姚金海

(湖南民族職業(yè)學(xué)院，湖南岳陽(yáng) 414000)

2012年12月17日國(guó)家水利部發(fā)布的2011年中國(guó)水資源質(zhì)量公報(bào)顯示，所監(jiān)測(cè)河流水質(zhì)狀況Ⅰ－Ⅲ類(lèi)水河長(zhǎng)只占64.2%，湖泊水質(zhì)Ⅰ－Ⅲ類(lèi)水面只占58.8%，地下水水質(zhì)Ⅰ－Ⅲ類(lèi)監(jiān)測(cè)井只占23.2%［1］。充分反映出目前我國(guó)水資源的質(zhì)量狀況堪憂，水污染①導(dǎo)致水質(zhì)危機(jī)已相當(dāng)嚴(yán)峻。水污染導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益減少甚至絕收，城市居民供水受影響，人民身心健康造成巨大傷害，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，甚至威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和人類(lèi)生存與發(fā)展，已形成一系列嚴(yán)重后果。水污染越來(lái)越嚴(yán)重有多方面的原因，三十幾年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展粗放的生產(chǎn)生活方式，大量未經(jīng)任何處理的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水和生活污水直接排放水體;政府、社會(huì) (企業(yè))資金投入長(zhǎng)期嚴(yán)重不足，水污染治理產(chǎn)業(yè)政策欠缺和運(yùn)營(yíng)模式不合理、不科學(xué);水污染(水資源保護(hù))的法律懲處和制約打擊機(jī)制軟弱，水污染違法成本偏低。怎樣有效遏制水污染惡化局面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式 (生活方式)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，必須發(fā)揮政府調(diào)控(有形之手)和市場(chǎng)調(diào)節(jié) (無(wú)形之手)兩方面的作用［2］。特別是水污染治理產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向上，必須創(chuàng)新水污染治理產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，“政府財(cái)政資金投入 (水資源保護(hù)基金)和市場(chǎng) (企業(yè))運(yùn)營(yíng)機(jī)制”有機(jī)結(jié)合，逐步形成充滿(mǎn)生機(jī)與活力的水污染治理產(chǎn)業(yè) (市場(chǎng))。

一、現(xiàn)有水污染治理產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式的缺陷

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)GDP長(zhǎng)期保持10%左右的高速增長(zhǎng) (粗放增長(zhǎng)方式為主)，加之人口 (城市人口)的迅速增長(zhǎng)，都是造成水污染惡化的客觀原因。全社會(huì)水資源保護(hù)意識(shí)淡薄，毫不顧及一定時(shí)間與區(qū)域范圍水資源的承載能力，盲目肆意片面發(fā)展，包括水資源浪費(fèi)和利用方式粗放，這是造成水污染越來(lái)越嚴(yán)重的主觀原因。當(dāng)然，幾十年來(lái)已逐步形成的水污染治理產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式存在的不合理、不科學(xué)也是原因所在。

