（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、引言

國(guó)內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)均等化的研究已取得一些研究成果，從研究?jī)?nèi)容上看，主要集中在公共服務(wù)均等化的概念內(nèi)涵、如何衡量與評(píng)估、我國(guó)公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的理論方法和機(jī)制等方面［1］。從具體的研究對(duì)象上看，主要集中在不同區(qū)域或省與省之間［2］［3］［4］、城鄉(xiāng)之間［5］［6］、城市之間［7］［8］，也有少量研究涉及不同群體之間［9］、農(nóng)民工與城市居民之間公共服務(wù)分配不均等的問(wèn)題［10］［11］，但對(duì)于特定城市公共服務(wù)的分配及均等化的研究則相對(duì)較少。

與國(guó)內(nèi)的研究不同，國(guó)外關(guān)于公共服務(wù)均等化的研究更多集中在城市內(nèi)不同群體、不同階層、不同鄰里（Neighborhood）以及社區(qū)之間。如美國(guó)關(guān)于城市公共服務(wù)均等化的研究源于兩個(gè)比較典型的聯(lián)邦法院所處理的法律訴訟案，一個(gè)是1967年霍布森（Hobson）起訴學(xué)區(qū)主管漢森（Hansen）關(guān)于同一地區(qū)不同學(xué)校財(cái)政支出分配的訴訟案，聯(lián)邦法院審理后認(rèn)為這一地區(qū)對(duì)不同學(xué)校財(cái)政支出的分配存在不平等；另一個(gè)是1971年霍金斯（Hawkins）起訴肖鎮(zhèn)（Town of Shaw）關(guān)于黑人和白人鄰里間公共服務(wù)分配的訴訟案，聯(lián)邦法院認(rèn)為肖鎮(zhèn)對(duì)公共服務(wù)的分配存在對(duì)黑人群體的嚴(yán)重歧視，白人與黑人鄰里間公共服務(wù)的分配存在相當(dāng)大的、系統(tǒng)性的不平等［12］。后來(lái)的一些法律訴訟還涉及城市不同區(qū)域街道的平整度、路燈照明以及污水處理，并進(jìn)一步擴(kuò)展到公園、娛樂(lè)以及供水等方面，成為后續(xù)大量關(guān)于城市公共服務(wù)均等化研究的先導(dǎo)。許多研究將城市公共服務(wù)均等化歸結(jié)為L(zhǎng)asswell所提出的“誰(shuí)獲得什么？什么時(shí)候獲得？如何獲得？”的問(wèn)題［13］（P10）。

我國(guó)公共服務(wù)均等化的問(wèn)題是在城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距等進(jìn)一步拉大的背景下提出來(lái)的，最初是將其作為區(qū)域協(xié)調(diào)的互動(dòng)機(jī)制，后來(lái)才將其定位于社會(huì)公平［14］，因此從公共服務(wù)均等化研究的空間層面看，相關(guān)研究自然將視角放在了較為宏觀的區(qū)域、省際、城鄉(xiāng)之間和城市之間，雖然也有研究者提出要重視我國(guó)城市公共服務(wù)均等化的研究，但總體來(lái)看對(duì)城市公共服務(wù)均等化的研究依然欠缺。相對(duì)而言，國(guó)外對(duì)城市公共服務(wù)均等化的研究比較深入，形成了“城市公共服務(wù)的功能與均等化”、“城市公共服務(wù)的供給與均等化”、“城市公共服務(wù)的需求與均等化”三位一體的研究體系與研究框架。本文擬對(duì)國(guó)外城市公共服務(wù)均等化的相關(guān)研究?jī)?nèi)容進(jìn)行介紹，以期為我國(guó)城市公共服務(wù)均等化研究提供參考。

二、城市公共服務(wù)的功能與均等化

對(duì)公共服務(wù)均等化的研究，首先遇到的就是對(duì)“公共服務(wù)”進(jìn)行界定的難題［15］。由于不同的公共服務(wù)具有不同的社會(huì)功能，且不同的公共服務(wù)受到外部環(huán)境的影響不同，提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行掌控的程度不一樣，這樣將直接影響其分配的均等性［16］。此外，不同功能的公共服務(wù)具有不同的分配模式，進(jìn)而會(huì)影響分配的均等化。比如能使普適性的（universal）公共服務(wù)均等化的分配模式，就并不一定也能保證針對(duì)特定目標(biāo)人群公共服務(wù)分配的均等化。因此，界定和劃分公共服務(wù)的類(lèi)別，研究不同類(lèi)別服務(wù)的功能特點(diǎn)，以及如何界定和衡量均等化等，成為國(guó)外城市公共服務(wù)均等化研究的重要內(nèi)容。

1.城市公共服務(wù)的功能和分類(lèi)

