司紹寒

(司法部預(yù)防犯罪研究所，北京 100029)

我國社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)研究

司紹寒

(司法部預(yù)防犯罪研究所，北京 100029)

社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍是我國社區(qū)矯正制度建設(shè)的重要組成部分。我國社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍的范圍、職權(quán)、身份、組織架構(gòu)等，直接影響著社區(qū)矯正的工作質(zhì)量。目前，社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)中存在著執(zhí)法人員身份爭議較大、社區(qū)矯正執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)不清、社區(qū)矯正工作隊(duì)伍管理體制混亂等問題，因此，應(yīng)借鑒國外矯正官專業(yè)職務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)，建立專業(yè)的矯正官隊(duì)伍體系。

社區(qū)矯正；執(zhí)法隊(duì)伍

一、社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍概況

(一)社區(qū)矯正工作隊(duì)伍的范圍

在理論、立法與實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)“社區(qū)矯正工作人員”一詞，其定義和范圍各有不同，從而影響著“社區(qū)矯正執(zhí)法人員”的范圍。從社區(qū)矯正試點(diǎn)工作至今，許多法律文件對(duì)于社區(qū)矯正工作人員的范圍都有規(guī)定，但是名稱和含義都有所不同：

2004年《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》第12條規(guī)定：“社區(qū)矯正工作者應(yīng)當(dāng)由司法所工作人員、有關(guān)社會(huì)團(tuán)體成員和社會(huì)志愿者組成?！?/p>

2011年《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》取消了“社區(qū)矯正工作者”的定義，而是采用“職責(zé)+關(guān)系”的方式進(jìn)行表述：“社會(huì)工作者和志愿者在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的組織指導(dǎo)下參與社區(qū)矯正工作。有關(guān)部門、村(居)民委員會(huì)、社區(qū)矯正人員所在單位、就讀學(xué)校、家庭成員或者監(jiān)護(hù)人、保證人等協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)進(jìn)行社區(qū)矯正。”(第3條)在《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中，通篇以“司法所工作人員”為主，但在第36條出現(xiàn)了“司法工作人員”。

地方立法方面，2014年《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》第8條規(guī)定：“社區(qū)矯正工作人員由社區(qū)矯正執(zhí)法工作者、社區(qū)矯正社會(huì)工作者組成?！逼渌貐^(qū)，如北京、浙江、上海、江西等地，在《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》出臺(tái)后所頒布的實(shí)施細(xì)則中，雖然都有對(duì)社會(huì)工作者、社會(huì)志愿者等的規(guī)定，但是都仿照《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的模式，采用“職責(zé)+關(guān)系”的方式進(jìn)行表述，沒有關(guān)于社區(qū)矯正工作人員或工作隊(duì)伍的定義。

2008年《社區(qū)矯正法(草案稿)》中明確規(guī)定了“社區(qū)矯正官”(第2章)和“社區(qū)矯正的社團(tuán)組織”、“社會(huì)工作者”、“社會(huì)志愿者”(第3章)，從其草案體例看，社區(qū)矯正官是執(zhí)法者，后三種屬于社會(huì)力量。

2013年2月的《社區(qū)矯正法(草案送審稿)》第9條“社區(qū)矯正工作人員”規(guī)定：“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的人民警察組織執(zhí)行刑罰，對(duì)違反有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)服刑人員實(shí)施制止、懲戒、收監(jiān)等措施。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)根據(jù)需要配備其他執(zhí)法人員，開展社區(qū)矯正工作。社會(huì)工作者、志愿者在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織下，協(xié)助開展社區(qū)矯正工作?！奔丛摗渡鐓^(qū)矯正法(草案送審稿)》認(rèn)為，社區(qū)矯正工作人員包括警察、其他執(zhí)法人員、社會(huì)工作者和志愿者，且后兩種為社會(huì)幫助力量。

從上述規(guī)范性文件中，我們可以看出，“社區(qū)矯正工作人員”有廣義和狹義之分，廣義指的是包括社會(huì)力量在內(nèi)的參與社區(qū)矯正工作的全部人員；而狹義概念試圖將社會(huì)參與力量排除在外。雖然廣義和狹義兩種概念的范圍不同，但是可以達(dá)成共識(shí)的是所有參與社區(qū)矯正工作的人員由兩部分組成：一支是社區(qū)矯正的執(zhí)法隊(duì)伍，具有完全的執(zhí)法權(quán)，我們可以理解為“官軍”；另一支是社會(huì)輔助力量，在執(zhí)法隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)下從事輔助工作，我們可以理解為“民兵”。容易產(chǎn)生爭議的是社會(huì)工作者到底屬于哪部分力量。我們認(rèn)為，社會(huì)工作者屬于社會(huì)力量，因此不在這里詳細(xì)論述。

(二)社區(qū)矯正執(zhí)法人員的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)

