張雪

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海西寧810007）

公民代理行為研究

張雪

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海西寧810007）

我國(guó)社會(huì)正處于大轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾糾紛日益突出，以謀利為目的公民代理應(yīng)運(yùn)而生，大量出現(xiàn)在各類(lèi)訴訟活動(dòng)中。公民代理制度在目前的司法條件下有其存在的必要性，但由于缺乏國(guó)家的統(tǒng)一立法，法律服務(wù)市場(chǎng)混亂，這一制度在實(shí)踐中出現(xiàn)了很多問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)將公民代理制度納入法律規(guī)范的軌道，對(duì)其予以改進(jìn)，從而推動(dòng)我國(guó)律師行業(yè)及法治社會(huì)的發(fā)展。

公民代理；訴訟代理；律師代理

公民代理是存在于法律服務(wù)領(lǐng)域中的一種普遍現(xiàn)象。它并不是專(zhuān)業(yè)的法律術(shù)語(yǔ)，而是指非法律職業(yè)的普通公民（主要是當(dāng)事人的近親屬、有關(guān)團(tuán)體等）擔(dān)任訴訟當(dāng)事人的代理人或辯護(hù)人，同時(shí)按照法律規(guī)定的程序參與訴訟的一種活動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有完全禁止公民代理行為，而是在一定程度上予以限制。公民訴訟代理回應(yīng)了我國(guó)本土法治建設(shè)的需求[1]，我國(guó)三大訴訟法從程序角度均規(guī)定了律師代理和公民代理相結(jié)合的法律制度，具體體現(xiàn)為：在允許公民參與訴訟的基礎(chǔ)上，普通公民參與訴訟必須得到法院的許可；同時(shí)，公民代理必須是無(wú)償?shù)?，即不能進(jìn)行有償?shù)姆?wù)。①律師強(qiáng)制訴訟代理是西方社會(huì)法治文明的標(biāo)志，但這種法治文明是有條件的，即社會(huì)會(huì)為其提供足夠的人力、制度等資源保障，而且發(fā)達(dá)的法治文明是需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展的。然而，中國(guó)律師強(qiáng)制代理的社會(huì)條件尚不具備，但中國(guó)城鄉(xiāng)二元制社會(huì)的現(xiàn)實(shí)確實(shí)給公民個(gè)人參與訴訟代理提供了本土化的空間。在中國(guó)這種城鄉(xiāng)、地區(qū)差異巨大且不斷增大卻又實(shí)行單一制政府結(jié)構(gòu)形式的大國(guó)，我們要為占中國(guó)人口主要成分的基層老百姓提供符合其經(jīng)濟(jì)、文化層次需求的有效法律服務(wù)，就必須解決司法專(zhuān)業(yè)化與司法民眾化的沖突和雙重困境問(wèn)題，為當(dāng)事人提供充分、適當(dāng)、可供選擇的多元糾紛解決機(jī)制，為簡(jiǎn)單小額的案件提供低廉、快捷的法律服務(wù)?，F(xiàn)在，除了實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度的國(guó)家，大多數(shù)國(guó)家都是允許公民代理的。

一、公民代理行為存在的必要性

公民代理并非一種新興的法律制度。在新中國(guó)成立后，我國(guó)的立法傳統(tǒng)和司法實(shí)踐對(duì)于公民代理行為一直持較為寬容的態(tài)度，近二十年來(lái)，公民代理訴訟的情況更為普遍[2]。公民代理行為的出現(xiàn)在一定程度上滿足了特定群體的利益需求，具有存在的必要性：

（一）委托公民代理人的經(jīng)濟(jì)成本相對(duì)較小

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定②參見(jiàn)《司法部關(guān)于公民個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得從事有償法律服務(wù)的批復(fù)》。，公民代理人是不能收取費(fèi)用的。但在具體實(shí)踐中，公民代理人一般都會(huì)暗中收取一定的代理費(fèi)，只不過(guò)其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往比律師低很多。這是其存在的原因之一[3]。

