秦朝明

（中共濰坊市委黨校，山東濰坊262406）

關(guān)于完善行政問(wèn)責(zé)程序的思考

秦朝明

（中共濰坊市委黨校，山東濰坊262406）

從我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐來(lái)看，目前行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序還不完備，處理程序也不健全。規(guī)范和完善行政問(wèn)責(zé)程序，對(duì)于有效發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)的監(jiān)督作用具有重大意義。在問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序上，要完善受理與立案制度；在問(wèn)責(zé)的處理程序上，要完善調(diào)查程序、決定程序和執(zhí)行程序。

行政問(wèn)責(zé)；啟動(dòng)程序；處理程序

黨的十八大報(bào)告指出，要健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、引咎辭職、罷免等制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。為了規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，近年來(lái)，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)力度不斷加大，問(wèn)責(zé)案件逐漸增多，對(duì)于改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高工作效率，強(qiáng)化政府職責(zé)特別是行政首長(zhǎng)職責(zé)發(fā)揮了重要作用，但行政問(wèn)責(zé)也存在許多問(wèn)題，除了在實(shí)際操作、效果評(píng)價(jià)等方面有待提高外，行政問(wèn)責(zé)程序也存在明顯缺陷，應(yīng)進(jìn)一步完善。

一、當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中存在的程序問(wèn)題

（一）行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序不完備

雖然我國(guó)對(duì)行政問(wèn)責(zé)的主體作出了異體問(wèn)責(zé)的規(guī)定，比如各級(jí)人大及其常委會(huì)、新聞媒體的問(wèn)責(zé)，但實(shí)踐中主要還是依靠同體問(wèn)責(zé)，即上下級(jí)之間的問(wèn)責(zé)，它以行政權(quán)力為基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的可操作性。但同體問(wèn)責(zé)也具有較大的局限性，即視野不寬、不廣、不深，不能保證應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的人都能被問(wèn)責(zé)，也不能保證對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象一視同仁，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不枉不縱。問(wèn)責(zé)機(jī)制如何啟動(dòng)往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒(méi)有規(guī)范可供遵守。行政問(wèn)責(zé)制的前提是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，權(quán)責(zé)具體統(tǒng)一到某一個(gè)人。實(shí)踐中常有多個(gè)部門(mén)共同承擔(dān)責(zé)任，問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象不明確，不知道最后問(wèn)責(zé)的是誰(shuí)，也不知道最后問(wèn)到誰(shuí)。權(quán)責(zé)不清，責(zé)任主體難以明確。

（二）行政問(wèn)責(zé)處理程序不健全

目前行政問(wèn)責(zé)的處理程序也不健全。比如當(dāng)前我國(guó)人大的問(wèn)責(zé)職能雖有法律規(guī)定，但是如何在問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)之后，執(zhí)行聽(tīng)取報(bào)告、質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷等問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，在法律上仍然缺乏可操作的程序。問(wèn)責(zé)程序各地規(guī)定不一，有的根本沒(méi)有規(guī)定，缺乏可操作性和統(tǒng)一性。處理過(guò)程不透明，影響了行政問(wèn)責(zé)效果。各地處理方式與處理結(jié)果不具有可比性，立法與依法行政的水平參差不齊。

行政問(wèn)責(zé)的處理機(jī)制總體上過(guò)于簡(jiǎn)單，程序的制約作用不明顯。一是在處理結(jié)果上，互動(dòng)程序可操作性差，責(zé)任承擔(dān)機(jī)制突出表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)不對(duì)稱，處理輕重沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，造成的危害與受到的懲處不相適應(yīng)，責(zé)任形式單調(diào)，很難起到應(yīng)有的效果。各地做法不一，全憑個(gè)人掌握。有的甚至不符合法律規(guī)定。既有立法上的問(wèn)題，也有執(zhí)行上的問(wèn)題。二是在處理期限上，各地有長(zhǎng)有短，有快有慢。程序有簡(jiǎn)有繁。有鑒于此，需要規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序，通過(guò)形式正義，達(dá)到實(shí)質(zhì)正義。

二、完善行政問(wèn)責(zé)程序的制度構(gòu)想

（一）行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序

問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序，包括受理與立案。通過(guò)設(shè)立具體的制度，保證問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)。

1.受理制度

通過(guò)設(shè)立舉報(bào)與接受舉報(bào)制度、申請(qǐng)審查制度、首問(wèn)負(fù)責(zé)制度、當(dāng)場(chǎng)辦理制度、網(wǎng)上檢索制度、獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)舉報(bào)人制度，來(lái)保證受理制度的落實(shí)。要實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)、保護(hù)舉報(bào)人制度。要發(fā)動(dòng)群眾，重視來(lái)自受害者的消息。比如，在程序上規(guī)定，來(lái)自受害者的舉報(bào)不僅要受理，而且必須立案調(diào)查，向社會(huì)公布結(jié)果。要營(yíng)造有利條件，大力提倡網(wǎng)上舉報(bào)，放寬對(duì)新聞媒體的限制，并與民眾形成回應(yīng)。如果路人皆知，而相關(guān)機(jī)關(guān)卻置若罔聞，那么也應(yīng)追究后者的責(zé)任?，F(xiàn)有立法只規(guī)定了期限，但沒(méi)有規(guī)定違反期限的法律責(zé)任，形同虛設(shè)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)以時(shí)限制度制約不作為，以明確的法律責(zé)任懲戒“用‘拖’的方式侵害他人正當(dāng)權(quán)益”的行為。

