許麗英

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱150080）

政府購買公共服務(wù)是政府向公眾提供公共服務(wù)的新理念、新模式、新方法，也是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視的問題。2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。黨的十八屆三中全會明確提出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。”根據(jù)中央政府的規(guī)定，2014年政府購買公共服務(wù)在全國全面推進(jìn)。由于此項工作在我國處于探索階段，并存在一些現(xiàn)實困境，因此，亟需在理論上進(jìn)行深入研究探討。

一、政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵及特征

政府購買公共服務(wù)即國外學(xué)者所指的公共服務(wù)合同外包。盡管兩者表述不同，但其核心思想是一致的，即政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個性化需求【1】。

政府購買公共服務(wù)與政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)不同，它應(yīng)該具有以下三個方面的特征：一是政府購買公共服務(wù)的主體是政府、政府相關(guān)部門及社會組織或企事業(yè)單位。從政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系方面看，政府購買公共服務(wù)的主體不是單一的，其雙方應(yīng)均為主體，只不過政府是購買主體，社會組織是承接主體。二是政府購買公共服務(wù)的客體是社會組織及企事業(yè)單位所提供的服務(wù)。依照行政契約理論，行政法律關(guān)系的客體是行政法律關(guān)系參加者的權(quán)利、義務(wù)所指向的對象或標(biāo)的，因此政府購買公共服務(wù)的標(biāo)的是社會組織所提供“服務(wù)”的行為。三是政府購買服務(wù)的性質(zhì)具有公共性?！肮残浴币部梢哉f是“社會共享性”，即全體社會成員在經(jīng)濟(jì)、社會和文化等方面所共同享有的生活條件和發(fā)展條件，如城市道路交通、治安消防、社區(qū)服務(wù)等。

二、我國政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及問題

在我國，政府購買公共服務(wù)屬于新生事物。最早被引入的政府購買公共服務(wù)是在1994年深圳羅湖區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域。1996年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局開始向民辦非企業(yè)單位羅山會館購買服務(wù)，開創(chuàng)了我國政府購買社會組織服務(wù)的先例【2】。近年來，我國政府購買服務(wù)有較快發(fā)展。2012年我國政府采購規(guī)模達(dá)13977.7億元,比2011年增加2645.2億元,增長23.3%。盡管如此，我國與國外發(fā)達(dá)國家相比，政府購買公共服務(wù)還存在以下問題。

（一）認(rèn)識不清，觀念滯后

自2013年起，政府向社會組織購買公共服務(wù)已上升為國家決策，標(biāo)志著這一肇始于地方探索的改革新潮進(jìn)入了大提速的新階段。然而，政府購買公共服務(wù)較為專業(yè)的概念，在給人們帶來耳目一新的改革效應(yīng)的同時，在理念上對一些人來說也是挑戰(zhàn)。有的地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的政府直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)思維，缺少推行政府購買服務(wù)的正能量。

（二）規(guī)模較小，領(lǐng)域狹窄

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2012年我國政府采購與發(fā)達(dá)國家相比，規(guī)模仍然較小。2012年我國GDP總量為51.93萬億元，政府采購規(guī)模僅占當(dāng)年GDP的2.7%。在采購構(gòu)成上，85%以上集中在貨物采購、工程采購，服務(wù)采購在政府采購總額中的比重僅為15%左右。而且，我國政府購買公共服務(wù)主要局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)、社工等少數(shù)服務(wù)領(lǐng)域，而對于公共教育、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等廣泛領(lǐng)域，基本沒有實行政府購買服務(wù)。

（三）制度欠缺，規(guī)范不足

截止目前，我國沒有單獨的《政府購買公共服務(wù)法》，有關(guān)方面的內(nèi)容僅在2003年實施的《政府采購法》第2條中與貨物、工程一起作了較為原則的規(guī)定，缺乏針對性、可操作性。實際上，“服務(wù)”作為一種特殊商品，與貨物采購相比，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業(yè)性較強(qiáng)等特點。尤其是公共服務(wù)項目，不僅要考慮服務(wù)項目本身的管理和操作特點，還要涉及社會評價、社會效益【3】，復(fù)雜程度較高，因此需要專門配套制度的及時跟進(jìn)。