（二）公民代理廣泛存在

公民代理人存在的地域相當(dāng)廣泛，包括我國(guó)西部及農(nóng)村等落后偏遠(yuǎn)地區(qū)。公民代理人在這些地區(qū)廣泛存在，使得當(dāng)事人可以方便地委托自己的親屬或者所熟悉的見(jiàn)多識(shí)廣的人打官司。雖然公民代理人不是特別專(zhuān)業(yè)，但聊勝于無(wú)，且能使當(dāng)事人面對(duì)訴訟時(shí)不再勢(shì)單力薄。

（三）有效彌補(bǔ)律師制度和法律援助的不足

雖然目前我國(guó)律師的數(shù)量明顯增加，但與案件數(shù)量的增長(zhǎng)相比，律師數(shù)量總體仍然不足。更重要的是，我國(guó)律師的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在法律上有嚴(yán)格規(guī)定。對(duì)于一些生活困難的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，這種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)顯然過(guò)高。同時(shí)，申請(qǐng)法律援助也有嚴(yán)格限定，這使得聘請(qǐng)律師與申請(qǐng)法律援助之間產(chǎn)生了嚴(yán)重空缺。公民代理人的存在恰恰彌補(bǔ)了這種空缺，使當(dāng)事人能夠?qū)崿F(xiàn)其委托代理人的權(quán)利。

二、公民代理行為存在的問(wèn)題

隨著近幾年公民代理人的迅速增多，公民代理行為越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注。一方面，由于我國(guó)現(xiàn)階段律師行業(yè)存在缺陷以及法律援助制度不夠完善，公民代理行為具有存在的必然性，但另一方面，公民代理行為在實(shí)踐中也存在許多問(wèn)題：

（一）不具備系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)

在我國(guó)，律師行業(yè)準(zhǔn)入具有嚴(yán)格的限制條件，從事法律工作的律師必須通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試并在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)滿一年。而我國(guó)大部分的公民代理人并未通過(guò)司法考試，也未接受系統(tǒng)的法學(xué)教育。因此，這些公民代理人沒(méi)有深入了解法律知識(shí)，有些人是因?qū)Ψ▽W(xué)感興趣而自學(xué)成才，而有些人則是在自己打官司過(guò)程中“久病成醫(yī)”。相對(duì)于職業(yè)律師，他們?cè)诖戆讣r(shí)往往對(duì)辯護(hù)要點(diǎn)不夠明確，對(duì)需要調(diào)取、提交的證據(jù)內(nèi)容也不夠了解。這種低質(zhì)量的代理行為降低了訴訟效率和質(zhì)量，甚至?xí)乖灸軌騽僭V的案件最終敗訴，難以維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，進(jìn)而影響了當(dāng)事人對(duì)司法公正的信心。

（二）對(duì)律師構(gòu)成不公平競(jìng)爭(zhēng)

公民代理人能在代理中擠占律師很大一部分的市場(chǎng)資源，從而吸引當(dāng)事人的原因是其代理訴訟的收費(fèi)低廉。律師收費(fèi)需由其所屬的律師事務(wù)所經(jīng)手，從而保障律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格實(shí)施。在我國(guó)西部及農(nóng)村等落后偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于律師數(shù)量嚴(yán)重不足，當(dāng)事人一般也無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)高的律師費(fèi)用，公民代理人應(yīng)運(yùn)而生。在很多勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中，許多律師因該類(lèi)案件收益低、耗時(shí)長(zhǎng)等原因而不愿代理。這就給公民代理人創(chuàng)造了巨大的市場(chǎng)①自2008年以來(lái)，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件呈“井噴”態(tài)勢(shì),催生了一大批“土律師”。他們活躍在法院及勞動(dòng)部門(mén)門(mén)口，到處派發(fā)寫(xiě)著自己是某某律師事務(wù)所的虛假名片，生意一片紅火。應(yīng)對(duì)以代理為常業(yè)的公民進(jìn)行限制，設(shè)定門(mén)檻，建立黑名單制。參見(jiàn)宿豫：《不良代理騙錢(qián)不眨眼》，載《廣州日?qǐng)?bào)》2008年12月13日。。同時(shí)，由于很多當(dāng)事人缺乏專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)，再加上公民代理低廉的收費(fèi)，以及一些公民代理人吹噓自己勝訴過(guò)很多案件或者法學(xué)功底深厚，一些當(dāng)事人往往會(huì)選擇公民代理人而放棄律師進(jìn)行代理訴訟，最終導(dǎo)致無(wú)法獲得滿意的法律服務(wù)。公民代理人的出現(xiàn)擠占了律師的市場(chǎng)服務(wù)資源，使后者失去了很多案源，同時(shí)，由于很多公民代理人打著律師的旗號(hào)進(jìn)行代理訴訟，從而對(duì)律師職業(yè)形象產(chǎn)生了不良影響。

