應從局部范圍的公選逐步過渡到全國甚至是全球范圍的選拔，被選拔的校長要去除行政級別，專心從事大學的管理工作。應探索和建立一套適合我國國情的大學校長成長與選拔機制，使大學校長成為一種專門的職業(yè)，而不僅僅是行政權(quán)力的化身。其次，建立與健全校長的監(jiān)督與評價機制。大學要建立教授委員會，賦予教授委員會除了學術權(quán)力以外的管理權(quán)力，教授委員會要對校長人選的產(chǎn)生、職責的履行、罷免等擁有一定的權(quán)力，如建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等，這些權(quán)力要在大學章程中予以明確體現(xiàn)，并在辦學實踐中得到真正的貫徹執(zhí)行。最后，取消大學校長的行政級別。要探索適合我國國情的大學校長治理機制，取消高校的行政級別，政府部門不得與高校校長或其他行政領導輪崗，即不能通過行政手段將政府部門人員調(diào)入高校，高校內(nèi)部的行政級別不再與政府部門趨同，高校領導應更多地偏向行政服務型管理角色。只有讓高校的辦學自主權(quán)真正掌握在懂得辦學規(guī)律的教育家手中，高校才能回歸學術本位，形成強有力的學術共同體，才能自覺地抵制來自外部的制度壓力。

（二）非正式制度解困：重建高校文化生態(tài)系統(tǒng)，重塑大學精神

如前所述，對傳統(tǒng)規(guī)范的背離與文化生態(tài)制度的異化是高校行政化產(chǎn)生的非正式制度原因，因此，高校去行政化改革必須要重建高校文化生態(tài)系統(tǒng)，重塑大學精神，使高?；貧w學術本位。一方面，高校要建立健康的文化生態(tài)系統(tǒng)。高校是教書育人的理想場所而不是追逐名利的場所，要摒棄“官場”和“市場”的價值觀，樹立正確的價值觀。大學文化要做到以人為本、崇尚學術、多元并存、教化社會，其中崇尚學術是指大學要回歸學術本位，追求學術的自由，而不是追求升官或發(fā)財；教化社會是指大學要以自己獨特的精神風貌對社會文化建設起到示范和引導作用，引領社會文化的建設和發(fā)展，發(fā)揮大學文化在社會發(fā)展中的應有作用，而不是被社會文化中的某些文化所左右。[10]大學是一個兼容并蓄的地方，允許多種文化存在，但不等于任何文化都可以存在，對于那些不健康的、低俗的文化要嚴厲禁止。另一方面，高校要重塑大學精神。大學精神的本質(zhì)特征是科學精神與人文精神的并重、獨立精神與自由精神的統(tǒng)一、包容精神與批判精神的整合、創(chuàng)新精神與時代精神的協(xié)調(diào)。大學要有自己的精神，要與社會保持聯(lián)系，但不能迷失方向，要保持獨立、引領社會發(fā)展的內(nèi)在文化特征；大學文化要保持自覺性和獨立性，要堅持獨立、崇高、自由的文化品格。高校在去行政化的改革過程中，要將大學精神建設放在突出的位置，建立一個崇尚學術、自由獨立、健康向上的文化生態(tài)系統(tǒng)和具有高校自身特色的大學精神。