社區(qū)矯正工作人員的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)，是社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)的根本。只有在明確職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)框架下，才能為執(zhí)法權(quán)力的正常行使、社會(huì)力量的有效調(diào)度和工作隊(duì)伍的正常發(fā)展提供理論性和基礎(chǔ)性的保障。

2008年《社區(qū)矯正法(草案稿)》擬建立“社區(qū)矯正官”制度，并規(guī)定社區(qū)矯正官的職責(zé)是：“(一)依法執(zhí)行刑罰，對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行社區(qū)矯正。(二)指導(dǎo)社會(huì)工作力量開展社區(qū)矯正工作。(三)受執(zhí)行機(jī)關(guān)指派，對(duì)可能適用社區(qū)矯正的被告人或者罪犯進(jìn)行審前社會(huì)調(diào)查。”任職資格方面“除了符合《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定的任職條件外，還應(yīng)當(dāng)取得社區(qū)矯正官職業(yè)資格證書”?！吧鐓^(qū)矯正官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執(zhí)法，嚴(yán)守紀(jì)律，清正廉潔。”并不得有下列行為：“(一)非法侵害社區(qū)服刑人員的身體；(二)侮辱社區(qū)服刑人員的人格；(三)非法剝奪社區(qū)服刑人員的人身自由；(四)非法搜查社區(qū)服刑人員的身體、物品或住所；(五)利用公益勞動(dòng)對(duì)社區(qū)服刑人員實(shí)施變相體罰；(六)利用社區(qū)服刑人員從事營利性的活動(dòng)或者牟取其他私利；(七)玩忽職守造成社區(qū)服刑人員長期脫管；(八)非法將社區(qū)服刑人員的監(jiān)管權(quán)交予他人行使；(九)索要、收受、侵占社區(qū)服刑人員及其親屬的財(cái)物；(十)其他違法行為。有前款所列行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)予以行政處分?！?/p>

《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》并沒有像原《社區(qū)矯正法(草案稿)》那樣就社區(qū)矯正工作人員的權(quán)力、義務(wù)作出規(guī)定?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》只是通過“司法行政機(jī)關(guān)”和“司法所”的職責(zé)和權(quán)力來體現(xiàn)社區(qū)矯正工作人員的職責(zé)和權(quán)力；沒有像原《社區(qū)矯正法(草案稿)》那樣對(duì)社區(qū)矯正工作人員的義務(wù)作出列舉性規(guī)定，而是通過社區(qū)服刑人員的權(quán)利保障(第36條)*《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第36條：“社區(qū)矯正人員的人身安全、合法財(cái)產(chǎn)和辯護(hù)、申訴、控告、檢舉以及其他未被依法剝奪或者限制的權(quán)利不受侵犯。社區(qū)矯正人員在就學(xué)、就業(yè)和享受社會(huì)保障等方面，不受歧視。司法工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取和妥善處理社區(qū)矯正人員反映的問題，依法維護(hù)其合法權(quán)益?！?、檢察監(jiān)督權(quán)(第37條)*《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第37條：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動(dòng)違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正、整改，并將有關(guān)情況告知人民檢察院?！焙蜑^職的行政刑事處罰(第38條)*《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第38條：“在實(shí)施社區(qū)矯正過程中，司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)行為的，依法給予相應(yīng)處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”的方式規(guī)定了社區(qū)矯正工作人員的義務(wù)。

《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》對(duì)社區(qū)矯正工作人員做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。該規(guī)定首先是明確了社區(qū)矯正工作人員由執(zhí)法工作者和社會(huì)工作者組成(第8條第1款)，并概括式地規(guī)定了“社區(qū)矯正工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律，忠于職守，嚴(yán)守紀(jì)律，清正廉潔”的基本義務(wù)(第8條第2款)和“社區(qū)矯正工作人員依法履行職責(zé)，受法律保護(hù)”的基本權(quán)利(第8條第3款)。該規(guī)定第9條對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法工作者作出規(guī)定：“社區(qū)矯正執(zhí)法工作者由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法所的公務(wù)員擔(dān)任。下列執(zhí)法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由社區(qū)矯正執(zhí)法工作者辦理：(一)社區(qū)服刑人員的接收；(二)社區(qū)矯正的執(zhí)行宣告和解除宣告；(三)社區(qū)矯正監(jiān)督管理事項(xiàng)的審批；(四)對(duì)社區(qū)服刑人員的考核獎(jiǎng)懲。社區(qū)矯正執(zhí)法工作者執(zhí)行公務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)出示社區(qū)矯正工作證件?！钡?0條規(guī)定了社會(huì)工作者的職責(zé)并對(duì)其任職作出了規(guī)定：“社區(qū)矯正社會(huì)工作者在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織下，協(xié)助開展社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正社會(huì)工作者由下列人員擔(dān)任：(一)縣(市、區(qū))人民政府公開招聘的社會(huì)工作者；(二)通過政府購買服務(wù)方式接受委托的社會(huì)組織派出的人員?？h(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定配備社區(qū)矯正社會(huì)工作者，保證社區(qū)矯正工作需要?！?/p>

