任民

（貴州大學 法學院，貴州 貴陽550025）

涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化問題研究

任民

（貴州大學 法學院，貴州 貴陽550025）

中共十八屆三中全會在改革信訪工作制度上，明確提出了要把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。當前，涉法涉訴信訪終結(jié)制度存在一些問題，對此，可從確立法定原則、明確責任主體、嚴格終結(jié)程序三方面予以法治化、規(guī)范化。

涉法涉訴信訪；信訪終結(jié)制度；法治化

隨著社會主義法治國家的全面推進，法治化成為了涉法涉訴信訪制度改革的基本方向。

一、涉法涉訴信訪終結(jié)制度概述

（一）涉法涉訴信訪終結(jié)制度的基本概念

涉法涉訴信訪終結(jié)制度是指，依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件，在合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決等符合相關(guān)終結(jié)條件的情況下，經(jīng)過公開聽證、公開質(zhì)證、公開答復，由省級以上政法機關(guān)審核后，按照有關(guān)規(guī)定作出終結(jié)決定，退出涉法涉訴信訪工作程序，各級政法機關(guān)不再受理、交辦、通報的信訪工作制度。

（二）涉法涉訴信訪終結(jié)制度的歷史沿革

1.第一階段以涉法涉訴信訪終結(jié)適用條件為重點。20 05年5月1日正式施行的《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《條例》）和同年中央政法委印發(fā)的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》共同形成了涉法涉訴信訪終結(jié)制度的雛形。其具體包括完成法定救濟、滿足合理訴求、相同信訪事由、限于客觀條件四個方面。

2.第二階段強調(diào)涉法涉訴信訪終結(jié)的具體化、制度化。2009年，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《中央政法委員會關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》首次在中央層面提出了建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度。2012年，《中央政法委員會關(guān)于完善涉法涉訴信訪終結(jié)機制的意見》具體規(guī)定了涉法涉訴信訪終結(jié)制度的重要意義、基本原則、責任主體、審核認定、后續(xù)工作和責任查究六大方面問題。

3.新的階段提出涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化。2013年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度?！痹摏Q定首次在中央層面提出了涉法涉訴信訪終結(jié)制度的法治化問題，提出了涉法涉訴信訪終結(jié)制度改革的新思路。

二、涉法涉訴信訪終結(jié)制度的現(xiàn)實問題

（一）涉法涉訴信訪終結(jié)制度缺乏正當法定依據(jù)

涉法涉訴信訪終結(jié)制度是對公眾權(quán)利的具體限制?！吨腥A人民共和國憲法》第27條和第41條的規(guī)定表明我國憲法保障公眾訴求表達的權(quán)利。信訪制度是公民有序政治參與，維護自身利益的具體表現(xiàn)。但是，目前關(guān)于涉法涉訴信訪終結(jié)制度的法律依據(jù)只有國務院出臺的《條例》以及中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)形成的行政規(guī)范性文件，而該位階的法律依據(jù)不足以支撐該制度對于公民訴求表達權(quán)利的限制能力。與此同時，“信訪機構(gòu)普遍設立，信訪職能普遍存在”[1]。行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件只能為龐大的信訪終結(jié)工作提供薄弱的法律支撐。

（二）涉法涉訴信訪終結(jié)制度對信訪終結(jié)權(quán)力缺乏有效的控制

在中央政法委下發(fā)的規(guī)范性文件中，該制度在工作原則上具有濃厚的政策性和任務性，在終結(jié)審核的認定上具有模糊性和任意性。例如，2012年出臺的《中央政法委員會關(guān)于完善涉法涉訴信訪終結(jié)機制的意見》第9條規(guī)定：“對反復纏訪鬧訪、造成一定社會影響的信訪案件，一般應組織公開聽證?！逼渲?，“一定社會影響”、“一般”的寬泛用語為信訪機關(guān)信訪終結(jié)權(quán)力的濫用提供了機會。當前，在涉法涉訴信訪案件高發(fā)的情勢下，各級機關(guān)始終把維護穩(wěn)定作為信訪工作的重心，過度強化重點信訪案件的最后終結(jié)。涉法涉訴信訪終結(jié)權(quán)力在現(xiàn)實考核壓力和社會穩(wěn)定需求的雙重影響下很容易被濫用。

（三）涉法涉訴信訪終結(jié)制度可能激化無理訪、纏訪、鬧訪以及群體性事件

涉法涉訴信訪終結(jié)意味著該信訪案件從此以后不受理、不交辦、不通報，退出信訪工作程序，而進入地方教育疏導穩(wěn)控工作中。一方面，信訪人對于滿意期待與現(xiàn)實終結(jié)的對比極易形成鬧訪。同時，其模糊性和任意性的特點會對信訪人的法律權(quán)威信仰產(chǎn)生消極影響。另一方面，該制度的終結(jié)形態(tài)也為涉法涉訴鬧訪提供了制度缺口?！爱斍拔覈h政體系中，目標管理責任制度和績效考核制度量化程度越來越高”[2]。追求經(jīng)濟利益最大化的纏訪鬧訪事件使得黨政官員在上級機關(guān)壓力、媒體輿論控制的擠壓下，不得不跳過繁瑣冗長的法律程序迅速平息鬧訪和糾紛。

三、涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化的概念

涉法涉訴信訪終結(jié)制度的法治化是指，以憲法價值為核心，針對涉法涉訴信訪終結(jié)問題形成一個民主有序的政治法律制度，在保證公民訴求表達權(quán)利的同時，實現(xiàn)對公民訴求表達權(quán)利的法定限制，涉法涉訴信訪案件在信訪活動的依法退出，最終保證信訪制度政治、法律功能的正常發(fā)揮。在此概念下，涉法涉訴信訪終結(jié)制度的法治化應當把握以下幾點：