1、污水收集管網(wǎng)的建設(shè)與維護(hù)機(jī)制缺陷

一般而言，江河湖泊水體污染來(lái)源主要是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染物②(有毒污染物③)、廢污水和城鄉(xiāng)生活污水。要將這些污水集聚起來(lái)并加以科學(xué)處理后排放，這是一項(xiàng)投入巨大非常復(fù)雜的管網(wǎng)建設(shè)工程。幾十年以來(lái)的工業(yè) (企業(yè))和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃存在短期化、布局不合理、地下污水管網(wǎng) (包括農(nóng)村人口居住區(qū))建設(shè)投入不夠、發(fā)展滯后等，造成全國(guó)城鎮(zhèn)污水收集率普遍不高［3］。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)面源水污染主要是因化肥施肥量、農(nóng)藥 (除草、滅蟲(chóng))施投時(shí)間長(zhǎng)且量大，包括養(yǎng)殖業(yè)的動(dòng)物糞便無(wú)害化處理很低，農(nóng)村人口的生活污水和生活垃圾對(duì)水體的污染逐步加大④。第一，城鎮(zhèn) (農(nóng)村)地下污水管網(wǎng)建設(shè)主體?！跋裰袊?guó)這樣一個(gè)國(guó)家，就其社會(huì)回報(bào)率而言，更應(yīng)該加強(qiáng)公共投資”［4］。毫無(wú)疑問(wèn)，城鎮(zhèn)地下污水管網(wǎng)建設(shè)政府投入不足，難以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的人口和工商業(yè)發(fā)展需要，這是一個(gè)主要原因。第二，農(nóng)業(yè)扶持政策偏差和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低。這些年各級(jí)政府一個(gè)主要措施是糧食直補(bǔ)和其它專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn) (農(nóng)副產(chǎn)品供給)起了很大作用，這也間接地促使農(nóng)民加大化肥用量和農(nóng)藥劑量。農(nóng)業(yè)主要是個(gè)體 (家庭)生產(chǎn)方式為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化機(jī)械化水平低，難以達(dá)到現(xiàn)代科技環(huán)保要求。第三，工業(yè)企業(yè)布局規(guī)劃問(wèn)題。各級(jí)地方政府為了地方經(jīng)濟(jì) (GDP)增長(zhǎng)，沒(méi)有充分考慮到當(dāng)?shù)厮Y源 (環(huán)境)承載能力，引進(jìn)投資 (政府投資)一些高能耗、高污染的項(xiàng)目。同時(shí)布局分散與不合理 (有些甚至在水源地保護(hù)區(qū)旁)。已有工業(yè)園區(qū)也缺乏統(tǒng)一的地下污水管網(wǎng)和污水處理廠的規(guī)劃建設(shè)布局。

2、污水處理廠的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制缺陷

相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間并沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到水污染治理的重要性，導(dǎo)致污水處理廠建設(shè)與運(yùn)營(yíng)上存在許多問(wèn)題。第一，資金投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致大量污水無(wú)法科學(xué)化處理。一般而言，一個(gè)日處理能力達(dá)到一定規(guī)模 (50萬(wàn)T/日)的污水處理廠一次性投資需要幾億元人民幣，每天運(yùn)營(yíng)費(fèi)用很大。第二，污水處理廠運(yùn)營(yíng)機(jī)制缺陷。水污染治理是具有一定社會(huì)公共品供應(yīng)性質(zhì)的特殊產(chǎn)業(yè)［5］，誰(shuí)投資生產(chǎn)誰(shuí)購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品，與一般市場(chǎng)商品供求完全不同，不能完全遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。污水處理廠長(zhǎng)期完全由政府財(cái)政資金投入建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，必然產(chǎn)生資金投入不夠，存在效率低和難以滿(mǎn)足需求等一系列問(wèn)題在所難免。第三，污水處理廠的內(nèi)外激勵(lì)機(jī)制缺乏。我國(guó)大量社會(huì) (民間)資金需尋找投資渠道，他們不去投資水污染治理產(chǎn)業(yè) (污水處理廠)，關(guān)鍵是缺乏激勵(lì)機(jī)制和市場(chǎng)導(dǎo)向政策。同時(shí)現(xiàn)有污水處理廠因運(yùn)營(yíng)成本高，缺乏相關(guān)配套政策和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致大量污水處理廠設(shè)備閑置或停產(chǎn)、半停產(chǎn)。