Baer對(duì)城市公共服務(wù)界定和分類(lèi)的研究具有一定代表性。他指出對(duì)城市公共服務(wù)的界定應(yīng)該包含服務(wù)的目的、服務(wù)的提供者以及服務(wù)提供的方式與方法。據(jù)此，他認(rèn)為城市公共服務(wù)是城市經(jīng)濟(jì)體中一個(gè)或多個(gè)部門(mén)通過(guò)政府規(guī)制、合作或直接供給的方式為了公共利益所提供的服務(wù)，它滿足以下一方面或多方面目的：保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)、自由，促進(jìn)公共教育、生活幸福、安定以及一般福利?？梢?jiàn)，定義強(qiáng)調(diào)的是公共服務(wù)供給的目的和功能，而不是強(qiáng)調(diào)其供給的地點(diǎn)或機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，Baer首先根據(jù)公共服務(wù)的提供方式將城市公共服務(wù)分為政府規(guī)制、合作生產(chǎn)及政府直接提供三大類(lèi)，并將政府直接提供的公共服務(wù)劃分為直線型服務(wù)（line）和職能型（staff）服務(wù)，指出以前關(guān)于城市公共服務(wù)均等化的研究，主要關(guān)注的是能產(chǎn)生直接服務(wù)效果的如供水、公共健康等直線型服務(wù)，而忽視了諸如城市規(guī)劃、分區(qū)制（zoning）等職能型服務(wù)。而直線型服務(wù)又可以進(jìn)一步分為勞動(dòng)密集型和資本密集型兩類(lèi)，這兩類(lèi)公共服務(wù)具有不同的功能特點(diǎn)：勞動(dòng)密集型服務(wù)一般而言是日常性的、重復(fù)性的、周期性的，持續(xù)的時(shí)間短，容易分割，而且在當(dāng)前的分配模式發(fā)生變化時(shí)是可修正的甚至是可逆轉(zhuǎn)的，如警力巡視、街道清理及修整、垃圾收集、房屋檢測(cè)等；資本密集型服務(wù)則往往是非經(jīng)常性的、連續(xù)性的、長(zhǎng)期的、集中性的且不可逆的，如警署及街道的建設(shè)、垃圾處理場(chǎng)的設(shè)置等。因此，勞動(dòng)密集型服務(wù)的功能反映的是當(dāng)前決策的結(jié)果，資本密集型服務(wù)的功能反映的是過(guò)去決策的累積［17］。

Rich區(qū)分了三種不同功能的資本密集型公共服務(wù)：社會(huì)投資性項(xiàng)目（如修建新的高速公路）功能主要在于地方層面的資本積累；社會(huì)消費(fèi)性設(shè)施（如圖書(shū)館和學(xué)校）功能主要在于勞動(dòng)力再生產(chǎn)；一般社會(huì)性服務(wù)（如警察、某些類(lèi)型的娛樂(lè)設(shè)施）功能主要在于維持政府的思想陣地。這些不同的公共服務(wù)具有不同的分配方式：社會(huì)投資性服務(wù)一般認(rèn)為是必要的、基本的，要保證其有效性，必須使每個(gè)人都能享有；社會(huì)消費(fèi)性服務(wù)通過(guò)支持勞動(dòng)力再生產(chǎn)直接進(jìn)行資本積累，要保證其有效性，必須針對(duì)特定人群；類(lèi)似地，通過(guò)一般社會(huì)性服務(wù)進(jìn)行社會(huì)控制是資本積累的基礎(chǔ)，因此要針對(duì)適當(dāng)?shù)娜巳翰庞行В?8］（P11-13）。

Lucy等則根據(jù)公共服務(wù)的社會(huì)功能將城市公共服務(wù)分為四類(lèi)：（1）日常性服務(wù)。這是大多數(shù)人差不多每天都要使用的服務(wù)，包括供水、固體垃圾收集和處理、污水的收集和處理、交通運(yùn)輸，如道路、橋梁、人行道和一些軌道交通等。無(wú)論性別、年齡、社會(huì)地位，這些服務(wù)是每個(gè)人日常生活中經(jīng)常性的、直接或間接都要使用的，但它們不是純公共物品，通過(guò)收費(fèi)排除了一些人的使用。（2）保護(hù)性服務(wù)。這類(lèi)服務(wù)有助于維持公共秩序，保護(hù)人身及財(cái)產(chǎn)安全，如警察、消防、法庭、防洪等。（3）發(fā)展性服務(wù)。這些服務(wù)旨在服務(wù)于個(gè)人體力的、智力的和心理上的潛能，如教育、圖書(shū)館、公園及娛樂(lè)設(shè)施等。（4）社會(huì)最低（social minimum）服務(wù)。這是通常受經(jīng)濟(jì)學(xué)家所關(guān)注的具有經(jīng)濟(jì)再分配功能的服務(wù)，包括公共援助、醫(yī)院、公共健康及精神健康、食物券、午餐補(bǔ)貼、日間護(hù)理、人力資源培訓(xùn)、公共住房等［16］。

