莊立峰

開發(fā)延伸價值
——歷史文化街區(qū)保護開發(fā)問題探討

莊立峰

歷史文化街區(qū)是城市特色與風貌的重要組成部分，是城市傳統(tǒng)文化的重要載體，擁有多重價值。本文從開發(fā)商的角度出發(fā)，探討在歷史文化街區(qū)開發(fā)過程中的難題與矛盾，通過建設(shè)中的具體問題，梳理了歷史文化街區(qū)保護開發(fā)工作中的矛盾與困惑，并提出優(yōu)化建議，以期歷史文化街區(qū)的開發(fā)能更好延伸其價值。

歷史文化街區(qū)，保護與開發(fā)，矛盾

筆者來自國家歷史文化名城——寧波，就職于寧波城建投資控股有限公司。寧波城投為市屬國企，寧波城區(qū)內(nèi)共有八大歷史文化街區(qū)和一個國家級歷史文化名鎮(zhèn)，城投公司及下屬5家子公司參與了其中5處歷史文化街區(qū)和1個歷史古鎮(zhèn)的拆遷管理和保護開發(fā)建設(shè)工作?；旧?，寧波成規(guī)模的歷史街區(qū)保護開發(fā)均由城投承擔。圍繞歷史街區(qū)的開發(fā)，筆者試從城投公司的角度談幾點看法：

1 歷史文化街區(qū)的價值體現(xiàn)

歷史文化街區(qū)是歷史的傳承、文化的傳承，甚至可以講是物質(zhì)承擔著非物質(zhì)意識形態(tài)。歷史文化街區(qū)的價值不言而喻。但是，歷史文化街區(qū)的價值體現(xiàn)通過怎樣的形式才能表達得更好呢？各個城市發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，必須通過保護與開發(fā)并重的模式才能將其價值予以充分挖掘、延伸。

保護開發(fā)之前，街區(qū)破敗，危房違建散亂布局；保護開發(fā)之后，井然有序，街面整潔配套完整。保護開發(fā)之前，塵掩美玉，文物深藏無人知曉；保護開發(fā)之后，大放光彩，文人騷客慕名而來。保護開發(fā)之前，魚龍混雜，漸成貧窮人口集聚之地；保護開發(fā)之后，文旅商賈，聚集人脈帶動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

開發(fā)，是對歷史文化街區(qū)保護的主要手段。然而，在歷史文化街區(qū)開發(fā)實踐中，往往矛盾重重。

2 歷史文化街區(qū)在保護開發(fā)中的困惑

2.1 意識形態(tài)的困惑

保護與開發(fā)的矛盾：保護和開發(fā)是對立統(tǒng)一的矛盾，兩個極端是過度保護與過度開發(fā)。歷史文化街區(qū)的價值體現(xiàn)，需在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。如果僅強調(diào)保護，歷史文化街區(qū)會隨著時間的流逝而喪失價值甚至消失殆盡，如果僅強調(diào)開發(fā)，歷史文化街區(qū)的歷史痕跡將遭受一次浩劫。

文物與歷史街區(qū)的矛盾：歷史文化街區(qū)不全部是文物，但其保存文物特別豐富，對于文物我們要保護好，其他建筑只需要傳承歷史，能夠較完整和真實地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局及歷史風貌，并保證區(qū)域成規(guī)模的社會文化經(jīng)濟形態(tài)。另外，開發(fā)完成的歷史文化街區(qū)，修舊如舊的，也不能簡單地定義為“假古董”，而應(yīng)理解為有歷史區(qū)域風格的建筑形態(tài)。

2.2 政策法規(guī)的困惑

（1） 文保點的產(chǎn)權(quán)歸屬及修繕

目前，各政府管理部門尚未形成文保點產(chǎn)權(quán)辦理的統(tǒng)一機制。部分歷史文化街區(qū)保護政策將文保點的土地性質(zhì)限制為劃撥。導致在開發(fā)時面臨較多矛盾。

基于文保點的屬性，歷史文化街區(qū)土地出讓時，文保點實質(zhì)上未納入土地出讓范圍，但文保點位于項目開發(fā)地塊內(nèi)，配套等設(shè)施均需地塊承擔，在操作中文保點修繕均不再單獨立項，相當于紅線外施工同紅線內(nèi)施工一并實施，程序上不合規(guī)。