（三）某些公民代理人違規(guī)收費(fèi)，擾亂訴訟秩序

依照我國(guó)法律的規(guī)定，公民代理是不能收取代理費(fèi)用的，但某些公民代理人在代理訴訟的過(guò)程中，卻往往以各種名義收取一定的費(fèi)用。由于有些當(dāng)事人對(duì)于律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不甚了解，某些公民代理人甚至利用這點(diǎn)，對(duì)當(dāng)事人收取比律師代理更高的費(fèi)用。他們的收費(fèi)方式多種多樣，一般不留下任何書(shū)面的證據(jù)材料。因此，一旦當(dāng)事人與公民代理人產(chǎn)生糾紛，法院很難收集證據(jù)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在司法實(shí)踐中，很大一部分當(dāng)事人對(duì)律師與公民代理人無(wú)法進(jìn)行很好的區(qū)分，將公民代理人也稱(chēng)為律師。由于沒(méi)有制度約束，公民代理人在進(jìn)行代理訴訟時(shí)通常不會(huì)像律師那樣對(duì)當(dāng)事人盡職盡責(zé)，違反律師行業(yè)規(guī)定的行為也時(shí)有發(fā)生。這些都對(duì)律師形象造成了不良影響。

三、公民代理行為的治理

從我國(guó)現(xiàn)有的法律體系來(lái)看，雖然公民代理行為存在很多問(wèn)題，但仍在一定程度上具有存在的必要性，甚至相對(duì)于律師代理案件還具有一定的優(yōu)勢(shì)。因此，為了在公民代理制度中能夠更好地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，同時(shí)能夠逐步實(shí)現(xiàn)向律師代理案件的平穩(wěn)過(guò)渡，可以對(duì)現(xiàn)行的公民代理行為進(jìn)行一定的治理：

（一）改變律師行業(yè)的現(xiàn)狀

1.降低律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行的律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的法律規(guī)定，這是阻礙當(dāng)事人踏入律師事務(wù)所的大門(mén)，向職業(yè)公民代理人打開(kāi)市場(chǎng)的原因之一。若能夠適當(dāng)降低律師的最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，那么律師的法律服務(wù)資源將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，更多的律師能夠在低端的法律服務(wù)市場(chǎng)中開(kāi)展業(yè)務(wù)。降低律師的最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以使公民代理人喪失一定的市場(chǎng)空間，從而促使當(dāng)事人在同等的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)面前主動(dòng)選擇更為專(zhuān)業(yè)、更為可信的律師代理案件訴訟。

2.增加律師數(shù)量

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的注冊(cè)律師僅有二十多萬(wàn)人。這一數(shù)目不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，就連一些發(fā)展中國(guó)家也不如。雖然目前我國(guó)公民在遇到糾紛時(shí)往往會(huì)選擇私下調(diào)解而不會(huì)付諸法律，但隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及人們思想覺(jué)悟的逐步提高，在各種矛盾越來(lái)越多的情況下，人們對(duì)律師的依賴(lài)會(huì)大大增加，對(duì)律師的需求也會(huì)相應(yīng)增加。另外，公司上市、資產(chǎn)評(píng)估等中、高端法律業(yè)務(wù)已經(jīng)給我國(guó)律師提供了足夠的環(huán)境和發(fā)展空間，因而很多律師不愿涉足勞動(dòng)爭(zhēng)議、交通理賠等低端法律事務(wù)，也不愿受理耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、收益相對(duì)較低的案件，當(dāng)事人只能委托非專(zhuān)業(yè)的公民代理人代理訴訟。因此，要想從根本上縮小公民代理人的空間，就必須有足夠的律師來(lái)滿足市場(chǎng)的需求。