由于公共服務(wù)具有空間屬性，即這些服務(wù)要么是由分布在地理空間內(nèi)的設(shè)施提供，要么由分布在特定區(qū)域內(nèi)的人員及設(shè)備來(lái)提供［19］。根據(jù)其空間分布特點(diǎn)，城市公共服務(wù)可以分為直接提供給家庭或鄰里的非定點(diǎn)服務(wù)，如垃圾收集、建筑物檢測(cè)、警力巡視、消防服務(wù)等；以及需要居民跨越一定距離才能獲取的定點(diǎn)服務(wù)，如圖書(shū)館、醫(yī)院、學(xué)校等［20］。定點(diǎn)服務(wù)設(shè)施效益具有隨距離衰減的特點(diǎn)，其非均質(zhì)性的空間分布導(dǎo)致服務(wù)的差異性和不公平性，它是西方學(xué)界相關(guān)研究的主體設(shè)施類(lèi)型［21］，其中一個(gè)重要方面是對(duì)其可達(dá)性（accessibility）的研究。

2.均等化的界定與衡量

對(duì)均等化的界定與衡量也是研究中的一個(gè)難題。雖然基于不同的研究背景出現(xiàn)了很多對(duì)均等化的解釋和評(píng)價(jià)方法，但這些解釋和評(píng)價(jià)方法具有一定的相似性。Hay總結(jié)了國(guó)外城市公共服務(wù)分配中對(duì)均等化界定與研究涉及的8個(gè)關(guān)鍵性概念：（1）程序公平（procedural fairness）。指正確遵守有關(guān)程序規(guī)則，也指在規(guī)則范圍內(nèi)類(lèi)似情況下對(duì)規(guī)則的正確應(yīng)用，即類(lèi)似情況使用統(tǒng)一規(guī)則，以保證規(guī)則的一致性、非武斷性和非人為地做出改變。（2）公正（justice）。是法理上的要求，與程序公平密切相關(guān)但含義更廣。一般認(rèn)為人們的決策和行動(dòng)都是基于合理的期望，任何武斷地改變這些期望賴以建立的條件或規(guī)則都是不公平或不公正的。（3）形式上的均等（formal equality）。有時(shí)被置于實(shí)質(zhì)性公平名義下略廣的范圍之類(lèi)，延伸了平等（Equity）、公平（Fairness）和公正（Justice）的概念，要求同類(lèi)人享受（或承擔(dān)）同樣的利益（或負(fù)擔(dān)）。（4）實(shí)質(zhì)性均等（substantive equality）。將效果（凈負(fù)擔(dān)或凈利益）是否均等作為公平的試金石，它允許在形式上的均等和程序公平中存在瑕疵，只要求結(jié)果更加平等（或更少的不平等）。（5）平等的選擇（equal choice）。公共服務(wù)分配的結(jié)果源于充分了解信息的個(gè)人所做出的選擇。（6）應(yīng)得的獎(jiǎng)懲（desert）。是指做出特定貢獻(xiàn)人理應(yīng)獲得較多利益，而缺少貢獻(xiàn)的人相應(yīng)承擔(dān)更多的負(fù)擔(dān)。（7）權(quán)利（right）。是個(gè)人應(yīng)得的權(quán)益，包括不能妨礙個(gè)人自由的自由權(quán)以及獲取教育、衛(wèi)生保健等的索取權(quán)。（8）需要（need）。如果一些最基本的需要不能滿足，就談不上均等［22］。

對(duì)于不同鄰里、不同社區(qū)或不同群體公共服務(wù)均等化的衡量，Lucy等對(duì)此有較系統(tǒng)的研究，他們提出了對(duì)不同服務(wù)的資源投入、使用過(guò)程、產(chǎn)生結(jié)果及其影響效果四個(gè)階段進(jìn)行測(cè)度的各種指標(biāo)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)地衡量和監(jiān)測(cè)，以保證一項(xiàng)服務(wù)從開(kāi)始投入到中間使用、到使用結(jié)果及最終所服務(wù)群體的滿意度都能基本均等。其中，資源投入包括人員、支出和設(shè)施，可以構(gòu)建指標(biāo)對(duì)其測(cè)度，相關(guān)數(shù)據(jù)比較容易獲得；使用過(guò)程指資源被使用的方式，如對(duì)火災(zāi)報(bào)警的響應(yīng)、警力巡查街道、垃圾收集，對(duì)其測(cè)度通常比較困難；產(chǎn)生結(jié)果是服務(wù)分配體系的直接結(jié)果，如找到被盜財(cái)物、到泳池游泳的人數(shù)、所收集垃圾的磅數(shù)等數(shù)據(jù)；一項(xiàng)服務(wù)的影響效果是指有無(wú)這項(xiàng)服務(wù)所產(chǎn)生的結(jié)果的區(qū)別。這種聯(lián)系通常不可測(cè)度，如管理者不可能判定如果沒(méi)有警察犯罪率將會(huì)是多少，可以采用的最接近的衡量方式就是人們對(duì)警察服務(wù)的意見(jiàn)。意見(jiàn)雖然并不全面，但實(shí)踐上可以代替對(duì)影響的測(cè)度［16］。Savas指出，在某個(gè)社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的分配可以采用不同的均等方案，但前提是這些方案基于以下基本原則：均等的支出、均等的產(chǎn)出、均等的投入以及均等的滿意度［19］。