（2） 審批制度無法適應(yīng)歷史文化街區(qū)開發(fā)建設(shè)要求

歷史文化街區(qū)保留建筑建造年代久遠，相關(guān)信息沒有完整保留，大量缺失。雖然建筑本身尺度、層高等可通過測繪予以明確，但建筑坐標點，建筑用地邊界，河坎、街巷等環(huán)境要素往往同規(guī)劃局提供的原始電子地形不符，有時一個街區(qū)甚至會出現(xiàn)幾百平方米的差距，影響總圖布置、規(guī)劃許可證申領(lǐng)和規(guī)劃國土驗收。如南塘河歷史文化街區(qū)一期：開天窗的5處文保點及河坎等實際地形均同原始電子地形不符，最終測繪確認的地塊土地面積相比土地出讓時的土地面積，減少了301m2，誤差率達2%。若實際土地使用面積小于出讓面積，且在開發(fā)建設(shè)單位可接受范圍內(nèi)，建設(shè)單位尚可承諾不主張調(diào)整地塊規(guī)劃控制文本、不主張調(diào)整地塊的容積率，不主張退回多收的土地出讓金；那么一旦出現(xiàn)實際土地使用面積大于出讓面積的情況時，則無相關(guān)先例程序可參照執(zhí)行，進而影響相關(guān)審批進度。

（3）無法達到新建建筑的節(jié)能、防雷消防要求

為保證歷史文化街區(qū)的傳統(tǒng)風貌特征，新建建筑外立面等須采用體現(xiàn)歷史建筑特征的仿古構(gòu)造（如木門窗）和仿古材料，節(jié)能方面即便采取了不少措施，也僅是改善了傳統(tǒng)建筑的節(jié)能狀況，無法滿足現(xiàn)有規(guī)范要求。文物部門要求文保點和歷史建筑修繕設(shè)計必須遵從原有風貌，體現(xiàn)歷史建筑的真實性，節(jié)能方面更是無法滿足現(xiàn)有規(guī)劃要求。寧波市區(qū)建筑節(jié)能從2008年開始強制實行，所有新建項目均需節(jié)能評估。建筑節(jié)能要求包括墻體、門窗、屋面幾個方面的建筑內(nèi)部節(jié)能，也包括太陽能、地熱等外部再生性能源利用的節(jié)能。古建筑的保護實施，墻體材料一般為青磚及石材，不具備節(jié)能條件；門窗多為仿古式樣（木框架和玻璃木花格形式），無法設(shè)置斷橋隔熱功能，無法滿足水密性、氣密性、風壓“三性”測試要求。另外，再生性能源的設(shè)置也將破壞歷史文化街區(qū)風貌和安全：如太陽能的加裝會影響古建立面風貌，安裝固定也存在問題；地熱系統(tǒng)對占地面積有一定的要求，樁架鉆孔會對原狀土進行擾動，不利于古建筑基礎(chǔ)安全。

防雷消防方面由于歷史文化街區(qū)開發(fā)時要求保留和展現(xiàn)原有傳統(tǒng)街巷、院落、肌理，且建筑的立面形式、院落布局不同于普通建筑，無法按現(xiàn)有消防標準和規(guī)范設(shè)計、設(shè)置項目總平面、安全疏散及消防設(shè)施。同時按現(xiàn)行防雷規(guī)范設(shè)置屋面等防雷設(shè)

施后，會部分影響建筑歷史風貌。

2.3 資金平衡的困惑

拆遷成本：歷史文化街區(qū)往往處于城市中心城區(qū)，拆遷成本相當高。以寧波月湖西區(qū)歷史文化街區(qū)為例，拆遷費用折算至可出讓樓面地價位于一個極高的水平。按寧波市目前地價水平僅為其一半不到，根本不可能通過二級土地市場平衡拆遷成本，況且尚需投入大量的地塊基礎(chǔ)配套建設(shè)資金。而且開發(fā)企業(yè)融資渠道單一，缺少社會資金的參與，這種情況造成一個歷史文化街區(qū)項目開發(fā)完成或者爛尾以后，歷史文化街區(qū)的開發(fā)難以為繼。

