孫丹

（黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150090）

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)指出：“劃定生態(tài)保護(hù)紅線，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。”[1]34生態(tài)紅線一詞在《決定》中首次出現(xiàn)，其理論意義和實(shí)踐價(jià)值重大,有必要進(jìn)行深入的研究和學(xué)習(xí),在推進(jìn)生態(tài)文明制度改革中構(gòu)建新的體制。

《決定》提出劃定生態(tài)紅線，表明生態(tài)紅線一詞已成為生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)。黨的十八大報(bào)告提出生態(tài)文明制度建設(shè)，并作為中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總布局的重要組成部分。在黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前，2013年7月，國(guó)家林業(yè)局就啟動(dòng)生態(tài)紅線保護(hù)行動(dòng)；國(guó)家環(huán)保部也對(duì)外通報(bào)，“力爭(zhēng)在2014年完成全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)工作”；國(guó)家海洋局也立足生態(tài)文明制度建設(shè)，推行海洋紅線制度劃分，把生態(tài)文明建設(shè)推向制度化、科學(xué)化的新階段?！稕Q定》提出生態(tài)紅線是對(duì)這些實(shí)踐的總結(jié)。

生態(tài)紅線涵義是指在生態(tài)文明建設(shè)中不可觸碰的底線，是我國(guó)生態(tài)安全的最低保障。生態(tài)紅線的內(nèi)容、內(nèi)涵十分豐富。早在2012年，國(guó)家環(huán)保部全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)組組長(zhǎng)、南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜就牽頭制定環(huán)保部生態(tài)紅線項(xiàng)目。其具體定義指出，生態(tài)紅線是為我國(guó)1/4的國(guó)土提供有效保護(hù)，主要分為重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)及脆弱區(qū)三大區(qū)域?！稕Q定》提出生態(tài)紅線，為在理論與實(shí)踐上界定好生態(tài)紅線指明了方向。從《決定》對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)論述看，生態(tài)紅線劃定要設(shè)立人口、資源和環(huán)境三條紅線體系，這也是底線。因此說(shuō)，生態(tài)紅線既包括自然生態(tài)功能保障，也包括環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。這說(shuō)明對(duì)水的控制總量、大氣土壤的標(biāo)準(zhǔn)等，都應(yīng)放在生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)紅線含義之中?！稕Q定》提生態(tài)紅線，表明這已成為國(guó)家生態(tài)保護(hù)發(fā)展的高層戰(zhàn)略，對(duì)全面深化改革，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)意義極為重要。

其一，《決定》首提生態(tài)紅線，表明生態(tài)制度是全面改革的重要內(nèi)容。這些年我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)上投入較大，支持力度也很大，但效果不夠明顯。目前突出問(wèn)題是劃定生態(tài)紅線。這個(gè)神圣任務(wù)由誰(shuí)來(lái)劃定和執(zhí)行，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，現(xiàn)在人們認(rèn)為每個(gè)單獨(dú)部門(mén)都無(wú)法勝任?，F(xiàn)在環(huán)保部門(mén)功能不全、權(quán)威不大，不能將紅線對(duì)應(yīng)劃到空間上，需要相關(guān)規(guī)劃部門(mén)配合來(lái)做，需要國(guó)土部門(mén)等參與，因此人們建議成立一個(gè)跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組落實(shí)《決定》精神，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)。這需要改革生態(tài)文明的原體制，構(gòu)建新的生態(tài)文明體制。

其二，《決定》首提生態(tài)紅線應(yīng)搞好試點(diǎn)，為實(shí)施生態(tài)紅線提供平臺(tái)。目前，許多環(huán)保專(zhuān)家都提出試點(diǎn)建議。據(jù)環(huán)保部高吉喜團(tuán)隊(duì)研究披露，中央已在內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北四個(gè)省試點(diǎn)。紅線技術(shù)組主要成員之一，南京環(huán)科所博士鄒長(zhǎng)新認(rèn)為，四地的劃分技術(shù)指南已基本完成，還需與地方進(jìn)行協(xié)商，再提出有操作價(jià)值的成果。從試點(diǎn)情況看，地方及有關(guān)部門(mén)阻力較大。其中最大的阻力來(lái)自保護(hù)與發(fā)展的矛盾、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的矛盾、國(guó)家利益與地方官員個(gè)人利益的矛盾。劃定紅線面積太大會(huì)影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)影響地方官員政績(jī)，所以，一些地方政府及相關(guān)部門(mén)不夠積極，不夠配合。盡管《決定》提出今后不以GDP論英雄及考核干部，但傳統(tǒng)的思維模式和思維定勢(shì)并不是一下子就能改變的。

