谷繼建,文 華

(1.重慶文理學(xué)院，重慶 402160;2.中南財經(jīng)政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

繼“毒膠囊”藥品安全事件之后，云南白藥事件再次引起人們的注意，于是社會上掀起了轟轟烈烈的關(guān)注藥品安全的公共治理事件，且持續(xù)時間之長、受眾之多、輿論之烈都前所未有。但令人遺憾的是，直到如今藥品安全問題仍然困擾著所有中國人，或許央視焦點(diǎn)訪談的信息曝光能夠提供改善某些廠商的產(chǎn)品質(zhì)量，但就整個社會來看還是不容樂觀。正如媒體等所擔(dān)心的“公眾期待一個讓人信服的說法”，還是沒有如期而至，現(xiàn)在“藥品是安全的、不存在問題”的結(jié)論遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到塵埃落定、煙消云散的地步。我們不禁要問，關(guān)系到人的生命的公共治理的當(dāng)代價值在哪里？我們國家在公共治理環(huán)節(jié)還缺失什么？可供參考的實踐價值還有多少呢？我們的公共治理制度的執(zhí)行力欠缺了哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)？等等，都體現(xiàn)了對公共治理價值的一個拷問，這個拷問是基于國家治理的長治久安，更是對人的生命價值在公共治理中的重要性的若干思考。

一、公共治理理論的發(fā)展沿革

自西方政治學(xué)家威爾遜、古德諾提出公共行政學(xué)的軸心理論“政治行政兩分法”以來，公共行政學(xué)的理論范式幾經(jīng)變遷，大致可以分為傳統(tǒng)公共行政學(xué)、對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判、公共行政學(xué)理論多元化發(fā)展三個階段。無論它怎么變遷，都是為“公共人”的價值而行使行政行為。而傳統(tǒng)公共行政學(xué)認(rèn)為，孟德斯鳩的三權(quán)分立理論存在實踐與理論兩方面的瑕疵，特別是本次的藥品安全事件更是凸顯了它的重要性和緊迫性。從實踐上看，不管英國的政治體制是否三權(quán)分立，一旦涉及到公共治理中的人的生命價值，它就可能演變?yōu)橐环N“集威式國家獨(dú)權(quán)”，同樣也不管孟德斯鳩對英國政治體制的嚴(yán)重誤讀是如何被美國加以利用和歪曲，在藥品安全實踐中，廠商的信息泛濫化與行為的蓄意化不會被國家公共治理所接受，尤其是他們?yōu)榱艘患褐?。而有時相關(guān)聯(lián)的利益集團(tuán)卻牽著國家的鼻子走，這是公共治理在制度上的一種不健全、不完善。

從理論上看，國家職能事實上不存在三權(quán)，主要有政治決策與政治執(zhí)行兩權(quán)，司法權(quán)其實是執(zhí)行權(quán)的一部分，因為司法的主要職責(zé)并非制定法律而是執(zhí)行法律?；谏鲜龇治?，作為美國人的威爾遜、古德諾提出政治行政兩分法，認(rèn)為政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行；政治強(qiáng)調(diào)民主、公正等價值訴求，而行政的重心是效率，行政學(xué)應(yīng)從政治學(xué)獨(dú)立出來并給予其應(yīng)有的重要地位。其后，學(xué)術(shù)界將法約爾、泰勒、韋伯等人的效率主義思想都?xì)w入傳統(tǒng)行政學(xué)范疇。藥品安全事件可以明確地得出這個結(jié)論，即政治決策與政治執(zhí)行是公共治理的二元決策體系，沒有其他的三權(quán)問題，該路徑是解決問題的必由之路。正是對執(zhí)行效率的高度追求，藥品安全事件帶給了傳統(tǒng)行政學(xué)嚴(yán)厲的批評，主要批評有兩方面。一是以西蒙為代表的科學(xué)性欠缺的批評。認(rèn)為傳統(tǒng)行政學(xué)對效率的追求并沒有上升到科學(xué)體系的高度，僅僅是經(jīng)驗原則的總結(jié)，而經(jīng)驗原則是總結(jié)不完的，羅列再多的原則也不能上升為科學(xué)的體系，并且經(jīng)驗原則之間還自相矛盾，叫人無所適從，從尋找打擊的藥品安全不合格的努力結(jié)果看就是最好的驗證，大量的人財物的投入使國家的藥品安全在一定程度上有所遏制，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是以沃爾多以及弗雷德里克森為代表的公共性迷失的批評。認(rèn)為政府不是私人組織，效率不應(yīng)是最高價值，民主與公正才是政府的應(yīng)然價值訴求，但是藥品安全“丑聞是否又會像以往那樣雷聲大雨點(diǎn)??？誰該為百姓的安全用藥負(fù)責(zé)？又有誰該為劣藥假藥的惡果承擔(dān)責(zé)任？為何同樣的事情一發(fā)再發(fā)？”[1]這卻是一個有力的回音，政府也會在各種難以確定的事件面前迷失。