2013年2月的《社區(qū)矯正法(草案送審稿)》第10條“工作人員行為準(zhǔn)則”規(guī)定：“社區(qū)矯正工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執(zhí)法，嚴(yán)守紀(jì)律，清正廉潔?！钡?1條“工作人員法律責(zé)任”規(guī)定：“社區(qū)矯正工作人員有下列行為之一的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(一)索要、收受社區(qū)服刑人員及其親屬財(cái)物的；(二)玩忽職守，造成社區(qū)服刑人員脫離監(jiān)管的；(三)體罰、虐待、侮辱社區(qū)服刑人員的；(四)濫用監(jiān)管措施，侵犯社區(qū)服刑人員合法權(quán)益的；(五)違反規(guī)定辦理社區(qū)服刑人員獎(jiǎng)懲或者執(zhí)行變更事項(xiàng)的；(六)有其他違法行為的?！备鶕?jù)第9條“社區(qū)矯正工作人員”所確定的范圍，第10條“工作人員行為準(zhǔn)則”和第11條“工作人員法律責(zé)任”適用于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的人民警察、其他執(zhí)法人員、社會(huì)工作者和志愿者。

(三)社區(qū)矯正執(zhí)法人員的身份

社區(qū)矯正執(zhí)法人員的身份從一開始就有諸多爭議，并在實(shí)踐中出現(xiàn)了不同的立法例和做法。

第一種是普通公務(wù)員身份。社區(qū)矯正執(zhí)法人員都具有普通公務(wù)員身份，但不具備警察或其他專業(yè)身份。目前從事社區(qū)矯正的工作人員為司法行政機(jī)關(guān)的工作人員，這些人多為普通公務(wù)員，因此，社區(qū)矯正執(zhí)法人員也都具有公務(wù)員身份。有些地方公務(wù)員編制不足，采用事業(yè)編制人員補(bǔ)充。

第二種是警察身份。北京較早就采取了抽調(diào)監(jiān)獄勞教警察派駐司法所的模式，每個(gè)司法所至少派駐一名監(jiān)獄勞教警察，并初步形成一系列制度。*包括《參加社區(qū)矯正工作監(jiān)獄勞教干警管理規(guī)定》、《社區(qū)矯正工作監(jiān)獄勞教干警崗位職責(zé)》、《參加社區(qū)矯正工作監(jiān)獄勞教干警考核辦法》、《關(guān)于建立監(jiān)獄勞教干警從事社區(qū)矯正工作長效機(jī)制的意見》、《社區(qū)矯正抽調(diào)干警考勤工作規(guī)定》、《社區(qū)矯正干警行為準(zhǔn)則》等。2012年《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》第4條明確規(guī)定：“抽調(diào)監(jiān)獄勞教人民警察、社會(huì)工作者和志愿者在司法行政機(jī)關(guān)的組織指導(dǎo)下參與社區(qū)矯正工作?！贝送?，2010年安徽銅陵建立“社區(qū)矯正監(jiān)獄民警室”，作為銅陵監(jiān)獄在司法行政機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，協(xié)助進(jìn)行社區(qū)矯正工作〔1〕；武漢市首先開展了社區(qū)矯正人民警察警銜評(píng)授工作；2011年8月10日，四川省德陽市司法局社區(qū)矯正司法警察支隊(duì)正式掛牌。由于我國《人民警察法》沒有規(guī)定社區(qū)矯正警察序列，因此目前各地警察模式都是借用或套用監(jiān)獄勞教系統(tǒng)司法警察身份。2013年以后勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢除后，大量勞教警察被分派到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中開展社區(qū)矯正工作，從而也使社區(qū)矯正執(zhí)法人員具有勞教警察的身份。

第三種是矯正官身份。參照國外緩刑官、假釋官等稱謂，很多學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者認(rèn)為社區(qū)矯正是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要建立單獨(dú)的社區(qū)矯正官制度。2008年《社區(qū)矯正法(草案稿)》擬建立“社區(qū)矯正官”制度，并將其定義為：“社區(qū)矯正官是社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)中依法行使社區(qū)矯正執(zhí)行權(quán)的公務(wù)員。”遺憾的是，在后面的版本中，社區(qū)矯正官制度并沒有被納入草案稿，而是采用警察模式。

第四種是“警察+執(zhí)法者”身份。該模式見于2013年2月的《社區(qū)矯正法(草案送審稿)》。其第9條“社區(qū)矯正工作人員”規(guī)定：“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的人民警察組織執(zhí)行刑罰，對(duì)違反有關(guān)監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)服刑人員實(shí)施制止、懲戒、收監(jiān)等措施。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)根據(jù)需要配備其他執(zhí)法人員，開展社區(qū)矯正工作。社會(huì)工作者、志愿者在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)組織下，協(xié)助開展社區(qū)矯正工作?！奔瓷鐓^(qū)矯正執(zhí)法人員包括警察和其他執(zhí)法人員兩種身份。

