周 歡，范夢(mèng)星

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074）

我國信訪救助基金制度的發(fā)展

周 歡，范夢(mèng)星

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430074）

信訪救助基金的創(chuàng)設(shè)是我國信訪工作和社會(huì)救助的一項(xiàng)創(chuàng)新之舉，在妥善解決社會(huì)糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏制度保障和體系支撐，加之維穩(wěn)政治訴求的影響，使得在全國范圍內(nèi)建立制度化、規(guī)范化的信訪救助基金制度變得刻不容緩。為此，需明確建立信訪救助基金制度的重要意義及其在我國的發(fā)展現(xiàn)狀，可從救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)和基金管理三方面予以發(fā)展和完善。

信訪救助基金制度；基金管理；發(fā)展

近年來，全國各地開展了一系列探索與實(shí)踐活動(dòng)，紛紛設(shè)立信訪救助基金，并取得了一定的成效。信訪救助基金由中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金和地方財(cái)政安排的信訪專項(xiàng)資金組成，以國家信訪機(jī)關(guān)為主體，按照嚴(yán)格的審批程序協(xié)調(diào)專項(xiàng)資金的使用和管理等事宜，專門用于信訪救助，旨在解決信訪案件當(dāng)事人的實(shí)際生活困難，促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這種救助行為的本質(zhì)是一種政府行為，是國家職能和責(zé)任的體現(xiàn)，是國家保障公民基本人權(quán)的重要表現(xiàn)。信訪救助基金制度作為我國社會(huì)救助和信訪工作中的一次制度創(chuàng)新，在妥善解決社會(huì)糾紛、快捷高效地處理群眾反映的特殊疑難信訪事項(xiàng)、促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于信訪救助基金制度體系不完整、制度化保障缺失，加上受維穩(wěn)導(dǎo)致的非正常息訪等政治訴求的影響，使其發(fā)展受到了很大的約束和限制。為了緩解社會(huì)矛盾，改善政府與人民群眾之間的關(guān)系，有必要在全國范圍內(nèi)建立制度化、規(guī)范化的信訪救助基金制度，并加強(qiáng)立法方面的支撐。

一、建立信訪救助基金制度的重要意義

近年來，各地頻頻出現(xiàn)“信訪洪峰”，許多人“信訪不信法”，信訪制度承擔(dān)了更多的救濟(jì)功能。信訪方式屢受青睞使得原本被寄予厚望的信訪救助制度面臨新的挑戰(zhàn)，信訪制度的權(quán)利救助功能問題更成為了信訪制度改革所面臨的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，而建立信訪救助基金制度則成為解決這一問題的有效途徑。隨著信訪救助基金制度的不斷發(fā)展，大量信訪疑難問題迎刃而解，信訪者生活困難的局面也有所改善。反過來，信訪問題的成功解決又促進(jìn)了各地方政府建立和規(guī)范信訪救助基金制度。從維護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的角度而言，我國建立信訪救助基金制度具有如下重要意義：

（一）化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

信訪救助基金制度作為一種有效的社會(huì)救助方法，能在扶危濟(jì)困、有效解決信訪者生活困難的同時(shí)，加強(qiáng)黨和人民群眾之間的血肉聯(lián)系、化解社會(huì)矛盾、減少不和諧因素。這與我國努力構(gòu)建和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求相契合，是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及整個(gè)社會(huì)改革、發(fā)展與穩(wěn)定大時(shí)代背景下的必然選擇。

（二）調(diào)節(jié)社會(huì)利益、彰顯社會(huì)公平

信訪制度作為人民群眾表達(dá)內(nèi)心訴求、維護(hù)合法權(quán)益的一種重要選擇，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。信訪者的權(quán)利如何維護(hù)、利益如何保障以及怎樣尋求救濟(jì)，也成為我們?cè)絹碓疥P(guān)心的問題。信訪救助基金制度的設(shè)立，能通過政府干預(yù)的方式，有效調(diào)節(jié)社會(huì)利益，使信訪者最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實(shí)利益問題得到解決，使其正當(dāng)?shù)睦嬖V求得到維護(hù)。這在彰顯人文關(guān)懷的同時(shí)也完成了政府對(duì)社會(huì)利益的第二次分配，使廣大群眾共享改革發(fā)展的成果，是社會(huì)公平正義的應(yīng)有體現(xiàn)。