3、污水收集管網(wǎng)與污水處理廠聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺陷

各種污水必須通過(guò)鋪設(shè)地下的污水管網(wǎng)收集后輸送到污水處理廠，經(jīng)過(guò)復(fù)雜的科學(xué)化處理達(dá)標(biāo)⑤才能排放到江河湖泊或二次使用 (中水)。第一，地下污水管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)的投資大、點(diǎn)多面廣。我國(guó)城鎮(zhèn)一直將地下污水管網(wǎng)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施的部分，投資建設(shè)與維護(hù)由政府市政建設(shè)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，由于資金缺乏地下污水管網(wǎng)存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、維護(hù)差、設(shè)備老化等問(wèn)題。第二，污水處理廠的布局與城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的銜接配套問(wèn)題。一般而言，工業(yè)企業(yè)集中區(qū)域?qū)a(chǎn)生大量工業(yè)廢 (污)水，如果處理不當(dāng)必然污染水體 (環(huán)境)。幾百萬(wàn)城鎮(zhèn)人口每日產(chǎn)生的大量生活污水不及時(shí)處理也將產(chǎn)生嚴(yán)重后果，能否將這些生活污水收集并科學(xué)處理排放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。第三，地下污水管網(wǎng)建設(shè)維護(hù)主體與污水處理廠責(zé)任主體兩者的責(zé)、權(quán)、利邊界不清。一般而言，污水處理廠必須接納地下污水管網(wǎng)的廢 (污)水，地下污水管網(wǎng)的廢 (污)水必須輸送污水處理廠科學(xué)處理排放。我國(guó)長(zhǎng)期沒(méi)有這方面的相應(yīng)法律、法規(guī)，理論界也缺乏對(duì)此的深入研究。

二、水污染治理產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式的創(chuàng)新

不得不認(rèn)可的事實(shí)是，國(guó)家為預(yù)防和控制水污染建立了一系列管理制度。如為實(shí)行“污染源頭控制”，推行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度;為預(yù)防新污染產(chǎn)生，實(shí)行“三同時(shí)”制度;為落實(shí)排污者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實(shí)行排污收費(fèi)制度;對(duì)超標(biāo)排污和超總量排放污染物的企業(yè)實(shí)行限期治理制度等［6］。這些制度也起到了一定作用，但不可回避的一個(gè)事實(shí)是我國(guó)水污染狀況越來(lái)越惡化，已觸目驚心。其中原因之一就是水污染治理產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式(體制機(jī)制)不合理、不科學(xué)，必須進(jìn)行調(diào)整，創(chuàng)新一種真正做到“市場(chǎng)起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”的水污染治理產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式 (體制機(jī)制)是當(dāng)今中國(guó)面臨的非常緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。發(fā)揮“政府與市場(chǎng)”兩方面作用是關(guān)鍵，水污染治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要避免“市場(chǎng)失靈”，也要避免“政府失靈”。

1、創(chuàng)新水污染治理投融資體制機(jī)制

公民享有環(huán)境權(quán)，而且是一種基本人權(quán)［7］。公民享有的環(huán)境權(quán)是指在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。環(huán)境權(quán)當(dāng)然包括水資源 (水環(huán)境)不應(yīng)被污染。國(guó)家必須幫助公民享受和實(shí)現(xiàn)他們的環(huán)境權(quán)［8］。這決定了國(guó)家 (政府)是水污染治理的責(zé)任主體 (之一)，要求政府財(cái)政預(yù)算中必須列入水污染治理資金項(xiàng)目。

根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的環(huán)保原則，我國(guó)建立了排污收費(fèi)制度⑥，籌集了部分資金。但對(duì)于水污染所需治理費(fèi)而言，兩者相差甚遠(yuǎn)。必須予以調(diào)整改革，建立“水污染治理費(fèi)制度”作為其替代和補(bǔ)充。一方面城鎮(zhèn)人口 (包括個(gè)體工商戶(hù)、事業(yè)單位、組織)根據(jù)其生活用水量征收一定“水污染治理費(fèi)”，另一方面對(duì)所有工礦企業(yè)根據(jù)其用水量和排污種類(lèi)與數(shù)量 (雙因子)征收“水污染治理費(fèi)”，建立“水污染治理費(fèi)基金”(水資源保護(hù)基金)，這是穩(wěn)定的“水污染治理”資金來(lái)源。當(dāng)然，國(guó)家要頒布導(dǎo)向 (激勵(lì))性產(chǎn)業(yè)政策和制度，引導(dǎo)社會(huì)資金投入水污染治理產(chǎn)業(yè)。一方面給予長(zhǎng)期減免稅、貼息等政策優(yōu)惠，另一方面直接給予貸款、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。水污染治理產(chǎn)業(yè)逐步形成多渠道、多方式、多主體投融資體制機(jī)制。

2、明確地下污水管網(wǎng)建設(shè)與維護(hù)主體及職責(zé)