（三）利益協(xié)調(diào)與治理：協(xié)調(diào)相關利益主體的利益，優(yōu)化資源與權(quán)力配置

高校去行政化改革必須協(xié)調(diào)相關利益主體的利益，贏得更多改革的支持者。一方面，高校的改革者可以制定“崇尚學術、去行政化”的相關政策，對學術權(quán)力進行人力、物力、財力等方面的傾斜與支持，對行政權(quán)力進行限制與弱化，建立教授委員會制度、學術委員會制度，明確行政權(quán)力和學術權(quán)力之間的關系，將相關的制度內(nèi)容寫入高校的大學章程。另一方面，優(yōu)化職稱評定資源配置。具體而言，針對教師群體，嚴格按照職稱評定的制度要求執(zhí)行，優(yōu)中選優(yōu)，杜絕職稱評定中的人為因素和行政干擾；針對行政人員群體，鼓勵他們參加相關專業(yè)的職稱考試，根據(jù)高校自身的實際情況，可以采取評聘結(jié)合等辦法；針對非教師專業(yè)技術人員群體，鼓勵他們參加各類專業(yè)技術資格考試，一旦通過便及時予以聘用。通過高校內(nèi)部各類人員的職稱評定資源的合理配置，樹立一種“以學術為中心”的氛圍，贏得更多教職員工對改革的支持與理解。以上是在正式制度方面的改革措施建議。在非正式制度方面，高校的改革者要借助文化宣傳、政策導向、榜樣示范等措施，營造和形成一種健康向上的大學文化學術生態(tài)，具體可以采用漸進式改革方式，首先在某個院系試點，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并總結(jié)經(jīng)驗與教訓，然后逐步在其他院系和全校推廣實施，直至最終取得成功。

[1]Coase,Ronald H．．The New Institutional Economics[J]．American Economic Review，1998，（2）:72．

[2]Williamson Oliver E．．The Economic Institutions of Capitalism:Firms,Markets,Relational Contracting[M]．New York: The Free Press,1985．41-42．

[3]盧現(xiàn)祥．新制度經(jīng)濟學[M]．北京：北京大學出版社，2011．42．

[4][美]道格拉斯·C·諾斯．制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M]．上海:上海三聯(lián)書店,1994．3．

[5]楊東平．中國教育的文化更新和體制改革[J]．社會科學論壇，2009，（8）:85．

[6]王英杰．大學危機:不容忽視的問題[J]．探索與爭鳴，2005，（3）:36-85．

[7]李瓊．教育部高校教學名師9成有行政職務引質(zhì)疑[N]．長江日報，2009-09-11．

[8]張國有,胡少誠．中國大學章程建設的歷程與形態(tài)[J]．北京大學教育評論,2012,(4):140．

[9]姜泓冰．大學制定章程 重要的一小步[DB/OL]．http://news． xinhuanet．com/comments/2013-11/30/c_118360188．htm，20 13-11-30．

[10]程光泉．哲學視野下的大學理念、大學精神、大學文化[J]．北京師范大學學報（社會科學版），2010，（1）:124-125．

（責任編輯：許桃芳）

Path to"Get Rid of the Administration"Reform of Universities——Perspective of New Institutional Economics

LUO Kun1，2，LI Dao-xian1
(1．Department of Development Planning,Anhui Jianzhu University,Hefei Anhui 230601,China;2．School of Business,East China Normal University,Shanghai 200241,China)

From the perspective of new institutional economics,institutional analysis framework of new institutional economics can be summarized as"formal system and informal system and transaction cost"．Using this new analysis framework, found that university"administration"due to mandatory isomorphism of formal institution,inductive isomorphism of informal institution,profit drives and other reasons,,the path to"get rid of the administration"reform of university can be establishing and perfecting establish and perfect the University Statutes construction,,improving the principal hiring and employment mechanism,rebuilding university spirit,coordinating the interests of all relevant stakeholders of internal and external environment of universities,in order to achieve the ideal goal．

university;get rid of the administration;new institutional economics

F019．8

A

1672-626X（2014）01-0041-05

10．3969/j．issn．1672-626x．2014．01．007

2013-11-04

全國教育科學十二五規(guī)劃課題教育部青年項目(EFA120358)；安徽省教育廳人文社會科學研究項目(SK2012B115)；中國獨立學院協(xié)作會招標立項課題（2010DJK40）

羅昆(1982-)，男，安徽固鎮(zhèn)人，安徽建筑大學講師，華東師范大學商學院博士研究生，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與教育經(jīng)濟研究；李道先(1964-)，男，安徽定遠人，安徽建筑大學發(fā)展規(guī)劃處處長、副教授，主要從事高等教育管理研究。