（三）完善社會(huì)救助制度、健全社會(huì)保障體系

生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為公民所享有的憲法權(quán)利，應(yīng)該由國家和政府給予保護(hù)。信訪救助基金制度作為現(xiàn)有救助體系的補(bǔ)充和完善，是專門為解決信訪中生活困難的群眾而設(shè)置的。其在一定程度上保障了這些困難者的生活需要，緩解了我國社會(huì)體系中救助、保障制度不完善的局面。

二、我國信訪救助基金制度的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)2005年國務(wù)院通過的《中華人民共和國信訪條例》和2007年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》等法規(guī)和政策，各省、市、自治區(qū)以及縣市為加強(qiáng)信訪救助基金的使用管理、妥善解決信訪穩(wěn)定工作中的突出問題、快捷高效地處理群眾反映的信訪事項(xiàng)，積極探索建立適合本地發(fā)展的信訪救助基金制度，先后制定了加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的規(guī)范性文件，印發(fā)了關(guān)于信訪救助基金管理辦法的通知。例如，2008年1月，青島市市南區(qū)根據(jù)《青島市信訪救助資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，開始試行《青島市市南區(qū)信訪救助資金管理辦法》，其對(duì)信訪救助資金的來源、性質(zhì)、支付范圍、使用程序和監(jiān)督與檢查方面作出了具體規(guī)定。2008年7月，吉林省研究制定了《吉林省信訪專項(xiàng)救助資金籌集、管理和使用辦法》，建立了資金投入和信訪專項(xiàng)救助資金機(jī)制。2011年10月，長沙市開福區(qū)通過了《長沙市開福區(qū)信訪救助資金使用管理暫行辦法》。2012年6月，常德市武陵區(qū)根據(jù)湖南省委、省政府《關(guān)于建立健全信訪工作長效機(jī)制的意見》制定了《常德市武陵區(qū)信訪救助資金管理辦法》。2013年8月，咸陽市武功縣在全縣范圍內(nèi)印發(fā)了《武功縣維穩(wěn)專項(xiàng)資金、見義勇為基金、涉法涉訴和信訪疑難案件救助基金管理暫行辦法（試行）》。

這些信訪專項(xiàng)資金救助制度的建立，切實(shí)解決了許多信訪群眾的實(shí)際困難，減少了不和諧因素，同時(shí)也為新時(shí)期信訪工作探索出了一條新途徑。2010年，三亞在省內(nèi)率先設(shè)立信訪救助基金，并先后撥付兩項(xiàng)救助資金，達(dá)690萬元，解決了很多涉法涉訴的特殊問題和信訪疑難案件，有效地化解了一批歷史遺留矛盾，促進(jìn)了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。[1]2011年，吉林省建立信訪專項(xiàng)資金救助制度，滿足了群眾的合理訴求，化解了信訪積案難案。2012年，江蘇省推出法治實(shí)事工程6105項(xiàng)，省市縣三級(jí)全面建立涉法涉訴信訪救助制度，救助資金全部納入財(cái)政預(yù)算，大力推進(jìn)“陽光政務(wù)”，有效解決了特殊疑難信訪問題。[2]

三、信訪救助基金制度的發(fā)展與完善

經(jīng)過幾年的探索，我國信訪救助基金制度雖取得了一定的理論與實(shí)踐成果，但總體上仍處于摸索階段，主要是由地方政府各部門對(duì)信訪救助基金制度進(jìn)行理論化、規(guī)范化，以規(guī)范基金的運(yùn)行管理。隨著社會(huì)變革、城市化進(jìn)程的加快，各地信訪事件不斷涌現(xiàn)，在探索和建立具有中國特色信訪救助資金制度的道路上，我們還有很長的路要走。

（一）信訪救助基金的救助對(duì)象

作為一種社會(huì)救助，信訪救助資金主要是為生活確有困難的信訪者提供幫助，專門用于解決其實(shí)際生活困難，促進(jìn)信訪矛盾的化解。大部分地方規(guī)范性文件在界定救助范圍時(shí)，都突出了“生活困難”要件。信訪救助資金的有限性要求信訪部門在審核救助者的申請(qǐng)材料時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其實(shí)際生活情況，使真正困難者的需求得到滿足，以保證資金使用效率的最大化。因此，應(yīng)該明確界定“生活困難”的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，可以參照國家和地方有關(guān)“困難職工”的規(guī)定并結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際情況。主要包括以下幾類：家庭人均月收入在低保標(biāo)準(zhǔn)60%—150%內(nèi)的；零就業(yè)家庭中無勞動(dòng)能力、無生活來源的人以及無法定贍養(yǎng)人的；信訪人或其家庭主要成員患有大病、重病、慢性病等，年醫(yī)療費(fèi)用自付部分超過家庭當(dāng)年全部收入的；家庭財(cái)產(chǎn)在自然災(zāi)害和意外事故中遭受重大損失，影響基本生活的；其他原因造成生活特別困難的。[3]