(四)執(zhí)法隊(duì)伍的架構(gòu)情況

在執(zhí)法隊(duì)伍架構(gòu)建設(shè)方面，一些地方嘗試執(zhí)法(大)隊(duì)的設(shè)計(jì)方案。比如，浙江省在縣級(jí)司法局社區(qū)矯正管理科基礎(chǔ)上成立社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)，承擔(dān)和履行縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法職能，并由執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)駐監(jiān)管指揮中心，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和辦理本轄區(qū)社區(qū)矯正執(zhí)法事務(wù)；統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指揮司法所社區(qū)矯正日常工作；統(tǒng)一協(xié)調(diào)和處置社區(qū)矯正突發(fā)事件，確保社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)依法規(guī)范、集中統(tǒng)一行使。以浙江省臺(tái)州市為例，2014年6月13日臺(tái)州市將原先在市司法局基層工作處掛牌的社區(qū)矯正工作處單獨(dú)設(shè)置，更名為社區(qū)矯正管理局，并增掛社區(qū)矯正執(zhí)法支隊(duì)牌子，同時(shí)，各縣(市、區(qū))也將社區(qū)矯正管理科更名為社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)。目前，臺(tái)州市9個(gè)縣(市、區(qū))已將原先的社區(qū)矯正科全部更名為社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)，天臺(tái)、仙居等地試點(diǎn)設(shè)立 10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)執(zhí)法中隊(duì)，形成了市社區(qū)矯正管理局(社區(qū)矯正執(zhí)法支隊(duì))、縣社區(qū)矯正執(zhí)法大隊(duì)、社區(qū)矯正執(zhí)法中隊(duì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、村級(jí)工作站的四級(jí)組織體系，已經(jīng)基本建成并規(guī)范運(yùn)行。

二、當(dāng)前社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)中的問題

(一)執(zhí)法人員身份爭議較大

在執(zhí)法人員身份方面，各方普遍認(rèn)為，社區(qū)矯正是一項(xiàng)嚴(yán)肅的刑罰執(zhí)行活動(dòng)，其依靠國家強(qiáng)制力予以保障，通過國家機(jī)關(guān)予以實(shí)施，因此對(duì)執(zhí)法人員應(yīng)具有公務(wù)員身份能夠達(dá)成共識(shí)。但是爭議最大的是是否應(yīng)有警察身份。目前有些觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)矯正執(zhí)法人員應(yīng)具有警察身份，但是這種方案沒有獲得學(xué)術(shù)界、立法機(jī)關(guān)以及公安機(jī)關(guān)等方面的認(rèn)可。另一個(gè)爭議是要不要建立矯正官制度。

1．警察身份存在弊端

司法行政系統(tǒng)部分人士主張警察身份，認(rèn)為有利于實(shí)際管理的開展：一是增強(qiáng)了社區(qū)矯正的權(quán)威性。社區(qū)矯正是嚴(yán)肅的刑罰執(zhí)行活動(dòng)，警察是國家權(quán)力的體現(xiàn)，監(jiān)獄和原勞教工作人員都具有警察身份，因此社區(qū)矯正也應(yīng)由警察完成。二是便于實(shí)際管理工作。警察身份對(duì)于一些社區(qū)服刑人員有較強(qiáng)的威懾力，對(duì)違法違規(guī)者可以行使強(qiáng)制權(quán)，對(duì)緊急情況進(jìn)行干預(yù)和介入，有利于工作的開展。三是警察隊(duì)伍有較為成型的管理體系和方案，可以直接適用。四是警察比起普通工作人員有額外裝備和福利。基于這些優(yōu)點(diǎn)，一些地方出現(xiàn)了套用警察身份的探索。但是此方案存在較多的理論缺陷，反對(duì)意見較多，難以達(dá)成共識(shí)，實(shí)踐探索中也存在很多實(shí)際障礙：

(1)對(duì)警察權(quán)力的本質(zhì)研究不夠深入。在未明確警察的職責(zé)、作用和權(quán)力等基本內(nèi)涵的情況下，就賦予社區(qū)矯正工作人員警察身份，操之過急。警察英文“Police”一詞源于古希臘，表示秩序和社會(huì)和平的意思。現(xiàn)代警察制度源自英國，英國倫敦警察廳是世界首個(gè)以現(xiàn)代警察制度維持治安的城市警察部門?！熬臁币辉~在清末由日本傳入中國，中國在學(xué)習(xí)日本明治維新時(shí)開始接觸到日本的警察制度。目前，各國警察的主要職責(zé)是維護(hù)公共安全和秩序、刑事案件偵查、保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)安全。警察權(quán)的本質(zhì)在于預(yù)防和制止社會(huì)上潛在的違法行為，權(quán)力對(duì)象為不特定的公眾。為此目的，警察擁有行政處罰、行政強(qiáng)制、使用武器、盤問搜查等廣泛的權(quán)力。