（二）擴(kuò)大法律援助范圍

目前，我國(guó)城市中的外來(lái)務(wù)工人員數(shù)量已經(jīng)非常龐大，但我國(guó)的戶(hù)籍、用工、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)配套措施卻未能對(duì)外來(lái)務(wù)工人員給予充分保障。當(dāng)他們的法律權(quán)益遭到侵犯時(shí)，很多外來(lái)務(wù)工人員希望能夠拿起法律的武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。根據(jù)普通的供給與需求的經(jīng)濟(jì)關(guān)系理論，低端的法律服務(wù)市場(chǎng)中也應(yīng)該有相對(duì)應(yīng)的法律服務(wù)人員提供法律服務(wù)[4]。然而，事實(shí)并非如此。在我國(guó)，法律服務(wù)市場(chǎng)奉行的實(shí)際上是體制內(nèi)逐漸單一的律師制度，也就是一元化的法律服務(wù)職業(yè)體制[5]。對(duì)外來(lái)務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，聘請(qǐng)律師是一件可望而不可及的事情。此外，目前我國(guó)法律援助的標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，能夠得到法律援助的當(dāng)事人必須符合經(jīng)濟(jì)困難、案件案由特定，如請(qǐng)求勞動(dòng)報(bào)酬、國(guó)家賠償、支付贍養(yǎng)費(fèi)等硬性要求，請(qǐng)求援助的方式單一、范圍狹窄，因此，能夠申請(qǐng)法律援助的人的數(shù)量并不多。

在許多當(dāng)事人希望得到法律援助的同時(shí)，許多律師，尤其是剛剛從業(yè)不久的年輕律師希望能夠借助法律援助的平臺(tái)開(kāi)展業(yè)務(wù)，但法律援助的苛刻條件卻將這部分律師也擋在門(mén)外。因此，如果可以適當(dāng)降低法律援助的標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)使那些需要法律援助的弱勢(shì)群體獲得更為全面、專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)，同時(shí)也能夠使律師獲得更多的案源。當(dāng)前公民代理人的發(fā)展主要依賴(lài)在服務(wù)市場(chǎng)中對(duì)律師的巨大需求。只有平衡好訴訟資源的分配與使用，才能在根本上解決公民代理行為的問(wèn)題。

另外，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府可以逐步加大法律援助的資金投入。放寬法律援助的范圍，擴(kuò)大法律援助的模式，能夠讓更多弱勢(shì)群體享受更為專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)，同時(shí)保障社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

（三）將公民代理人納入規(guī)范化軌道

對(duì)于公民代理人不可一味“打壓”。他們確實(shí)為當(dāng)事人維權(quán)作出了努力，并得到了認(rèn)可。因此，應(yīng)盡快對(duì)公民代理人統(tǒng)一管理，不能再放任自流[6]。另外，一部分公民代理人，如一些接受過(guò)法學(xué)教育但尚未通過(guò)司法考試，或者通過(guò)司法考試但尚未獲得執(zhí)業(yè)資格證的人員是具有系統(tǒng)法律知識(shí)的。應(yīng)當(dāng)允許這部分人承擔(dān)部分相對(duì)簡(jiǎn)單的訴訟代理案件。

在公民代理人的管理機(jī)制上，首先，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行摸底排查，對(duì)從事公民代理行為的人員逐一登記，在宏觀上對(duì)本地公民代理人的具體情況有所了解。其次，應(yīng)設(shè)立一套專(zhuān)門(mén)針對(duì)公民代理人的管理機(jī)制，如通過(guò)考試或者考核將從事公民代理的人員列入“編制”，組織他們進(jìn)行系統(tǒng)完善的培訓(xùn)；將執(zhí)業(yè)資格證分為若干檔次，允許其通過(guò)層層考試取得不同檔次的執(zhí)業(yè)資格證，并根據(jù)不同檔次來(lái)限定代理案件的范圍；對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)置自由裁量權(quán)，某些案件可以不設(shè)收費(fèi)下限。這樣既有利于充分發(fā)揮社會(huì)中法律服務(wù)人員的作用，又解決了這些人員法律服務(wù)不規(guī)范的問(wèn)題，從而將公民代理人的工作納入規(guī)范化軌道。