對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行測(cè)度的量化指標(biāo)常見(jiàn)的有以下幾種：一是采用比重或比率指標(biāo)，如霍金斯訴訟案中采用不同鄰里或社區(qū)公共服務(wù)量所占的比重來(lái)衡量，Powell和Boyne則指出不同地區(qū)公共服務(wù)支出與當(dāng)?shù)匦枨笾认嗟炔潘憔龋?3］。二是采用人均指標(biāo)，如人均公共服務(wù)量、人均地方支出、人均預(yù)算分配等，這些指標(biāo)雖并不是非常合適，但在測(cè)度空間均等（spatial equality）或地域公正（territorial justice）的情況下，仍然被廣泛采用［24］。Boyle和Jacobs還從不同區(qū)域的稅收貢獻(xiàn)出發(fā)，結(jié)合人均稅收貢獻(xiàn)指標(biāo)來(lái)衡量公共服務(wù)分配的均等性［12］。

第三，不同群體對(duì)公共服務(wù)的可達(dá)性一直是公共服務(wù)均等化度量的重要指標(biāo)，主要形成了四類(lèi)“基于地”和六類(lèi)“基于人”的可達(dá)性度量方法［21］［25］。然而，一些研究指出，運(yùn)用服務(wù)設(shè)施對(duì)特定人群可達(dá)性來(lái)衡量公共服務(wù)均等化并不是一個(gè)合適的指標(biāo)。首先，城市的空間結(jié)構(gòu)（主要是城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)）本身就限定了特定收入人群對(duì)公共服務(wù)的可達(dá)性，典型的西方城市空間結(jié)構(gòu)往往使低收入群體對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的區(qū)位具有較高的可達(dá)性；其次，考慮到跨越一定距離所需要的交通成本、時(shí)間成本等，高收入人群具有較高的機(jī)動(dòng)性（mobility），這樣高收入群體對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的區(qū)位具有較高的可達(dá)性［26］［27］；而且它過(guò)于強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)設(shè)施的分散性，不考慮公共服務(wù)設(shè)施體系內(nèi)各種服務(wù)間的相互聯(lián)系與相互作用，因此不可能全面地概括城市公共設(shè)施區(qū)位模式的特性［28］。

此外，還有一些研究采用居民收入水平與到最近服務(wù)設(shè)施間距離的相關(guān)系數(shù)來(lái)衡量［29］（P152）［30］；McLafferty則在此基礎(chǔ)上采用居民收入與服務(wù)設(shè)施所帶來(lái)利益的相關(guān)系數(shù)來(lái)衡量，其中服務(wù)設(shè)施所帶來(lái)的利益用隨距離增加而線性衰減的利益函數(shù)來(lái)測(cè)度［27］。這樣，在適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)計(jì)顯著性水平下，較大的正相關(guān)系數(shù)表明服務(wù)設(shè)施對(duì)富裕人群有利，較大負(fù)相關(guān)系數(shù)則相反。而對(duì)城市整體公共服務(wù)均等化的衡量，則提出了一些服務(wù)不平等系數(shù)［31］。

三、城市公共服務(wù)的供給與均等化

在高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于“市場(chǎng)失靈”等原因造成西方國(guó)家存在廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等，甚至導(dǎo)致私有資源分配的極端不平等［29］。許多研究認(rèn)為，城市公共服務(wù)的供給具有收入再分配的功能，因此，城市公共服務(wù)分配的不均等還蘊(yùn)含著私人收入和財(cái)富分配的不均等。當(dāng)代西方國(guó)家政府的一個(gè)重要任務(wù)是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中某些群體所增加的負(fù)擔(dān)進(jìn)行補(bǔ)償，使他們能獲得更為均等的“生存機(jī)會(huì)”。然而，面臨城市內(nèi)廣泛存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等，相關(guān)研究對(duì)公共服務(wù)的分配是否有助于減少這種不平等尚沒(méi)有明確的答案［16］。對(duì)于城市公共服務(wù)的供給與均等化，有關(guān)研究圍繞“誰(shuí)提供城市公共服務(wù)”、“如何提供公共服務(wù)以保證公平”以及“城市公共服務(wù)分配的結(jié)果是否均等”等問(wèn)題展開(kāi)了深入分析。

1.誰(shuí)提供城市公共服務(wù)

一般認(rèn)為，城市公共服務(wù)是由政府直接或間接提供、并為城市居民共同享有的服務(wù)和設(shè)施［21］，政府是城市公共服務(wù)供給的主體。但自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家各級(jí)政府面臨不斷增加的財(cái)政壓力和供給成本，強(qiáng)調(diào)要對(duì)公共服務(wù)的供給進(jìn)行改革，提倡公共服務(wù)的多維度供給方式，使得大量私人資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成了新的公共服務(wù)供給市場(chǎng)。此外，一些非政府組織、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)組織等因其根源于社區(qū)，有能力反映和滿足當(dāng)?shù)鼐用竦牟糠中枨?，并在?gòu)建社區(qū)凝聚力和促進(jìn)社會(huì)資本方面提供額外的利益，它們也開(kāi)始提供一些公共服務(wù)。例如，城市居民可以通過(guò)協(xié)作的（co-ordinate）方式直接提供一些所需要的服務(wù)，以作為對(duì)公共服務(wù)的補(bǔ)充；社區(qū)組織也可以通過(guò)“合作生產(chǎn)（co-produce）”的方式使得公共服務(wù)更有效［32］。Baer總結(jié)了城市公共服務(wù)可能的提供者、提供方式以及城市公共服務(wù)研究所關(guān)注的相關(guān)領(lǐng)域（見(jiàn)圖1）［17］。