2.立案制度

以法律的形式明文規(guī)定，凡是受害人舉報(bào)的有損害事實(shí)的案件必須立案調(diào)查。受害人有舉證的權(quán)利，在有基本事實(shí)的前提下不要求證據(jù)確實(shí)充分。調(diào)查核實(shí)證據(jù)，是受理機(jī)關(guān)的職責(zé)。對(duì)于舉報(bào)人，可能只知道事實(shí)，或只是了解一些相關(guān)的情況，但沒(méi)有能力，沒(méi)有條件，也沒(méi)有義務(wù)去收集證據(jù)。各級(jí)政府應(yīng)為群眾表達(dá)意見(jiàn)和直接質(zhì)詢政府官員提供安全、暢通的渠道。通過(guò)限時(shí)辦結(jié)限期辦理制度、建檔登記制度、立案公示制度、保密與信息公開(kāi)制度、接受人民監(jiān)督制度，來(lái)保證立案制度的落實(shí)。

（二）行政問(wèn)責(zé)的處理程序

1.調(diào)查程序

行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中關(guān)鍵的問(wèn)題：一是誰(shuí)來(lái)調(diào)查，誰(shuí)來(lái)處理；二是如何調(diào)查，如何處理。這一階段的主要制度包括：選取辦案人制度、隔級(jí)調(diào)查制度、調(diào)查與處理分離制度、順序制度、回避制度、聽(tīng)證質(zhì)證制度、說(shuō)明理由制度等。

（1）選取辦案人制度。選取辦案人制度，是根據(jù)具體案情，靈活隨機(jī)確定辦案人員的制度。此制度是指靈活地規(guī)定問(wèn)責(zé)主體與管轄權(quán)。上級(jí)有權(quán)決定下級(jí)案件的處理。問(wèn)責(zé)的結(jié)果，直接與辦案人有關(guān)。注重選取信任的辦案人，一案一選，至關(guān)重要。要設(shè)定選人用人的決定程序?，F(xiàn)實(shí)中由上一級(jí)處理的弊端很明顯。因此，要?jiǎng)?chuàng)建一種機(jī)制，使德才兼?zhèn)涞恼{(diào)查處理人員脫穎而出，不完全按照職務(wù)職位而形成調(diào)查組織、機(jī)構(gòu)。辦案成員中要有偵查專業(yè)人員及與案情有關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，力爭(zhēng)人盡其才、才盡其用。問(wèn)責(zé)制度需常規(guī)化，但不要有人固定擁有這項(xiàng)權(quán)力，否則就容易產(chǎn)生腐敗。

（2）隔級(jí)調(diào)查制度。隔級(jí)調(diào)查制度，是指當(dāng)直接上級(jí)不能正確履行職責(zé)時(shí)，經(jīng)過(guò)一定程序，調(diào)查人員由被調(diào)查者的隔一級(jí)，或隔兩級(jí)，或不相干的橫向部門(mén)，或外地的人員擔(dān)任的制度。該制度應(yīng)由法律明確規(guī)定下來(lái)。同時(shí)，也應(yīng)注意到，調(diào)查人員對(duì)被調(diào)查者縱向或橫向的距離較遠(yuǎn)，對(duì)具體情況可能不熟悉，客觀上也有可能不利于查明事實(shí)真相。調(diào)查人員應(yīng)具備的條件是領(lǐng)導(dǎo)信任、權(quán)威、專業(yè)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富等。調(diào)查方式可以根據(jù)實(shí)際，選擇多種方式。可以單兵突進(jìn)，也可以聯(lián)合作戰(zhàn)；可以發(fā)動(dòng)群眾，也可以依靠領(lǐng)導(dǎo)；可以公開(kāi)進(jìn)行，也可以秘密收集。比如，可以通過(guò)網(wǎng)上征集，接受舉報(bào)，受害人及其近親屬的證言，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段獲取等。調(diào)查過(guò)程中尤其應(yīng)注重向受害者、利益相關(guān)者核實(shí)情況的真實(shí)性。