社區(qū)矯正工作是典型的“屬人管理”，即管理對(duì)象僅僅限于特定的人，并非像警察權(quán)那樣對(duì)社會(huì)上不特定的人進(jìn)行管理。這種根本性的特點(diǎn)決定了社區(qū)矯正并不需要有像公安警察那樣廣泛的權(quán)力。社區(qū)矯正工作到底需要什么樣的權(quán)力，特別是何種強(qiáng)制權(quán)力，在何種情況下使用強(qiáng)制等，目前尚無深入的研究和思考。在這種情況下，通過賦予管理人員警察身份和警察權(quán)加強(qiáng)管理，容易導(dǎo)致權(quán)力不當(dāng)行使，造成不良社會(huì)影響。

(2)社區(qū)矯正警察并不比公安警察更有利于社區(qū)服刑人員管理。社區(qū)矯正實(shí)施后，管制、緩刑、假釋等罪犯由公安派出所管理改為由司法行政機(jī)關(guān)管理，其中重要的考慮就是公安機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)重，警察身份不利于罪犯矯正。在將社區(qū)矯正業(yè)務(wù)劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理后，對(duì)比基層社區(qū)管理力量，基層公安機(jī)關(guān)明顯比司法行政機(jī)關(guān)擁有更多可動(dòng)用的社會(huì)資源，更完善的社區(qū)監(jiān)控體系，更多的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，更有保障的強(qiáng)制權(quán)和更多的人力配置，更善于處理突發(fā)事件。如果按照原來司法所模式來搞社區(qū)矯正，所需要的經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、人力、場地都難以計(jì)數(shù)，社區(qū)聯(lián)系、監(jiān)控體系、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)更非一朝一夕之功。立法部門和公安部門反對(duì)警察模式的一個(gè)重要理由就是，如果將社區(qū)矯正工作人員改為警察，那為何要由司法行政機(jī)關(guān)管理？公安機(jī)關(guān)管理豈不是更加便利？

(3)法律障礙較大。雖然一些地方有“社區(qū)矯正監(jiān)獄民警室”、“建立社區(qū)矯正警種”、“套用監(jiān)獄勞教警察身份”或者“抽調(diào)監(jiān)獄、勞教警察”的探索，但是這種方式既沒有明確的法律依據(jù)，也不具備法律上的操作可行性：第一，《人民警察法》沒有規(guī)定社區(qū)矯正警察這一警種，實(shí)踐中的操作多是套用監(jiān)獄警察和勞教警察身份，這種操作方式本身不具有合法性。此外，隨著勞教制度的廢止，勞教警察這一警種也必然面臨取消。第二，建立社區(qū)矯正警察需要大量適用《人民警察法》及其相關(guān)配套制度，涉及大量法律和制度的修改，全部修改難度較大，部分修改難以解決部分制度與矯正工作性質(zhì)不協(xié)調(diào)的問題。第三，《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》明確規(guī)定假釋監(jiān)督不可委之于警察*《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第60條第2款規(guī)定：“刑期完畢以前，宜采取必要步驟確使囚犯逐漸納入社會(huì)生活。按個(gè)別情形，可以在同一監(jiān)所或另一適當(dāng)機(jī)構(gòu)內(nèi)制定出獄前的辦法，亦可在某種監(jiān)督下實(shí)行假釋，來達(dá)到此項(xiàng)目的；但監(jiān)督不可委之于警察，而應(yīng)該結(jié)合有效的社會(huì)援助?！保糍x予社區(qū)矯正工作人員警察身份，不僅難以推動(dòng)社區(qū)矯正工作，反而會(huì)在國際社會(huì)上給我國司法狀況造成不利影響。第四，將從事社區(qū)矯正的警察置于社區(qū)中，周圍群眾容易產(chǎn)生誤解，一旦社區(qū)發(fā)生刑事案件，如果介入處理，一無能力二無權(quán)力；不介入處理，違反警察職責(zé)，有損社區(qū)矯正聲譽(yù)，得不償失。

(4)不能解決社區(qū)矯正隊(duì)伍發(fā)展和建設(shè)的長遠(yuǎn)問題。一些基層單位反映，臨時(shí)抽調(diào)監(jiān)獄、勞教警察的做法臨時(shí)性強(qiáng)，對(duì)服刑人員關(guān)注度不夠，疲于應(yīng)付，職業(yè)發(fā)展空間有制度障礙，不利于矯正隊(duì)伍的穩(wěn)定性。社區(qū)矯正并非單純的社區(qū)內(nèi)的管理控制，而是要促進(jìn)社區(qū)服刑人員與社會(huì)融合，這是一項(xiàng)專業(yè)化的工作，需要有專門的隊(duì)伍建設(shè)制度。對(duì)于從事社區(qū)矯正的工作人員來說，也需要制度保障其長遠(yuǎn)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃。警察體制側(cè)重于管理控制，并不注重矯正工作，且警察管理受制于公安機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立的隊(duì)伍管理體系，不利于社區(qū)矯正隊(duì)伍建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2010年，為了推動(dòng)CCUS技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在國際社會(huì)提出的CCS（碳捕集和封存）基礎(chǔ)上，我國提出CCUS發(fā)展理念，構(gòu)建了一條從“C（捕獲）”輸送到“U（利用）”或者“S（封存）”的完整鏈條。國家科技部指出，我國應(yīng)該以“U”為中心，發(fā)展CCUS技術(shù)來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一理念被國際社會(huì)廣泛接受。