（一）涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化的核心價值是憲法價值

涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化的發(fā)展體現(xiàn)了我國社會主義憲法的民主、法治精神。信訪依法終結(jié)是對公民訴求表達環(huán)境的依法凈化，也是對公民訴求表達權(quán)行使的法治引導。信訪終結(jié)法治化既能對正當信訪進行充分的人權(quán)保障，也能對偏激的信訪進行必要的法治保護，避免民眾訴求表達渠道不暢通、信心不足、情緒激化等一系列問題，從而實現(xiàn)公民有序政治參與的順利開展。

（二）涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化的根基在于正當法律依據(jù)

法治化的根基必須基于正當法律依據(jù)。“如果一部制定法是主權(quán)權(quán)力所發(fā)布的命令，那么它就只能通過掌握這個權(quán)力的國家機器來制定”[3]。因此，《信訪法》的制定迫在眉睫，只有用法律的權(quán)威職能替代行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件的輔助規(guī)范功能，才能避免“小信訪法規(guī)拉動大信訪格局”的尷尬局面，推動涉法涉訴信訪終結(jié)制度在各機關(guān)合法地展開。

（三）涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化的基本功能在于控制權(quán)力濫用和維護法律權(quán)威

一方面，信訪終結(jié)法治化能夠有效規(guī)范和控制信訪終結(jié)權(quán)力的行使，防范各級信訪機關(guān)為了實現(xiàn)社會治理績效而進行不合理、不合法的信訪終結(jié)，把權(quán)力關(guān)進籠子里，讓終結(jié)權(quán)力的濫用失去可能性，保護信訪人的正當利益。另一方面，信訪終結(jié)法治化能夠樹立公眾的法治信心，讓信訪機關(guān)和信訪人在法律公開監(jiān)督下進行正當平等的交流和對話，使信訪人從根本上尊重和維護行政、司法裁判的終局性以及國家法律的權(quán)威性。

四、涉法涉訴信訪終結(jié)制度法治化的路徑

（一）確立涉法涉訴信訪終結(jié)制度的法定原則

1.依法終結(jié)原則。“法治表示普通法的絕對最高或優(yōu)越，排除政府方面的專橫或特權(quán)，甚至廣大自由裁量權(quán)的存在”[4]。涉法涉訴信訪依法終結(jié)是法治國家、法治政府的具體要求。實現(xiàn)終結(jié)法治化就必須遵守法律的具體規(guī)定和基本原則。

2.正當程序原則。涉法涉訴信訪終結(jié)工作要保證嚴格依照法定的程序進行，在對信訪人作出信訪終結(jié)決定的過程中，應當向被終結(jié)信訪人說明理由。聽取被終結(jié)信訪人的陳述和申辯，以保證終結(jié)決定的合法公正。

3.終結(jié)公開原則。只有堅持涉法涉訴信訪終結(jié)工作的公開和透明，才能確保信訪終結(jié)的公信力。在信訪終結(jié)環(huán)節(jié)中采取公開聽證、公開答復、公開質(zhì)證等辦法，讓整個涉法涉訴信訪終結(jié)工作在陽光下進行，使得信訪終結(jié)結(jié)果能夠得到被終結(jié)信訪人的理解和社會公眾的認可。

（二）明確涉法涉訴信訪終結(jié)的法定責任主體

1.對于涉法涉訴信訪終結(jié)的責任主體，必須由法律進行明確規(guī)定。必須明確各級系統(tǒng)在政法單位上的設置結(jié)構(gòu)和信訪職能，理清各系統(tǒng)、各級別政法機關(guān)的信訪工作銜接問題。

2.涉法涉訴信訪終結(jié)應實行兩局終結(jié)制度。由基層政法單位針對涉法涉訴信訪案件作出初步終結(jié)決定。不服省級以下政法單位終結(jié)決定的信訪案件，由決定單位根據(jù)被終結(jié)信訪人的申請，上報省級政法單位審查并作出最終終結(jié)決定。重大疑難案件由省級政法單位初步終結(jié)決定的，由中央政法單位作出最終終結(jié)決定。

（三）嚴格涉法涉訴信訪終結(jié)的程序

1.嚴格終結(jié)審查。對準備啟動終結(jié)處理程序的案件，終結(jié)決定單位應當根據(jù)法律規(guī)定進行集體評議審查，做到案件實體客觀清晰，案件程序公正正當，信訪訴求解決方案合理。然后，再根據(jù)集體評議審查記錄和法定理由作出是否終結(jié)的決定。

2.嚴格評查聽證制度?！奥犠C是化解信訪人對信訪部門產(chǎn)生的抵觸情緒的重要途徑”[5]。達到法定聽證條件的信訪案件，必須組織公開聽證，聽取被終結(jié)信訪人的陳述和申辯，通過當庭質(zhì)證和辯論的形式，根據(jù)公開聽證記錄和法定理由作出是否終結(jié)的決定。

[1]楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國法學,2013(5):32.

[2]程柏峰.群體性涉法鬧訪及其法治[J].法制與社會發(fā)展,2013(4): 23.

[3][法]狄驥.公法的變遷：法律與國家[M].鄭戈,冷靜譯.沈陽:遼海出版社,春風文藝出版社,1996:78.

[4]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社,2005:110.

[5]易虹.憲政體制下我國信訪制度功能的重構(gòu)[J].求索,2007(4):42.

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2014-03-17 責任編校：江 流