盡管如此，國(guó)外的相關(guān)研究中，更注重的還是政府部門(mén)在城市公共服務(wù)的供給、分配以及在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化中的作用，并批判政府部門(mén)日益依賴社會(huì)經(jīng)濟(jì)介入對(duì)城市公共服務(wù)的供給［33］。Smith通過(guò)對(duì)精神病患者和酗酒者兩個(gè)群體所提供的公共服務(wù)的研究認(rèn)為，依靠地方政府、私人以及“草根”（grass roots）階層自己的努力，并不能解決公共服務(wù)均等分配的問(wèn)題，甚至還不能滿足這兩個(gè)群體的基本需求，指出“福利國(guó)家”仍然是提供均等化服務(wù)的最可靠的保證［34］。

Hero指出相關(guān)研究關(guān)注的是城市公共服務(wù)在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體中的分配，而對(duì)于為什么提供某些服務(wù)而不提供其他服務(wù)，以及為什么只提供一定數(shù)量的某些服務(wù)研究較少［35］。從政府供給角度來(lái)看，城市政府提供什么樣的公共服務(wù)往往取決于政府的主要目標(biāo)。然而，要實(shí)現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的目標(biāo)存在兩方面的困難：首先，服務(wù)提供部門(mén)的目標(biāo)往往含糊不清，即使目標(biāo)明確，但有時(shí)涉及面太廣，實(shí)質(zhì)上顯得毫無(wú)意義；或者服務(wù)提供部門(mén)多種目標(biāo)之間本身就存在沖突。其次，服務(wù)提供部門(mén)的行為很少能獨(dú)立影響外部環(huán)境狀態(tài)以保證其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，相反，其目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)取決于一系列的外部因素［20］。

圖1 城市公共服務(wù)供給研究領(lǐng)域

一般而言，城市政府提供公共服務(wù)的目的在于解決安全、健康、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)問(wèn)題［20］。由于城市快速增長(zhǎng)的人口以及財(cái)力的制約，使得城市政府不能滿足所有對(duì)公共服務(wù)的需求，這樣優(yōu)先提供最能反映城市需求的服務(wù)變得尤為重要［36］。因此，從某種意義上看，城市公共服務(wù)是城市各種政治力量博弈的結(jié)果，這種博弈不僅決定誰(shuí)將獲得服務(wù)，也決定將提供什么樣的服務(wù)、政府什么部門(mén)提供服務(wù)以及由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)成本［32］。

2.如何提供公共服務(wù)

由于資源和財(cái)力的制約，城市公共服務(wù)的供給也要考慮效率，要能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)效率提高，同時(shí)還要能保證區(qū)域公平［24］。在這樣的背景下，城市公共服務(wù)均等化問(wèn)題變得更為復(fù)雜。許多研究表明，公共服務(wù)由私有部門(mén)提供并不比由政府部門(mén)提供的成本低［37］，也并不一定會(huì)更具效率［38］。而且效率與公平往往是相互沖突的，比如要以最少數(shù)量的供給地點(diǎn)來(lái)服務(wù)最大數(shù)量民眾，其結(jié)果導(dǎo)致大型設(shè)施集中化、中心化，而均等化的區(qū)位戰(zhàn)略要求公共服務(wù)的地點(diǎn)選擇要能最大化地滿足民眾需求，這樣則導(dǎo)致更為分散的、數(shù)量更多的、規(guī)模較小的公共服務(wù)區(qū)域分布體系［39］。中央政府對(duì)地方政府的分權(quán)也是為了提高公共服務(wù)效率的主要措施之一，而即便政府分權(quán)可以提高效率，但對(duì)促進(jìn)公平的作用有限［35］。實(shí)際上，大都市區(qū)內(nèi)的政治分散化（political fragmentation）使得公共服務(wù)平等有效地分配變得困難［24］。因此，當(dāng)把公共服務(wù)分配的差異歸結(jié)為地方政府財(cái)政支付能力的差異時(shí)，我們還需要了解居民偏好以及當(dāng)?shù)貤l件等方面的信息。許多城市公共服務(wù)不均等的問(wèn)題根源在于居民之間的不均等，這些不均等問(wèn)題并非由地方政府造成，因此也不能僅僅通過(guò)地方政策來(lái)解決。地方政府或多或少能夠處理一些經(jīng)濟(jì)上不平等群體的均等問(wèn)題，但國(guó)家層面的努力才能夠更有效地處理財(cái)富分配不均等的問(wèn)題［32］。