（二）信訪救助基金的救助標(biāo)準(zhǔn)

由于信訪救助基金具有有限性，因此，必須通過制度來規(guī)范它的投入、使用和管理，合理配置資源，使其發(fā)揮最大效用。信訪救助基金的救助額度和標(biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)實(shí)行小額救助原則。信訪救助基金以小額為主，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)鼐用袷杖?、救助?duì)象的困難程度等因素制定出一個(gè)合理標(biāo)準(zhǔn)?？梢园凑詹煌呢毨У燃?jí)，如困難、一般困難、特別困難等，制定幾檔不同數(shù)額的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)來適用。通過在合理的范圍內(nèi)規(guī)定信訪救助基金發(fā)放的上限和具體的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，做到有據(jù)可依，從而減少發(fā)放過程中資金數(shù)額的隨意性，避免產(chǎn)生新的矛盾。

（三）信訪救助基金的管理

1.?？顚Ｓ煤凸苡梅蛛x。在基金使用管理過程中，信訪部門承擔(dān)了更多的審查、管理等責(zé)任。信訪救助基金要實(shí)行?？顚Ｓ迷瓌t，任何單位和個(gè)人不得截留和挪用，資金的管理者和使用者應(yīng)嚴(yán)格分離，防止資金的混亂使用和違法行為的產(chǎn)生。

2.嚴(yán)格履行資金發(fā)放程序。為確保各項(xiàng)資金的使用安全、規(guī)范及有效，應(yīng)堅(jiān)持公開、公平、公正原則，對(duì)信訪救助基金的發(fā)放做到公開透明。制定和完善具體發(fā)放程序，公開發(fā)放，接受群眾監(jiān)督。發(fā)放單位在救助基金發(fā)放到位后，要及時(shí)、定期通報(bào)使用情況。

3.建立信訪救助基金檔案制度。實(shí)行信訪救助基金專項(xiàng)檔案管理，相關(guān)基金使用的材料統(tǒng)一管理、統(tǒng)一歸檔，全程接受紀(jì)檢部門、審計(jì)部門的監(jiān)察、審計(jì)，并公開接受社會(huì)各界的監(jiān)督，避免出現(xiàn)因資金使用不到位而引發(fā)的違紀(jì)行為。若發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題，要嚴(yán)格追究當(dāng)事人的責(zé)任。

4.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。為保證每一筆救助基金用都在最需要的群眾身上，信訪部門應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)內(nèi)部管理監(jiān)督，建立信訪救助基金備案登記制度，每年定期向上級(jí)政府書面報(bào)告信訪救助基金的使用和管理情況，并報(bào)備案。上級(jí)政府主管部門也應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)審批部門實(shí)施救助程序的監(jiān)督檢查制度，對(duì)該實(shí)施救助卻不救助、不能實(shí)施救助卻救助的行為都要予以責(zé)任追究。

總之，為有效解決社會(huì)發(fā)展所帶來的信訪難題，構(gòu)建和諧發(fā)展的大環(huán)境，我們要加快信訪工作的改革與創(chuàng)新，不斷完善信訪救助基金制度。

[1]王紅衛(wèi).鹿城率先設(shè)立“信訪救助基金”全省市縣信訪局長座談會(huì)推廣三亞經(jīng)驗(yàn)[N].海南日?qǐng)?bào),2010-05-15.

[2]丁國鋒.江蘇四年推出法治實(shí)事工程6105項(xiàng) 涉法涉訴信訪救助金納入財(cái)政預(yù)算[N].法制日?qǐng)?bào),2012-04-17.

[3]郭蓓.我國信訪救助制度規(guī)范化路徑思考[J].新疆社會(huì)科學(xué),2012 (6).

D912.1

A

1673―2391(2014)06―0074―02

2014-03-20 責(zé)任編校：江 流