此外，2013年2月的《社區(qū)矯正法(草案送審稿)》采用“警察+執(zhí)法者”模式，在一支隊(duì)伍內(nèi)部造成雙重身份，不利于隊(duì)伍建設(shè)、不利于管理、不利于職業(yè)發(fā)展，在執(zhí)法權(quán)方面造成更多不必要的問題。

2．拋棄矯正官模式的研究和探索不利于社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)矯正官模式曾被納入《社區(qū)矯正法》草案，并初步設(shè)計(jì)了較為科學(xué)合理的矯正官體系。我們認(rèn)為，“社區(qū)矯正官”的建議具有較強(qiáng)的合理性，雖然目前僅停留在理論層面，取得了學(xué)界的一致認(rèn)可，獲得了立法機(jī)關(guān)和一些基層單位的支持，但由于種種原因未就矯正官模式開展深入而細(xì)致的研究和可行性方案設(shè)計(jì)，在實(shí)踐中也缺少探索，這不得不說是一個(gè)遺憾。

(二)社區(qū)矯正執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)有待深入探討

社區(qū)矯正執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)分配上，目前對(duì)于禁止令如何執(zhí)行以及強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)仍有待研究。禁止令要求社區(qū)服刑人員禁止從事特定的活動(dòng)，禁止進(jìn)入特定的區(qū)域和場所、禁止接觸特定的人。如果社區(qū)服刑人員違反禁止令時(shí)，社區(qū)矯正執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)如何制止，在制止時(shí)可否以及如何行使強(qiáng)制權(quán)，目前仍沒有規(guī)定。另外，在突發(fā)事件中，執(zhí)法人員可否以及如何行使強(qiáng)制權(quán)沒有規(guī)定。在行使強(qiáng)制權(quán)的法律程序和法律責(zé)任方面也缺少硬性約束。

另一項(xiàng)有待深入研究的權(quán)力是適用社區(qū)矯正前的社會(huì)調(diào)查的權(quán)力。由于社會(huì)調(diào)查是一項(xiàng)新興制度，其直接影響著被告人或罪犯能否獲得社區(qū)矯正，如有不慎，則很容易產(chǎn)生腐敗。當(dāng)前情況下，各地雖有初步規(guī)定，但是仍然不夠成熟，有待進(jìn)一步深入研究。

(三)社區(qū)矯正工作隊(duì)伍管理體制有待深入研究

目前關(guān)于社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍身份爭議巨大，執(zhí)法隊(duì)伍的管理體制也存在很大的爭議，部分問題研究不夠深入，部分問題尚未開展研究。在一些管理體制上直接套用警察制度的做法雖然簡便，但是由于警察身份尚未獲得法律確認(rèn)，警察管理體制仍有很大的不確定性。更加遺憾的是，由于目前矯正官模式的研究和探索非常有限，使得矯正官的組織框架、編制、資質(zhì)、福利待遇和人力配置等管理制度尚未獲得實(shí)踐檢驗(yàn)。

三、研究和建立矯正官專業(yè)職務(wù)體系

(一)建立矯正官制度的必要性

矯正官制度的建設(shè)是社區(qū)矯正立法和實(shí)踐發(fā)展的關(guān)鍵性課題之一。矯正工作是一項(xiàng)長期性的工作，很多從業(yè)人員為矯正工作付出畢生的精力，如果將矯正工作與普通行政管理工作混為一談，則無法為從事矯正工作的人士，特別是基層一線矯正工作者提供長久的職業(yè)發(fā)展空間，也不利于矯正工作隊(duì)伍建設(shè)。因此，有必要為矯正工作人員設(shè)置專業(yè)職務(wù)體系。

社區(qū)矯正是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的活動(dòng)，警察身份與聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)相左，理論上障礙較大，實(shí)踐中問題較多，與社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)不適合。普通國家工作人員的身份并不能替代專業(yè)身份及其職責(zé)，也不利于解決矯正工作人員職業(yè)發(fā)展問題，不利于社區(qū)矯正隊(duì)伍的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，必須在國家公務(wù)員身份的基礎(chǔ)上，發(fā)展矯正官專業(yè)身份體系。

(二)國外矯正官專業(yè)職務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)