Lineberry指出，諸如年齡、人口密度、建筑物特性以及鄰里的實(shí)體布局等因素都會(huì)對(duì)公共服務(wù)的分配產(chǎn)生影響，但這些因素的影響因城市官僚在資源分配過(guò)程中對(duì)其重要性的詮釋而受到節(jié)制。有關(guān)證據(jù)表明，城市官僚機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程是最終提供公共服務(wù)的關(guān)鍵因素，體現(xiàn)了一種所謂的“決策規(guī)律”。如果官僚在分配方案中認(rèn)為某個(gè)鄰里具有較多的需求，那么這個(gè)鄰里就會(huì)享受更多的服務(wù)。這種“決策規(guī)律”的影響非常強(qiáng)大，甚至?xí)儕Z社區(qū)最強(qiáng)精英人士對(duì)公共服務(wù)分配的控制權(quán)［29］（P182）。Jones等也指出，城市官僚機(jī)構(gòu)存在所謂的“服務(wù)分配規(guī)律”，其實(shí)質(zhì)是將服務(wù)作為產(chǎn)品看待，通常只關(guān)注服務(wù)的生產(chǎn)而不考慮其分配，嚴(yán)重地影響到服務(wù)分配模式，進(jìn)而影響分配結(jié)果［40］。因此，Lucy等認(rèn)為公共服務(wù)分配的均等化分析應(yīng)該成為城市政府的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)程序，即城市政府在提供公共服務(wù)時(shí)必須考慮其分配結(jié)果是否均等或在何種程度上均等。前文提到他們所提出的四階段監(jiān)測(cè)指標(biāo)，就是試圖構(gòu)建一種模式化的服務(wù)分配體系，以使均等化分析成為政府部門(mén)日常操作程序的一部分，這樣管理者做出的公平分配決策才具有可靠的依據(jù)［16］。盡管有關(guān)研究認(rèn)為公共服務(wù)的提供不存在固定的模式，因而也不存在統(tǒng)一的模式以保證公共服務(wù)分配均等化［35］，但是為了保障公共服務(wù)均等化，大量研究依然圍繞公共服務(wù)分配的模式化、程序化、體系化、制度化等展開(kāi)。Savas指出，鄰里一般由具有相同種族、宗教信仰、收入或年齡等特征的人口組成，需要探索不同的均等化分配模式［19］。Jones等歸納了相關(guān)研究，指出城市公共服務(wù)的分配是政府部門(mén)可用資源、所分配人口特征、消費(fèi)者對(duì)決策者施加的政治需求、城市居民自身需要、決策者自身的服務(wù)意識(shí)以及限制其行為的制度安排等因素的函數(shù)，并就這些因素對(duì)分配結(jié)果的影響進(jìn)行深入分析。例如，他們指出，人口特征、居民的需要與需求是服務(wù)提供部門(mén)的外在環(huán)境，服務(wù)提供部門(mén)的組織特性、自身結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)分配的公正性產(chǎn)生影響；并且服務(wù)提供部門(mén)具有專業(yè)化、技術(shù)化的發(fā)展趨勢(shì)，這有助于實(shí)體服務(wù)設(shè)施分配的公平；而對(duì)于社會(huì)性服務(wù)則主要依賴分權(quán)、社區(qū)參與等影響分配來(lái)保證公正，他們還據(jù)此構(gòu)建了如圖2所示的城市公共服務(wù)分配體系模型［20］。

圖2 城市公共服務(wù)分配體系

此外，社區(qū)的努力會(huì)使得既有公共服務(wù)的分配模式做出調(diào)整，因?yàn)槌鞘泄倭艜?huì)對(duì)愿意與其進(jìn)行合作的地區(qū)提供更多服務(wù)，而對(duì)不愿合作或自我服務(wù)的地區(qū)減少服務(wù)［32］。