（3）聽(tīng)證質(zhì)證制度。案件的處理結(jié)果，歸根結(jié)底是由證據(jù)決定的，所以證據(jù)的有無(wú)、真?zhèn)沃陵P(guān)重要。問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)有責(zé)任調(diào)查收集證據(jù)，并且保證證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性。如何保證證據(jù)的確實(shí)充分？這就要求案件的一系列事實(shí)、情節(jié)均有相應(yīng)的證據(jù)，證據(jù)之間相互印證，形成證據(jù)鏈，證據(jù)與案件事實(shí)之間的矛盾能夠合理排除，得出的結(jié)論具有唯一性。通過(guò)立法規(guī)定，未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不得作為定案依據(jù)。明確什么是有效證據(jù)，什么是合法證據(jù)。

2.決定程序

決定程序階段的主要制度包括：合議制度、說(shuō)明理由制度、行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接制度、保密與公開(kāi)制度、救濟(jì)制度（申訴制度、復(fù)議制度、人民評(píng)議制度、公益訴訟制度、賠償制度）。

（1）說(shuō)明理由制度。行政問(wèn)責(zé)決定必須書(shū)面作出，符合規(guī)定的形式要件，實(shí)質(zhì)要件必須有說(shuō)明理由部分。理由應(yīng)包括證據(jù)，對(duì)質(zhì)證意見(jiàn)申辯理由的反駁、否定，為什么承擔(dān)責(zé)任，為什么承擔(dān)這樣的責(zé)任。事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)應(yīng)明確寫(xiě)在決定書(shū)上，告知當(dāng)事人。對(duì)于自由裁量的決定理由，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明是行使裁量權(quán)所作出的。說(shuō)明理由既包括問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)說(shuō)明理由，也包括問(wèn)責(zé)對(duì)象說(shuō)明理由。這項(xiàng)制度首先是約束問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)及行政首長(zhǎng)的行為，使其具有合法性、正當(dāng)性、公平性；其次是保障問(wèn)責(zé)對(duì)象的正當(dāng)權(quán)益，不枉不縱；最后是有利于救濟(jì)程序中正當(dāng)權(quán)益的恢復(fù)與實(shí)現(xiàn)。

（2）行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接制度。現(xiàn)實(shí)中，一些行政問(wèn)責(zé)案件涉及到刑事犯罪，行政程序與刑事司法程序有交叉牽連，有的行政程序在先，有的刑事司法程序在先。如果證據(jù)已經(jīng)確實(shí)充分，應(yīng)堅(jiān)持刑事司法程序優(yōu)先的原則。在處理完刑事案件后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就有關(guān)情況向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，由行政機(jī)關(guān)依法追究行政責(zé)任。如果行政程序在先，隨著取證工作的進(jìn)一步深入，行政機(jī)關(guān)可以先行追究其行政責(zé)任，再移送司法機(jī)關(guān)。但行政程序不是刑事司法程序的必經(jīng)程序。建立行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接制度，立法上可以考慮以下幾個(gè)方面：一是行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范相銜接；二是行政違法與刑事犯罪的危害程度、情節(jié)輕重相銜接；三是行政違法責(zé)任與刑事犯罪責(zé)任相銜接；四是行政違法形式與刑事犯罪罪名相銜接；五是行政處罰處分處理形式與刑罰形式相銜接；六是行政與司法網(wǎng)上信息平臺(tái)相銜接。

3.執(zhí)行程序

（1）設(shè)立不輕易復(fù)出制度。行政問(wèn)責(zé)執(zhí)行是以強(qiáng)制的方式使責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)中往往承擔(dān)了責(zé)任之后，旋即復(fù)出，使得問(wèn)責(zé)制度大打折扣。要區(qū)分不同情況，分別對(duì)待，靈活處理。但是一個(gè)總的原則，就是不能輕易復(fù)出。要通過(guò)立法，使之制度化。通過(guò)人民監(jiān)督，保障其實(shí)現(xiàn)。

（2）行政責(zé)任與刑事責(zé)任雙罰制度。一些案件具有行政、刑事雙重違法性，有的甚至具有民事、行政、刑事三重違法性。違法與犯罪是質(zhì)的區(qū)別，但卻是量的反映。實(shí)體法規(guī)定了界限，但社會(huì)危害程度的大小卻不好認(rèn)定，在質(zhì)上也就不好區(qū)分。具有雙重違法性的案件，其行政責(zé)任與刑事責(zé)任觸犯了不同層次的法，因此，既不屬于想象競(jìng)合，也不屬于法條競(jìng)合，所以應(yīng)當(dāng)采取雙罰制，即同時(shí)承擔(dān)行政責(zé)任與刑事責(zé)任，不能因?yàn)槌袚?dān)一種責(zé)任而免除另一種責(zé)任。

[1]陳力予,陳國(guó)權(quán).我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度及其對(duì)問(wèn)責(zé)程序機(jī)制影響的研究[J].行政論壇,2009(1).

[2]徐珂.我國(guó)推行行政問(wèn)責(zé)制的主要措施[J].中國(guó)行政管理,2008 (5).

[3]胡秋妍.關(guān)于行政問(wèn)責(zé)法律制度研究[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011 (5).

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1673―2391(2014)01―0057―02

2013-08-21責(zé)任編校：江流