規(guī)劃指標方面，歷史文化街區(qū)的規(guī)劃限高往往較低，多數(shù)為2層建筑帶天井仿古院落形式，容積率仍很難達到1.0以上，但土地出讓階段，國土部門為了提高土地利用率，要求出讓土地容積率至少達到1.0，造成土地出讓金被迫多交，從而影響企業(yè)投資效益和財務(wù)指標。

2.4 建設(shè)配套的困惑

常規(guī)建筑建設(shè)程序模式無法滿足歷史文化街區(qū)開發(fā)建設(shè)的要求，建設(shè)配套矛盾較為突出。

首先是建設(shè)管理主體不明確，涉及名城委、規(guī)劃、建設(shè)、文物、文化等各部門，主管單位不明確。

其次是一些具體問題難以達成共識：

文物部門不允許保留建筑采取落架大修修繕方式，但現(xiàn)存保留建筑年久失修、損毀嚴重、柱梁單薄、不均勻沉降、側(cè)向變形明顯，已無法滿足正常使用功能。如寧波月湖西區(qū)歷史文化街區(qū)一期：現(xiàn)存11處歷史建筑，經(jīng)安全鑒定檢測后，部分建筑為IV類建筑，已影響結(jié)構(gòu)安全，必須盡快采取落架大修的施工方式，但文物部門認為不能落架，不落架大修又不能滿足質(zhì)監(jiān)站的監(jiān)管要求和正常使用功能，進而影響項目整體質(zhì)監(jiān)備案和驗收。

歷史文化街區(qū)建筑密度高，巷道占比高，很少有空地去種植綠化，根本達不到常規(guī)項目所要求的30%綠地率。根據(jù)以往歷史文化街區(qū)項目統(tǒng)計，綠地率一般只能達到5%左右。

街區(qū)內(nèi)停車位更是難以保證，因地塊內(nèi)文保單位、文保點和歷史建筑散布，很少有地塊具備配建大型地下停車庫的條件；街區(qū)內(nèi)巷道較密集，且基本以人行為主，一般不允許機動車進入街區(qū)內(nèi)，地塊內(nèi)停車位捉襟見肘，可配置的停車位和非機動車位數(shù)量根本達不到相關(guān)規(guī)定要求，而且因歷史建筑同地塊紅線邊界較貼近，有可能使進入街區(qū)地下車庫入口的位置同交警部門的具體標準有一定的矛盾。人防的配建更是歷史文化街區(qū)建設(shè)開發(fā)時經(jīng)常遇到的問題，因歷史街區(qū)項目地面建筑層數(shù)低，密度高，若布局有地下室，人防配建面積占地上建筑面積的比例可達40%左右，如寧波南塘河歷史文化街區(qū)：規(guī)劃了2個合計建筑面積為2.6萬m2的一層地下室，地上建筑面積為3.9萬m2，人防配建面積就達到了1.5萬m2，進一步擠占了停車位指標。

項目管理方面因歷史文化街區(qū)的特殊性，在招標管理（如修繕建筑無法事先編制工程量清單，只能采取費率下浮招標方式）、造價管理（如為維持歷史風貌特征，有時會采取大量老舊材料，若超過招標限額，招標活動無從組織）、設(shè)計（如一般情況下，設(shè)計主體只能有一家，但往往一般設(shè)計院沒有能力承擔木結(jié)構(gòu)設(shè)計，可能出現(xiàn)兩家設(shè)計主體）、綜合管線（受限于街巷尺度，管線間距無法滿足規(guī)范要求）、營銷（一些歷史建筑年代久遠，無從保證結(jié)構(gòu)安全使用年限）等方面，會出現(xiàn)項目建設(shè)單位層面上無法解決的困難和問題。

3 歷史街區(qū)保護開發(fā)中的建議

3.1 多部門協(xié)作，形成區(qū)域歷史街區(qū)開發(fā)保護協(xié)調(diào)組織

歷史街區(qū)在項目的開發(fā)建設(shè)及運營過程中往往涉及到與多部門的溝通，如國土、規(guī)劃、城管、環(huán)保、文保等，這給項目的開發(fā)建設(shè)帶來了許多難題。在具體的執(zhí)行過程中，往往滿足了一個部門的要求卻難以同時符合另一個部門的規(guī)范，這就需要政府牽頭進行協(xié)調(diào)。且一個區(qū)域內(nèi)不同的街區(qū)開發(fā)項目眾多，一項目一協(xié)調(diào)的模式也產(chǎn)生不少弊端。若能在多部門協(xié)作的基礎(chǔ)上，在區(qū)域內(nèi)形成一個完善的歷史街區(qū)開發(fā)保護協(xié)調(diào)組織，用于協(xié)調(diào)開發(fā)保護中的各項矛盾，會在很大程度上有助于項目的順利推進。