3.城市公共服務(wù)分配是否均等

基于“下層階級(jí)假設(shè)”（underclass hypothesis），即社會(huì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)群體利用政治系統(tǒng)獲取較多的公共資源分配份額，而弱勢(shì)群體在公共資源的分配中受到歧視；或“反比例服務(wù)法則”（inverse care law），即較好的醫(yī)療或社會(huì)服務(wù)與所服務(wù)人群的需要成反比，國(guó)外對(duì)于城市公共服務(wù)的分配是否均等開(kāi)展了大量研究。結(jié)果表明，雖然政府對(duì)市內(nèi)鄰里間公共資源的分配存在明顯的不平等，但這種不平等只是一種“隨機(jī)的或非模式化的不平等”（random or unpatterned inequality）［12］。貧窮的鄰里有時(shí)公共服務(wù)欠缺，富裕的社區(qū)有時(shí)擁有城市最好的公共服務(wù)，但有時(shí)情況卻正好相反。這種經(jīng)驗(yàn)性的狀況既發(fā)生在所研究的不同城市之間，也發(fā)生在特定城市的不同公共服務(wù)之間。也就是說(shuō)，城市公共服務(wù)的分配有時(shí)傾向于中上等階層，有時(shí)則傾向于貧困階層，城市公共服務(wù)分配的“模式化和非模式化的不平等”都存在。當(dāng)就城市居民對(duì)鄰里間公共服務(wù)分配差異的感受進(jìn)行考察時(shí)，相關(guān)證據(jù)進(jìn)一步說(shuō)明了城市公共服務(wù)在不同階級(jí)和群體之間的分配大體均等。其原因可能是因?yàn)檎顒?dòng)的范圍以及公共服務(wù)的資源分配已由地方立法機(jī)構(gòu)通過(guò)預(yù)算的程序事先決定，或者是由于所謂“決策規(guī)律”的存在，地方精英們對(duì)公共服務(wù)的分配影響較?。?9］。公共服務(wù)分配的大致均等主要是城市官僚為了使分配決策簡(jiǎn)單化的結(jié)果，而不是政治選擇的結(jié)果。所以城市公共服務(wù)的分配看來(lái)并非一直由富人操縱，而且它們也可能并不是政府收入再分配的工具，即通過(guò)給不富裕的人群提供公共服務(wù)來(lái)減少因財(cái)產(chǎn)私有所導(dǎo)致的不平等［32］。

當(dāng)然，上述城市公共服務(wù)分配大體均等的相關(guān)研究大多只是基于某一特定類(lèi)型公共服務(wù)設(shè)施而言的。由于不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的居民需要的是不同的“一攬子的公共服務(wù)”，所以，要全面考察公共服務(wù)設(shè)施分配均等問(wèn)題需要同時(shí)關(guān)注多種公共服務(wù)的供給狀況以及不同服務(wù)間的相互關(guān)聯(lián)問(wèn)題［35］［41］。

四、城市公共服務(wù)的需求與均等化

城市公共服務(wù)的分配往往會(huì)遇到這樣的情形：同樣的服務(wù)提供給兩個(gè)不同的地區(qū)，一個(gè)地區(qū)的居民高度認(rèn)可這項(xiàng)服務(wù)，而另一地區(qū)的居民則認(rèn)為這項(xiàng)服務(wù)根本沒(méi)有必要，倒不如將資金用于提供其他服務(wù)。這就面臨公共服務(wù)的供給與需求之間的匹配問(wèn)題，即公共服務(wù)分配的響應(yīng)（responsiveness）。Jones等認(rèn)為，公共服務(wù)如果不是按照居民需求來(lái)提供就可能導(dǎo)致歧視性分配［20］。因此，城市公共服務(wù)的需要與需求也受到許多研究者的關(guān)注。

Bradshaw 歸納了四種不同類(lèi)型的對(duì)城市公共服務(wù)的需要（needs）：第一種是基于專家判斷的“規(guī)范的”需要，主要是專業(yè)或?qū)W術(shù)方面的；第二種是“感覺(jué)的”需要，是指?jìng)€(gè)體自己感覺(jué)到的需要。除非刻意表現(xiàn)出來(lái)，這種感覺(jué)將是內(nèi)在的；第三種是“表達(dá)的”需要，這需要將“感覺(jué)的”需要付諸行動(dòng)，這種需要導(dǎo)致人們對(duì)公共服務(wù)的需求（demands）；最后是“比較的”需要，這種需要源于獲得服務(wù)的人口特性。如果一些具有類(lèi)似特征的人口未能獲得相應(yīng)服務(wù)，那么他們就會(huì)產(chǎn)生需要?！氨容^的”需要意味著每個(gè)地區(qū)的公共支出要與其對(duì)服務(wù)的需要成比例，這樣每個(gè)行政區(qū)內(nèi)公共支出與公共服務(wù)需要的比例相等，也意味著公共服務(wù)的需要與公共支出呈密切的正相關(guān)關(guān)系［42］。Jones等基于剝奪（deprivation）的概念來(lái)界定對(duì)城市公共服務(wù)的需要，認(rèn)為當(dāng)個(gè)人、群體或鄰里不能獲得必要的用來(lái)減少剝奪的資源時(shí)就會(huì)產(chǎn)生對(duì)城市公共服務(wù)的需要。這樣，對(duì)城市公共服務(wù)的需要可能來(lái)自于環(huán)境剝奪，如周邊有犯罪就需要警察服務(wù)，有火災(zāi)危險(xiǎn)就需要消防等。地理上按人口特征集中的鄰里居民的需要與需求最終形成了城市公共服務(wù)的空間分布［20］。

在對(duì)城市公共服務(wù)需求的反應(yīng)上，由于公共服務(wù)并非激烈的、明顯的政治沖突的目標(biāo)，使得政府官員經(jīng)常依照“會(huì)哭的孩子有奶吃”的原則來(lái)做出分配決定。即使分配程序能均等地反映所有市民的需求，但也可能造成不均等的分配。有些居民由于文化程度、經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)以及其他方面的劣勢(shì)使得他們不能有效利用參與機(jī)制，平等的參與機(jī)會(huì)但導(dǎo)致不平等的參與效果，不同社區(qū)的影響力也因此而存在差異。通常有組織的社區(qū)與無(wú)組織的社區(qū)相比，它們?cè)诒磉_(dá)自己的需求、獲取公共服務(wù)的能力上存在顯著的優(yōu)勢(shì)，因此，基于對(duì)城市公共服務(wù)需求而爭(zhēng)取相應(yīng)公共服務(wù)的努力是否成功，很大程度上取決于是否是有組織的集體行動(dòng)［32］。