從世界范圍來看，矯正官模式有其成熟先例和完備的法律依據(jù)。《聯(lián)合國非拘禁措施最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》對(duì)矯正官的專業(yè)性提出了“專業(yè)培訓(xùn)”、“具有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)”、“明確任職資格”、“與其工作性質(zhì)相稱的適當(dāng)?shù)男浇鸷透＠?，并?yīng)有充分的機(jī)會(huì)在專業(yè)和事業(yè)上發(fā)展”等要求?！堵?lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》明確規(guī)定假釋監(jiān)督不可委之于警察?！稓W洲社區(qū)制裁與措施規(guī)則》對(duì)“專門工作人員”單列一章加以規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)“專業(yè)資格”、“專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)”、“專業(yè)培訓(xùn)”，其配套規(guī)劃要保障工作人員“專業(yè)和個(gè)人發(fā)展方面的連續(xù)性”，并保障其收入和地位“與承擔(dān)類似職責(zé)的專門工作人員地位相同”。世界主要國家的社區(qū)矯正工作人員都具有專業(yè)的職務(wù)，但都不是警察。德國專門的考驗(yàn)幫助人和行為監(jiān)督人屬中高級(jí)職階(gehobener Dienst)，處于A9至A12級(jí)別，其地位、職責(zé)和待遇都有法律予以保障；日本稱保護(hù)觀察官；中國臺(tái)灣地區(qū)《司法人員人事條例》規(guī)定，檢察官、觀護(hù)人屬于司法人員，為單獨(dú)種類之公務(wù)人員；美國的緩刑官、假釋官，英國的緩刑官、緩刑服務(wù)官和監(jiān)督官，均屬專業(yè)職務(wù)。

(三)矯正官的定位

在我國，矯正官應(yīng)定位于專業(yè)從事矯正工作的人員。其類似于法院系統(tǒng)的法官、檢察院系統(tǒng)的檢察官、外交系統(tǒng)的外交官，具有一定的職級(jí)，體現(xiàn)不同的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)法律授權(quán)行使一定的權(quán)力。

雖然一些觀點(diǎn)和立法建議認(rèn)為可以建立“社區(qū)矯正官”，但我們認(rèn)為，以“矯正官”作為該職務(wù)的名稱最為恰當(dāng)：一是明確了該職務(wù)是為從事矯正事業(yè)的工作人員而設(shè)；二是明確了該職務(wù)屬于國家工作人員身份；三是在刑事執(zhí)行一體化的大趨勢和大背景下，矯正官稱謂不僅可以適用于社區(qū)矯正工作人員，還可以適用于監(jiān)獄矯正、強(qiáng)制戒毒、違法行為矯治等其他種類的矯正工作人員，為日后進(jìn)一步改革打下基礎(chǔ)。

矯正官應(yīng)該是國家工作人員，我國國家工作人員包括的種類較多，有公務(wù)員、參公管理人員、事業(yè)單位人員、國有企業(yè)中從事公務(wù)的人員等。我們認(rèn)為，對(duì)于社區(qū)矯正這一刑罰執(zhí)行工作來講，公務(wù)員身份最具有正當(dāng)性、合理性和權(quán)威性，各方也都能對(duì)此達(dá)成共識(shí)。但在目前全部建立公務(wù)員身份有難度的情況下，正式的事業(yè)單位工作人員身份亦可，日后矯正官公務(wù)員制度成熟后，再轉(zhuǎn)為公務(wù)員身份。

(四)矯正官的職責(zé)權(quán)力

我們認(rèn)為，矯正官的職責(zé)權(quán)力分為兩大類：另一類是對(duì)社區(qū)服刑人員的執(zhí)法權(quán)；另一類是對(duì)于社會(huì)力量的管理權(quán)。

在執(zhí)法權(quán)方面，基于社區(qū)矯正的刑罰性質(zhì)，矯正官首先應(yīng)該具有法定的刑罰執(zhí)行權(quán)，包括監(jiān)督管理、勞動(dòng)和教育矯治、強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)。其中強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)是兩項(xiàng)關(guān)鍵性的權(quán)力，其使用規(guī)則應(yīng)該適用行政強(qiáng)制法和行政處罰法。

在管理權(quán)方面，矯正官有權(quán)組織和指導(dǎo)配屬給其的社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者，通過社會(huì)工作者和社會(huì)志愿者的協(xié)助開展工作。矯正官也應(yīng)有權(quán)力依法聯(lián)系和溝通社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)等相關(guān)人員；社區(qū)服刑人員的親友、保證人、學(xué)校、工作單位、醫(yī)院等人員，矯正官可以要求其配合，并簽訂監(jiān)督管理協(xié)議，吸收上述人員參加矯正小組。矯正官還可以根據(jù)法律授權(quán)，協(xié)調(diào)其他社會(huì)資源參與社區(qū)矯正。

(五)矯正官的管理體制

我們認(rèn)為，矯正官管理體系應(yīng)體現(xiàn)矯正工作的專業(yè)性，保障矯正工作人員的職業(yè)發(fā)展空間，促進(jìn)矯正工作隊(duì)伍建設(shè)，有利于矯正工作的實(shí)際開展。