（四）資源匱乏，效果不佳

我國目前能夠有效承接公共服務(wù)的社會組織較少，其服務(wù)能力也不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在：一是專業(yè)化水平較低。目前，大多數(shù)社會組織發(fā)展還處于初始階段，有些社會組織成員是下崗、失業(yè)的困難人員。他們既缺乏現(xiàn)代服務(wù)的理念和專業(yè)經(jīng)驗，也缺少學(xué)習(xí)培訓(xùn)的渠道和機(jī)會。二是承擔(dān)社會公共服務(wù)所需資金不足。政府之所以要向社會組織購買服務(wù)，其中較為重要的因素是希望發(fā)揮社會組織的資金優(yōu)勢，將有限的行政資源和社會資源緊密結(jié)合，以此凝聚民間資本的正能量。但事實上，相當(dāng)一部分社會組織固有資源匱乏，難以完成政府購買預(yù)期達(dá)到的效果。三是社會公信力不高。有的社會組織承接公共服務(wù)的目的是創(chuàng)收，欲以此獲得更大的效益；有的甚至不擇手段，弄虛作假，實施欺詐，致使社會公眾對社會組織缺乏安全感和信任度。

（五）監(jiān)管乏力，評價失真

政府向社會組織購買公共服務(wù)的同時必須建立科學(xué)、有效的評價機(jī)制，即實行績效評價，唯有如此，才能獲得“乘數(shù)效應(yīng)”。從政府購買公共服務(wù)的模式看，我國目前廣泛采用的是委托購買模式。依照委托代理理論，代理人在代理權(quán)限內(nèi)所實施行為的后果由被代理人（政府）承擔(dān)。既然政府要承擔(dān)購買公共服務(wù)后的責(zé)任，就必須對服務(wù)項目實施的全過程實行監(jiān)管，而且監(jiān)管范圍、程序等詳細(xì)內(nèi)容必須在雙方簽訂的購買公共服務(wù)的協(xié)議中做出明確規(guī)定。但遺憾的是，目前在實踐中有的地方政府對購買公共服務(wù)合同重視不夠，有的按照傳統(tǒng)方式對社會組織進(jìn)行管理，有的即便簽訂了合同，但合同條款不夠完備，內(nèi)容不夠明確，缺少量化指標(biāo)，致使在績效評估時難以做到準(zhǔn)確、科學(xué)、合理。

三、完善我國政府購買公共服務(wù)的對策

我國政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境，影響了政府服務(wù)職能的充分發(fā)揮，因此，采取有效措施，加快推進(jìn)政府購買公共服務(wù)迫在眉睫。

（一）更新政府公共服務(wù)理念

推進(jìn)政府購買公共服務(wù)必須以全新理念為先導(dǎo)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，為實現(xiàn)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府的目標(biāo)打牢思想基礎(chǔ)和價值追求。首先，應(yīng)確立法治理念。政府購買公共服務(wù)是一種現(xiàn)代政府的治理方式，與傳統(tǒng)的自上而下、單向度的政府管理方式有明顯區(qū)別。它必須以“現(xiàn)代法治”的內(nèi)在邏輯貫穿于行為的全過程。其次，應(yīng)確立契約理念。契約能夠明確主體雙方的權(quán)責(zé)，具有具體化、規(guī)范化等特點。政府購買公共服務(wù)概念本身揭示出政府履行這一職能是以“購買”的方式實現(xiàn)，而購買需要經(jīng)過要約與承諾兩個階段，即達(dá)成協(xié)議、訂立契約的過程。再次，確立責(zé)任理念。政府購買公共服務(wù)是由傳統(tǒng)的政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)變?yōu)橛缮鐣M織生產(chǎn)，由政府提供的全新方式。盡管政府提供公共服務(wù)的方式有所改變，但政府“元治理”的責(zé)任未變，并且責(zé)任程度還有所增大。