協(xié)調(diào)組織可梳理出歷史街區(qū)的文化基因，進而構(gòu)建適宜的法規(guī)、政策、經(jīng)濟技術(shù)環(huán)境，出臺導則，提高可操作性，加強部門聯(lián)動，以協(xié)調(diào)組織為核心，形成市、區(qū)兩級統(tǒng)一的街區(qū)保護工作管理體制。

3.2 因地制宜，政策法規(guī)充分考慮歷史街區(qū)開發(fā)建設(shè)的特殊性

如前文所述，歷史街區(qū)在報批及建設(shè)過程中遇到眾多政策性問題，給項目本身及開發(fā)的企業(yè)帶來了極大的困難，如建設(shè)容積率、建筑高度、綠化率、消防等等，難以滿足政策指標的要求。因此，不妨在土地出讓控制文本編制過程中，未雨綢繆，將容積率、停車位、建筑高度、綠地率、建筑退界線（歷史文化街區(qū)不再考慮）、市政管線排布等無法滿足常規(guī)建設(shè)規(guī)范要求的規(guī)劃指標，以日后實際可控制的指標量寫入土地控制文本。同時就實際用地邊線同原始電子地形的差異處理措施、文保點（土地出讓時均開天窗處理）產(chǎn)權(quán)處理、保留建筑的修繕方式（如視安全結(jié)構(gòu)鑒定情況，可采取落架大修修繕方式）、節(jié)能要求等寫入土地出讓控制文本，為后續(xù)順利審批做好預案。若一個項目由多個地塊組成，規(guī)劃控制文本中注明各地塊具體規(guī)劃指標可統(tǒng)一核算，各地塊間區(qū)間道路建設(shè)統(tǒng)一配套建設(shè)。

3.3 保護與開發(fā)并重，高度認識到歷史街區(qū)開發(fā)的難度

企業(yè)在歷史文化街區(qū)的保護開發(fā)中承擔了主力軍的作用，而政府和社會民眾往往對歷史文化街區(qū)保護開發(fā)的認識不及企業(yè)深刻。因此，在項目的開發(fā)過程中，往往難以獲得一些政策的支持，也常常會受到社會輿論甚至研究學者的質(zhì)疑。事實上，歷史文化街區(qū)這項龐雜的工程遠不如普通房地產(chǎn)開發(fā)那樣簡單，它開發(fā)歷史短，實踐經(jīng)驗不足，且涉及政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境、社會多方面因素的制約，在保護與開發(fā)兩手抓的過程中必然會遇到重重障礙，在許多嘗試性的工作當中必然會出現(xiàn)得失偏頗。因此，政府和公眾輿論必須深刻認識到這項工程開發(fā)的難度，必須對歷史文化街區(qū)的保護開發(fā)工作給予充分的理解和支持，企業(yè)自身也當重視保護和開發(fā)的平衡，既不能只顧保護而制約了開發(fā)，也不能開發(fā)過度而忽視了保護。

我國歷史文化遺存是每座城市不可復制的獨特資源，是地方文化遺產(chǎn)和地域文化特征的延續(xù)。寧波作為國家級歷史文化名城，擁有深厚的歷史積淀和豐富的文化遺存，如何讓這些寶貴的歷史文化資源煥發(fā)生機，做到既尊重歷史，承載歷史文化的傳承功能，又創(chuàng)造效益，成為現(xiàn)代都市發(fā)展的重要資源，是當前城市建設(shè)中所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

Developing Extensible Value: On the Development of Historic Conservation Areas

ZHUANG Lifeng

As an integrate part of urban features and the carrier of traditional urban culture, historic conservation areas have multiple values. From the developer's perspective, this paper aims to identify the problems confronting the development of historic conservation areas. By reviewing and summarizing the practical problems, it both presents the developers' confusions and proposes ways to better extend the values of historic conservation areas.

historic conservation areas, conservation and development, conflicts

寧波城建投資控股有限公司

2014-10-25