劃定生態(tài)紅線還有一些技術(shù)上的細(xì)節(jié)。紅線是一個(gè)指標(biāo)體系，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)任務(wù)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平環(huán)境容量也都不一樣，必須因地制宜，從各地實(shí)際出發(fā)。因?yàn)樯鷳B(tài)紅線是要執(zhí)行和落實(shí)的，如果僅停留在紙上和規(guī)劃中是沒(méi)有意義的，需要從實(shí)際出發(fā)搞好試點(diǎn)。如廣東省早在2005年就開(kāi)始在珠三角區(qū)域?qū)嵤凹t線調(diào)控、綠線提升、藍(lán)線建設(shè)”的戰(zhàn)略，要對(duì)12.13%的陸域(5058平方公里)實(shí)施紅線管控，實(shí)質(zhì)是《決定》強(qiáng)調(diào)的生態(tài)紅線。紅線經(jīng)廣東省人大批復(fù)，分解到9個(gè)城市強(qiáng)制實(shí)行，現(xiàn)在執(zhí)行和實(shí)施的效果很好。2005年廣東省深圳市劃定基本生態(tài)控制線，一舉將占全市陸地面積約50%的土地劃為基本生態(tài)控制線，同時(shí)出臺(tái)《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境“鐵線”。這些試點(diǎn)已取得了較好的成果，我們應(yīng)總結(jié)這些成功經(jīng)驗(yàn)，使生態(tài)紅線政策制度化、規(guī)范化，把《決定》精神落到實(shí)處，以推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)。

其三，《決定》首提生態(tài)紅線應(yīng)建立制度，保證紅線政策落地。生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)好生態(tài)文明是世界性難題，如果缺少制度性規(guī)定，就是生態(tài)紅線劃定也無(wú)法實(shí)施，使紅線規(guī)定停留在規(guī)劃中。從現(xiàn)在實(shí)施情況看，多省市的自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)有了一套制度法規(guī)，但戰(zhàn)略高度還不夠，制度上不夠規(guī)范，應(yīng)按《決定》要求進(jìn)行改革和提高，升華為新的制度規(guī)定和政策安排。《決定》已提出許多新的政策要求，我們要使之體現(xiàn)在新的制度規(guī)定中。如《決定》提出補(bǔ)償機(jī)制怎么建立、領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核怎么建立、涉及多部門(mén)管理的利益和管理權(quán)益怎么協(xié)調(diào)，等等，都需要在全面深化改革中加以解決。

《決定》提出系列深化生態(tài)文明制度改革的政策規(guī)定，關(guān)鍵的是要在學(xué)界、政界及執(zhí)行部門(mén)形成共識(shí)，并上升為制度，唯有這樣才能付諸實(shí)踐。學(xué)者高吉喜認(rèn)為，在《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》中的重要生態(tài)功能區(qū)及《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，規(guī)范面積很大，包括多個(gè)地市和區(qū)縣，但在操作層面都不夠理想。如黑龍江省大小興安嶺的生態(tài)功能區(qū)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，更該再細(xì)化，再科學(xué)化、可操作化，劃定科學(xué)的生態(tài)保護(hù)紅線，把國(guó)家功能區(qū)建設(shè)好，發(fā)揮其紅線的積極作用。

《決定》劃定的生態(tài)紅線其實(shí)就是鐵線、底線，這是不能改變的。尤其是在有些地方，特別是在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，不能因建設(shè)項(xiàng)目調(diào)整而改動(dòng)紅線。許多專(zhuān)家和政府官員建議，紅線必須要有法律保障。我國(guó)許多地方對(duì)自然保護(hù)區(qū)等已經(jīng)有制度或條例的保護(hù)規(guī)定，必須嚴(yán)格遵守。對(duì)新劃定沒(méi)有法律保障的紅線，要盡快制定與紅線性質(zhì)相適宜的法規(guī)，使紅線切實(shí)成為鐵線，成為不能改變的底線。有關(guān)部門(mén)應(yīng)把《決定》提出的“紅線”作為法律規(guī)定，這樣才是頂層設(shè)計(jì)的制度安排。如2013年6月，江蘇省率先公布了生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃，現(xiàn)成為全國(guó)第一個(gè)發(fā)布省級(jí)層面生態(tài)紅線的地區(qū)。目前該省又啟動(dòng)重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃的修編工作，為江蘇省生態(tài)紅線建設(shè)提供了法律和制度的規(guī)定。我們要按《決定》精神，全力推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，既體現(xiàn)全面深化改革的要求，實(shí)現(xiàn)“六位一體”的改革路線圖，又發(fā)揮生態(tài)文明制度的積極作用，把我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)推向一個(gè)新階段。

[1]本書(shū)編寫(xiě)組.黨的十八屆三中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)[M].北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2013.