Smith則分析了城市公共服務(wù)的供需匹配與均等化的相關(guān)性，認(rèn)為私人服務(wù)對(duì)需求的響應(yīng)低，相應(yīng)的均等化保證低；而自愿性質(zhì)“草根”階層提供服務(wù)對(duì)需求的響應(yīng)高，相應(yīng)的均等化保證高，而政府部門(mén)提供服務(wù)對(duì)需求的響應(yīng)處于兩者之間，對(duì)服務(wù)分配均等化的保證也處于兩者之間（見(jiàn)圖3）［34］。

圖3 城市公共服務(wù)的供給、需求與均等化

由于人們的需求是在不斷變化的，公共服務(wù)分配也要考慮這種動(dòng)態(tài)變化：對(duì)公共服務(wù)的分配今天是令人滿意的、平等的，明天可能就會(huì)顯得極不公平。因此，要保證動(dòng)態(tài)性，公共服務(wù)分配體系要能根據(jù)時(shí)空的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。Rich認(rèn)為，政府如果能根據(jù)居民的響應(yīng)來(lái)分配，就會(huì)減少政府在分配公共服務(wù)時(shí)對(duì)特定階層和人群的偏向性，從而做到更加公平［32］。而政府部門(mén)是否按照居民的響應(yīng)來(lái)分配公共服務(wù)，可以通過(guò)人們對(duì)城市公共服務(wù)的評(píng)價(jià)來(lái)判斷。因此，對(duì)城市公共服務(wù)的評(píng)價(jià)也成為大量文獻(xiàn)關(guān)注的焦點(diǎn)。Fitzgerald和Durant還就此構(gòu)建了對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)以及響應(yīng)過(guò)程的模型（見(jiàn)圖4）［43］。

圖4 居民服務(wù)評(píng)價(jià)及響應(yīng)過(guò)程模型

五、小結(jié)

總體來(lái)看，國(guó)外對(duì)城市公共服務(wù)均等化的研究主要集中在城市公共服務(wù)的功能特點(diǎn)與分類(lèi)、均等化的界定與衡量、公共服務(wù)的供給主體與供給模式、城市公共服務(wù)的供給是否均等及其原因、城市公共服務(wù)的需求以及影響均等化的因素等方面，從微觀層面對(duì)城市鄰里、社區(qū)、不同階層和群體的公共服務(wù)均等化問(wèn)題展開(kāi)了大量深入研究，形成了比較成熟的關(guān)于公共服務(wù)的功能、公共服務(wù)的供給、公共服務(wù)的需求對(duì)均等化的影響及措施等三位一體研究體系。相關(guān)研究表明，公共服務(wù)的功能和特點(diǎn)、公共服務(wù)的供給、公共服務(wù)的需求都會(huì)對(duì)最終分配的均等化產(chǎn)生影響。

與國(guó)外城市公共服務(wù)均等化研究相比，國(guó)內(nèi)對(duì)城市公共服務(wù)均等化的研究尚處于起步階段，目前對(duì)城市公共服務(wù)展開(kāi)研究的主要有高軍波等關(guān)于廣州城市公共服務(wù)以及社區(qū)資源空間配置的研究，結(jié)果表明，廣州城市公共服務(wù)以及社區(qū)資源配置的社會(huì)分異特征顯著，呈現(xiàn)出比較典型的社會(huì)空間分異狀況［44］［45］［46］。

我國(guó)城市受外部經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域化、信息化等政治經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型等時(shí)代背景的影響，呈現(xiàn)出社會(huì)空間日益分化的顯著特點(diǎn)。研究表明，上海、廣州、北京、南京、武漢、西安、蘭州等城市已普遍出現(xiàn)社會(huì)空間分異的格局。由于職業(yè)行業(yè)、收入水平、文化背景、社會(huì)地位等差異，不同社會(huì)群體在城市不同空間范圍內(nèi)聚集，直接體現(xiàn)為居住就業(yè)以及公共服務(wù)資源分布的空間差異，比較典型的如高收入和權(quán)勢(shì)階層集中在服務(wù)設(shè)施完善的中心城區(qū)，低收入和中下階層分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后的外圍地區(qū)。雖然我國(guó)城市公共服務(wù)的這種社會(huì)空間分異狀況并不一定就表示城市公共服務(wù)分配的不均等，但是很明顯，它必然會(huì)對(duì)城市公共服務(wù)均等化產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。在當(dāng)前公共服務(wù)均等化成為研究熱點(diǎn)的背景下，在我國(guó)城市社會(huì)空間分異格局日益顯著的情況下，我們應(yīng)該重視對(duì)城市公共服務(wù)均等化的研究。

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