（四）落實(shí)司法審查權(quán)，完善訴訟程序

根據(jù)我國(guó)訴訟法的規(guī)定，法院只在形式上審查案件代理文件是否完備。立法關(guān)于“不合格公民代理人”的審查標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷，法院的司法審查權(quán)無(wú)法真正落實(shí)。因此，在立法設(shè)置上，可以從以下方面對(duì)代理訴訟公民的申請(qǐng)加以審查：

1.對(duì)代理訴訟公民的詳細(xì)身份證明及與當(dāng)事人關(guān)系的相關(guān)材料進(jìn)行審查。法律應(yīng)明確規(guī)定不合格代理人的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要求公民出具詳細(xì)的身份證明以及與委托人關(guān)系的相關(guān)證明材料，從而確定代理訴訟的公民是否具有擔(dān)任公民代理人的資格。

2.對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相關(guān)的告知。在案件審理前，對(duì)于當(dāng)事人委托其他公民擔(dān)任代理人的情況，應(yīng)當(dāng)將委托的法律后果告知當(dāng)事人：其委托的公民代理人的行為將產(chǎn)生直接法律效力；在代理活動(dòng)中，公民代理人因存在重大過(guò)錯(cuò)而導(dǎo)致被代理人遭受損失的，被代理人有權(quán)要求公民代理人賠償損失；明確公民代理是無(wú)償代理等。

3.賦予對(duì)方當(dāng)事人異議權(quán)[7]。在司法實(shí)踐中，公民代理人收買(mǎi)法官、走后門(mén)等非法行為時(shí)有發(fā)生，而這種行為對(duì)訴訟中對(duì)方當(dāng)事人的影響最大。因此，在訴訟中賦予對(duì)方當(dāng)事人異議權(quán)，有助于發(fā)現(xiàn)公民代理人的違法行為。當(dāng)然，這一權(quán)利行使的前提是異議的提出必須有相應(yīng)的證據(jù)，并遵循一定的訴訟程序。

（五）加大普法力度，注重對(duì)訴訟法律知識(shí)的普及

在開(kāi)展普法活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，在宣傳相關(guān)的實(shí)體法律知識(shí)的同時(shí)，還要特別強(qiáng)調(diào)對(duì)訴訟法律知識(shí)，尤其是對(duì)委托公民代理人需要注意的事項(xiàng)以及在訴訟活動(dòng)中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)等的普及，以防止當(dāng)事人受到公民代理人的蒙騙而遭受更大的損失。

[1]李春.公民訴訟代理問(wèn)題研究[EB/OL].http://www.civillaw.com. cn/Article/default.asp?id=42815,2009-01-20.

[2]蔡定劍.歷史與變革——新中國(guó)法制建設(shè)的歷程[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1999:34.

[3]戎璐.民事訴訟中的公民代理問(wèn)題研究[J].河北學(xué)刊,2011(4).

[4]孟瑤.沒(méi)有牌照的正義[D].重慶:西南政法大學(xué),2009:19.

[5]吳鈕鴻.構(gòu)建"一元多型"的法律服務(wù)主體結(jié)構(gòu)體系的思考[J].中國(guó)司法,2005(9).

[6]應(yīng)星.迎法下鄉(xiāng)與接近正義——對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村赤腳律師的個(gè)案研究[J].政法論壇,2007(1):65-66.

[7]張永進(jìn).職業(yè)公民代理治理：制度與實(shí)踐[J].研究生法學(xué),2011(2).

D925

A

1673―2391(2014)01―0134―03

2013-08-22責(zé)任編校：王歡