矯正官應(yīng)有正式的國家工作人員編制，由司法部統(tǒng)一單獨(dú)管理，并以部門規(guī)章作為法律依據(jù)，對(duì)各個(gè)職階和職級(jí)及其任職資格進(jìn)行規(guī)定，保障矯正官數(shù)量，特別是基層矯正官的數(shù)量應(yīng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)矯正工作保持一致。

專業(yè)資格和能力是矯正工作人員的必備條件。從事社區(qū)矯正工作，需要具備一定的法學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)、偵查學(xué)、獄政學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)知識(shí)，具有矯正專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技能，較強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感和溝通能力，須經(jīng)過一定的培訓(xùn)方可上崗。矯正工作的專業(yè)性要求矯正官應(yīng)具有本科學(xué)歷，目前發(fā)展初期可以放寬至大專學(xué)歷或者一定的公職公益行業(yè)從業(yè)年限。

職階體系關(guān)系到從事該項(xiàng)工作人員的發(fā)展空間和待遇，對(duì)于個(gè)體發(fā)展影響很大，從而影響到整個(gè)隊(duì)伍建設(shè)的專業(yè)性、穩(wěn)定性，影響到社區(qū)矯正工作的整體發(fā)展，屬于非常重要的問題。如國家為保障專業(yè)水平和專業(yè)發(fā)展，法官、檢察官、外交官等都設(shè)置了專業(yè)等級(jí)制。我們認(rèn)為，矯正官也應(yīng)具有獨(dú)立的職級(jí)體系，建議將矯正官分為五級(jí)：總矯正官、高級(jí)矯正官、中級(jí)矯正官、初級(jí)矯正官、助理矯正官，職級(jí)不同于行政級(jí)別，而是專業(yè)級(jí)別，每個(gè)職級(jí)都有不同的待遇。

在執(zhí)法力量配置上，我們認(rèn)為，在目前執(zhí)法編制有限的大背景下，執(zhí)法力量的配置不宜分散，應(yīng)將大部分力量配置在縣級(jí)，建立執(zhí)法隊(duì)，最大限度減少縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中一般行政管理人員，合并縣級(jí)司法局社區(qū)矯正部門和“矯正中心”的人事管理，使矯正中心真正成為縣級(jí)司法局執(zhí)法工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)司法局社區(qū)矯正力量的實(shí)戰(zhàn)化。在有必要通過司法所實(shí)施社區(qū)矯正的地區(qū)，可以向司法所派駐矯正官。

綜上，我們認(rèn)為，矯正官制度是為從事矯正工作的專業(yè)人員而設(shè)的專業(yè)職務(wù)體系。矯正官具有普通國家工作人員身份，具有警察身份不可比擬的理論基礎(chǔ)和優(yōu)勢。建立單獨(dú)的矯正官制度，不僅是我國未來社區(qū)矯正工作人員身份發(fā)展的方向，而且符合世界主要國家的通行做法，符合國際社會(huì)的共同規(guī)則，符合我國矯正事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，有利于矯正工作隊(duì)伍的發(fā)展壯大，有利于司法部矯正工作的管理。在刑事執(zhí)行一體化的大背景下，還可以成為我國監(jiān)獄矯正、違法行為矯治、戒毒以及其他矯正工作人員專業(yè)身份的發(fā)展方向。矯正官制度具有較好的理論基礎(chǔ)和較為可行的操作方案，應(yīng)為社區(qū)矯正和其他矯正工作人員身份建設(shè)的首選模式，值得在未來深入研究并全力推廣。

〔1〕司法部社區(qū)矯正管理局．全國社區(qū)矯正理論研討會(huì)資料匯編〔M〕．北京：法律出版社，2011：274．

(責(zé)任編輯 連春亮)

ResearchofChinaCommunityCorrectionLegalEnforcementTeamConstruction

SI Shao-han

(Crime Prevention Institute, Ministry of Justice PRC, Beijing 100029)

Community correction legal enforcement team is an important part of the construction of community correction system in our country. The scope, power, status, organizational structure, and so on, of community correction legal enforcement team in our country, directly affect the quality of community correction work. At present, there are the following problems in the legal enforcement team construction of the community correction, their identity are controversial, the responsibilities of the officers is not clear, the management system disorders. Therefore, we should learn the experience of the foreign correctional officer position system, establish a professional team of correction officers.

community correction; Legal enforcement team

2014-08-21

本文系國家社科基金項(xiàng)目“社區(qū)矯正執(zhí)行體系研究”(11BFX108)階段性成果，國家社科基金青年項(xiàng)目“社區(qū)矯正程序問題研究”(13CFX043)階段性成果。

司紹寒(1981-)，男，北京人，司法部預(yù)防犯罪研究所副研究員，主要從事刑事法學(xué)研究。

DF87

A

1672-2663(2014)04-0037-05