第一，城鎮(zhèn)居民居住區(qū)的局域地下污水管網(wǎng)由開(kāi)發(fā)建設(shè)者 (產(chǎn)權(quán)人)負(fù)責(zé)建設(shè)維護(hù)。第二，工礦企業(yè)內(nèi)部的局域地下污水管網(wǎng)由工礦企業(yè) (產(chǎn)權(quán)人)負(fù)責(zé)建設(shè)維護(hù)。第三，所有連接局域地下污水管網(wǎng)的主干網(wǎng)必須由政府投資建設(shè)和維護(hù)。成立相應(yīng)運(yùn)營(yíng)實(shí)體 (社會(huì)民間資金)，由政府頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證，采取政府采購(gòu)方式。這些管網(wǎng)必須將城鎮(zhèn)人口 (單位)所產(chǎn)生的廢 (污)水全部收集起來(lái)，最后輸送到污水處理廠科學(xué)處理后排放。

3、創(chuàng)建污水處理廠的多投資主體建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制

污水處理廠由誰(shuí)投資與運(yùn)營(yíng) (體制)在我國(guó)一直沒(méi)有形成共識(shí)，或者模式單一，實(shí)質(zhì)上采取何種方式 (體制)關(guān)鍵取決于水污染治理的效率與目標(biāo)。第一，政府財(cái)政投入建立國(guó)有污水處理廠 (法人)，由其獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)在是一種主要方式。第二，可由社會(huì)資金入股或興辦股份制公司性質(zhì)的污水處理廠，政府通過(guò)政策制度 (激勵(lì))引導(dǎo)，使其能獲取相應(yīng)投資回報(bào)。第三，政府出臺(tái)相應(yīng)政策 (制度)，污水處理廠可采取“BOT、特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)”等多種方式。

4、構(gòu)建工礦企業(yè)的廢 (污)水處理模式靈活選擇機(jī)制

污水處理廠 (設(shè)施)投入大，運(yùn)營(yíng)成本高，相對(duì)于大量中小企業(yè)而言，法律 (制度)要求其必須達(dá)標(biāo)排放，之所以難以做到的關(guān)鍵就在此。實(shí)事求是的可行方案應(yīng)是國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)制度，如“水污染治理費(fèi)”制度，由政府有關(guān)主管部門(mén)向其收取水污染治理費(fèi)用，污水處理職責(zé)由此轉(zhuǎn)移到政府身上。大型廠礦 (煉鋼廠、發(fā)電廠等)可由其自身選擇，其一交納“水污染治理費(fèi)”而自身不負(fù)責(zé)污水治理，其二自身建設(shè)與運(yùn)營(yíng)污水處理廠可不交納水污染治理費(fèi)。關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)污水處理達(dá)標(biāo)排放的目標(biāo)。

5、發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面的水污染治理作用

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，已被 (嚴(yán)重)污染的大量江河湖泊及地下水，必須投入巨資加以治理。第一，各級(jí)政府必須制定切實(shí)可行的江河湖泊治理規(guī)劃 (水資源保護(hù)規(guī)劃的一部分)。特別是一些地方一方面水資源供需矛盾尖銳，供需缺口很大;另一方面僅有的水體大量被 (嚴(yán)重)污染。具體到每一江河湖泊水體及地下水的治理 (規(guī)劃)這是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。第二，多方面籌集資金是關(guān)鍵。有許多地方歷史欠賬多，這方面資金長(zhǎng)期缺乏。各級(jí)政府(中央政府)必須在非常緊張的財(cái)政預(yù)算中每年安排一定量資金，對(duì)已被 (嚴(yán)重)污染的江河湖泊水體及地下水實(shí)施有規(guī)劃的治理。當(dāng)然，吸引 (募集)社會(huì) (企業(yè))資金投入也是彌補(bǔ)財(cái)政資金不足的一個(gè)渠道，但財(cái)政 (水資源保護(hù)基金)資金應(yīng)是主渠道。第三，江河湖泊水體及地下水的水污染治理機(jī)制?？梢钥紤]由政府主管部門(mén)組成某一江河湖泊水污染治理 (領(lǐng)導(dǎo)建設(shè))主體責(zé)任單位，將某一江河湖泊水污染治理的相關(guān)信息公示 (公布)，接受社會(huì)監(jiān)督;也可以通過(guò)政府建設(shè)工程招投標(biāo)途徑選擇有實(shí)力 (誠(chéng)信)水污染治理專(zhuān)業(yè)單位 (公司)。水污染治理專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、非常復(fù)雜，必須對(duì)其治理過(guò)程實(shí)行全程監(jiān)控 (專(zhuān)業(yè)監(jiān)理)。必須對(duì)水污染治理工程實(shí)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，許多水污染治理項(xiàng)目投資巨大，效果不理想，關(guān)鍵原因是缺乏專(zhuān)業(yè)化評(píng)估體系 (指標(biāo))及科學(xué)監(jiān)督。