（二）加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)立法

相對完善的法律法規(guī)體系有利于各方明確應(yīng)履行的法定責(zé)任，保障參與各方的合法權(quán)利，從而為政府購買公共服務(wù)奠定良好的法制基礎(chǔ)。目前，在美國、英國、東歐等國家均有國家層面的政府購買公共服務(wù)立法。如美國的《政府績效與結(jié)果法》、英國的《公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法》、澳大利亞的《財政管理與責(zé)任法》等。當(dāng)前，面對我國政府購買公共服務(wù)法治建設(shè)的狀況，我們應(yīng)借鑒國外發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，加快政府購買公共服務(wù)的立法步伐，制定全國統(tǒng)一的《政府購買公共服務(wù)法》，或者完善我國現(xiàn)行的《政府采購法》，以此明確我國政府購買服務(wù)的具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及購買主體和承接主體的職責(zé)等內(nèi)容，為政府購買公共服務(wù)提供法制保障。

（三）拓展政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域

目前，從中央到地方還沒有一個專門的制度性規(guī)定來界定公共服務(wù)的購買范圍。近年來，在我國地方實踐探索中政府購買服務(wù)的范圍各不相同。在這方面，國外的經(jīng)驗對我們是很好的啟示。在美國，公共服務(wù)合同從道路修建到治安消防，從圖書館運營到學(xué)校管理等領(lǐng)域的職能都由民間組織承擔(dān)，然后由政府出面付費采購【4】。我國也可以將教育、衛(wèi)生、社會福利服務(wù)、文化等主要公共服務(wù)領(lǐng)域的部分種類公共服務(wù)納入到購買范圍，尤其是政府購買服務(wù)的活躍領(lǐng)域都應(yīng)該納入購買服務(wù)的范圍，如教育服務(wù)中的就業(yè)培訓(xùn)、特殊教育，以及基本教育等，以此改變政府直接舉辦的單一方式難以滿足公眾需求的現(xiàn)狀。

（四）健全政府購買公共服務(wù)機(jī)制

推進(jìn)政府購買公共服務(wù)重要的是要解決“買什么”、“向誰買”、“怎么買”的問題，而這三個問題的解決必須有健全的機(jī)制、完善的制度加以保障。一是要建立政社溝通機(jī)制。在實踐中，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)除政府應(yīng)及時公開購買公共服務(wù)的有關(guān)信息外，還需要構(gòu)筑政府與社會組織之間信息溝通平臺，加強(qiáng)政社互動。二是要建立政府購買公共服務(wù)保障機(jī)制。如經(jīng)濟(jì)保障、法制保障、組織保障、人員保障、社會文化保障等機(jī)制。當(dāng)前尤為重要的是要建立財政保障機(jī)制、監(jiān)督評估機(jī)制。國家進(jìn)行有效的財政投入，并建立相應(yīng)的監(jiān)管體系是政府購買公共服務(wù)的前提基礎(chǔ)。常言道，“巧婦難為無米之炊”。如果沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家的富強(qiáng)，購買將無從談起。監(jiān)督評估機(jī)制是政府購買公共服務(wù)效果的保障。獨立、專業(yè)、多元化的外部監(jiān)督評估機(jī)制，能夠使政府購買公共服務(wù)達(dá)到預(yù)期目的，這已被美國、英國等西方國家政府公共服務(wù)外包的實踐所證明。

（五）培育政府購買公共服務(wù)載體

政府購買公共服務(wù)需要有足夠的載體，或者說需要有相當(dāng)規(guī)模的社會力量。目前在我國能承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)的社會組織有限。據(jù)國務(wù)院新聞辦2013年5月14日發(fā)表的《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書顯示，截至2012年底，我國全國依法登記的社會組織有49.2萬個，相當(dāng)于每萬人擁有的社會組織數(shù)量為3.67個，而發(fā)達(dá)國家這一指標(biāo)起碼都在每萬人擁有50個以上，即使發(fā)展中國家一般也在10個以上。針對我國社會力量的狀況，政府亟需完善社會組織培育政策，并采取不同的措施，重點培育、扶持公益類社會組織的發(fā)展，使其成為現(xiàn)代公共服務(wù)的新型載體。

[1]徐家良.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新[J].中國行政管理,2013,(8):26.

[2]鮑芳修. 公共服務(wù)外包中政府成本控制的可能性及其條件[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012,(2):17.

[3]陳麗娟.如何有效推進(jìn)政府購買服務(wù)[E B/OL].（2013-09-04）.h ttp//www.z j zf c g.g o v.c n/n e w/11s w/436122.h t m l.

[4]原碧霞.官退民進(jìn):探路公共服務(wù)去行政化[J].決策探索(上半月)，2012,(8):62.