三、實(shí)現(xiàn)水污染治理產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新的制度保障

水污染治理是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的高科技產(chǎn)業(yè)(市場(chǎng))，是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)屬于市場(chǎng)前景非常好的產(chǎn)業(yè)，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人口環(huán)境和資源協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵行業(yè)。國(guó)家必須出臺(tái)相關(guān)政策、措施和制度，給予產(chǎn)業(yè)扶持優(yōu)惠政策的同時(shí)，制定一系列法律、法規(guī) (制度規(guī)則)，促使水污染治理產(chǎn)業(yè) (市場(chǎng))健康可持續(xù)發(fā)展。

1、修改《水法》、《水污染防治法》等法律

水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財(cái)富和公共產(chǎn)品，對(duì)水資源的使用(治理、保護(hù))，必須集體行動(dòng)，不能任憑個(gè)體自由行動(dòng)。個(gè)體對(duì)公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性的競(jìng)爭(zhēng)，這當(dāng)然包括水污染治理 (產(chǎn)業(yè))。 《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《環(huán)境保護(hù)法》是關(guān)于水資源管理和保護(hù)的最主要法律。目前它們之間存在關(guān)系不清、不協(xié)調(diào)，管理部門(mén)之間職責(zé)范圍不明，管理機(jī)構(gòu)法律地位不明、職責(zé)不清，相互矛盾和沖突等一系列問(wèn)題，當(dāng)然也缺乏水污染治理模式 (體制機(jī)制)的相關(guān)制度 (規(guī)則)規(guī)定［9］。如水污染治理的政府責(zé)、權(quán)、利規(guī)定，水污染治理資金保障 (水污染治理費(fèi)制度)，水污染治理評(píng)估(標(biāo)準(zhǔn))制度［10］，水污染治理產(chǎn)業(yè)國(guó)家扶持政策 (規(guī)則)等。要促使水污染治理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，制定 (修改)一系列法律、法規(guī)的有關(guān)制度 (規(guī)則)是關(guān)鍵。

2、制定《水污染治理?xiàng)l例》

水污染治理專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，兼具一定公益性，與一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同，必須給予特殊的政策扶持和制度 (規(guī)則)保障，國(guó)家 (國(guó)務(wù)院)制定可操作的比較完備的《水污染治理?xiàng)l例》已成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可靠保障。 《條例》要結(jié)合中國(guó)水污染現(xiàn)實(shí)狀況、水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求、中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 (綱要)和未來(lái)城市化發(fā)展趨勢(shì)，特別是水污染治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性及其要求，根據(jù)《水法》 (修改)制定。《條例》第1條應(yīng)明確規(guī)定，“為加強(qiáng)水污染控制和治理，促進(jìn)水資源的節(jié)約與合理開(kāi)發(fā)利用，保證水污染治理產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，制定本條例”。這一方面表明該條例的立法依據(jù)是《水法》，另一方面也闡明《條例》的水污染治理立法目的。

3、改革水資源監(jiān)管 (水污染治理)制度

目前水資源監(jiān)管事實(shí)上是“九龍治水”體制［7］，必須在尊重水資源自然規(guī)律前提下，從水資源保護(hù)和水資源開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。如整合 (撤并)現(xiàn)有水資源監(jiān)管機(jī)關(guān)職能，建立國(guó)家水資源監(jiān)督管理委員會(huì) (水監(jiān)會(huì))，全面統(tǒng)一實(shí)施水資源監(jiān)督管理 (保護(hù))。在水監(jiān)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立七大流域 (更多)的水資源監(jiān)督管理局，實(shí)施真正意義上的流域水資源管理，在流域水資源監(jiān)督管理局直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處(分局)，全面承擔(dān)水資源的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、管理、治理、節(jié)約、配置及保護(hù)的政府職責(zé)［11］。只有這樣，水污染治理制度 (體制、機(jī)制)的運(yùn)行 (運(yùn)營(yíng))才有國(guó)家水資源統(tǒng)一管理制度 (體制)作為保障，水污染控制和治理的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

【注 釋】

①《水污染防治法》注明:水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。

②《水污染防治法》注明:水污染物是指直接或間接向水體排放的能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。

③《水污染防治法》注明:有毒污染物是指那些直接或者間接被生物攝入體內(nèi)后，可能導(dǎo)致該生物或者其后代發(fā)病、行為反常、遺傳異變、生理機(jī)能失常、機(jī)體變形或者死亡的污染物。

④“三農(nóng)”的水污染問(wèn)題:農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民即“三農(nóng)”，這是一個(gè)具有一定特殊性和相對(duì)獨(dú)立性的問(wèn)題。一般指農(nóng)村人口的生活污水和生活垃圾對(duì)水體 (地下水)的污染，同時(shí)包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的施肥、農(nóng)藥和養(yǎng)殖業(yè)的動(dòng)物糞便對(duì)水體 (地下水)的污染。因?yàn)槟壳皵?shù)據(jù)采集不完整，同時(shí)徹底解決“三農(nóng)”的水污染問(wèn)題難度很大，為敘述方便，文中沒(méi)有特指處不包括“三農(nóng)”的污水處理。

⑤達(dá)標(biāo)排放:水污染治理要達(dá)到不同標(biāo)準(zhǔn)所投入費(fèi)用是不同的。根據(jù)《中國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 (GB3838—2002)，水污染治理后起碼達(dá)到Ⅲ類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才符合一般生產(chǎn)生活使用要求。

⑥排污收費(fèi)制度:根據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》(2003年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布)規(guī)定，由國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶(hù)按照排放污染物的種類(lèi)和數(shù)量征收一定數(shù)額的費(fèi)用。實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中所征收費(fèi)用相對(duì)于所造成污染損失和治理費(fèi)而言，相差甚遠(yuǎn)。所以這種制度必須改革，建立“水污染治理費(fèi)制度”作為其替代和補(bǔ)充是可行的。

［1］水利部.2011年中國(guó)水資源質(zhì)量公報(bào) ［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012－12－01(03).

［2］［美］保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯 (著);蕭琛(譯).經(jīng)濟(jì)學(xué) (第16版) ［M］.北京:華廈出版社，1999.31，218.

［3］左其序.城市水資源承載能力——理論·方法·應(yīng)用［M］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2005.46.

［4］［美］托馬斯·思德納 (著);張蔚文，黃祖輝 (譯).環(huán)境與自然資源管理的政策工具［M］.上海:上海三聯(lián)書(shū)店，上海人民出版社，2005.510.

［5］姚金海.論水權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度建構(gòu) ［J］.學(xué)術(shù)論壇，2006，(12):99－104.

［6］彭運(yùn)新，李趕順，張玉柯.減輕環(huán)境負(fù)荷政策法規(guī)調(diào)控——中國(guó)環(huán)境保護(hù)理論與實(shí)踐［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2003.236－256.

［7］呂忠梅.環(huán)境法新視野［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.109－112，258.

［8］鐘筱紅，彭丁帶.維護(hù)環(huán)境安全［M］.北京:法律出版社，2009.53.

［9］呂忠梅.長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)立法研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2006.122－125.

［10］顧華詳.我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的法制機(jī)制研究［J］.湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(6):5－16.

［11］姚金海.水權(quán)運(yùn)營(yíng)導(dǎo)論［M］.武漢:華中師范大學(xué)出版社，2011.129－134.