面對傳統(tǒng)公共行政行為[注]目前云南白藥事件凸顯的是公共治理的經(jīng)驗主義做法。和社會生活的不斷變化，特別是突發(fā)事件面前遭遇的嚴(yán)厲批判，以此可以判斷，后續(xù)關(guān)于公共治理的行為研究者一定要轉(zhuǎn)換視角，或者避免直接面對效率與治理民主與權(quán)威之爭，或者通過第三條道路實現(xiàn)效率與行政行為的整合。比如新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、公共政策理論、績效評估理論、公共治理理論等。其中，公共治理理論被普遍認(rèn)為是一種新的理論范式，在社會生活日益復(fù)雜化的情況下，單靠政府已無力有效應(yīng)付對社會生活突發(fā)事件的有效管理，強(qiáng)調(diào)社會主體多元合作成為必然選擇，通過這種方式，實現(xiàn)民主與效率的有效整合，達(dá)到對國家與社會的善治。

二、公共治理理論的內(nèi)涵

(一)公共治理主體形成的多元網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)

在統(tǒng)治型政府的時代，政府是唯一的管理者，掌控社會生活的一切領(lǐng)域，政治與行政不分，法治與人治合一，這種治理方式效率高但風(fēng)險大，政治性治理色彩濃重，容易導(dǎo)致一些不良后果。在進(jìn)入近代的管制型政府時代，除政府之外的其他主體都應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭欢òl(fā)展，雖然核心治理主體依然是政府，政府與其他主體之間形成“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，藥品安全事件實際上證明了治理主體或者參與公共治理的主體之間是一種嚴(yán)重不對等的關(guān)系，完全欠缺了其他治理主體的參與。在當(dāng)前內(nèi)外交流日益頻繁的時代，強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會等組織的多元化治理，主體之間形成一種相互平等的多中心(也稱為無中心)的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，主體之間存在著權(quán)力依賴和互動合作的伙伴關(guān)系。

(二)公共治理的責(zé)任邊界模糊性嚴(yán)重

公共治理強(qiáng)調(diào)多主體共同治理，是基于對各主體資源配置能力的正視和尊重，政府、制藥公司、社會團(tuán)體等組織由于各自性質(zhì)的差異，資源配置能力各不相同并各有優(yōu)劣。一般而言，純公共產(chǎn)品由政府提供并直接生產(chǎn)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供并由廠商或者其他相關(guān)利益方生產(chǎn)，促進(jìn)公益的廣義公共產(chǎn)品，則由制藥公司等公共組織主體提供并生產(chǎn)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，各治理主體權(quán)力的對等必然帶來責(zé)任的對等，公共治理不良的直接責(zé)任必須合理分擔(dān)，藥品安全事件卻提供了只有政府治理的一種范本，其他治理主體嚴(yán)重缺失，給公共治理行為造成了很大的負(fù)面效應(yīng)，一而再、再而三的藥品安全事件是一個不正常的行為，也是公共治理多主體沒有并行的一個典型案例。比如，“2006年，齊齊哈爾第二制藥公司生產(chǎn)的亮菌甲素注射液導(dǎo)致多名患者腎功能衰竭，13名患者死亡；2006年，安徽華源生物藥業(yè)公司生產(chǎn)的克林霉素注射液導(dǎo)致11名患者死亡；2008年，江西博雅生物制藥公司生產(chǎn)的靜脈注射用人免疫球蛋白，6人注射后死亡；2009年，江蘇曝出狂犬疫苗造假大案，21萬份問題狂犬疫苗流向27個省市，至少1000萬人受害；2010年，媒體爆稱山西近百名兒童注射疫苗后或死或殘，官方否認(rèn)”，[1]這實際上凸顯了公共治理的薄弱環(huán)節(jié)大量存在，尤其是關(guān)系到人民生命安全的治理問題，關(guān)鍵在于治理是否科學(xué)，直接責(zé)任在于保障公民個體不能解決的公共安全治理問題，政府要承擔(dān)一切責(zé)任。

(三)公共治理語境下的政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”角色

在公共管理網(wǎng)絡(luò)中，雖然政府不具有最高的絕對權(quán)威，但它卻承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會組織行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任，是“同輩長者”，在基礎(chǔ)性工作中，政府仍然是公共管理領(lǐng)域最重要的行為主體，但不應(yīng)該是唯一的行為主體，一旦它成為唯一的行為主體，公共治理的殘缺性則一目了然呈現(xiàn)在公眾面前，引發(fā)人們對公共治理不滿意，這種不滿意情緒本不該僅僅集中在政府身上，但就是因為此次公共治理行為主體的單一性導(dǎo)致了一種我們不愿意看到的結(jié)果。因此，建立相關(guān)的法律規(guī)范，保持非扭曲的政策環(huán)境，致力于基本的社會服務(wù)與公共安全，保護(hù)承受力差的階層和生命安全，實現(xiàn)社會最基本的公平與正義，是政府的首要職責(zé)，藥品安全事件是它的首要體現(xiàn)，但仍然可以在主體間分享和共享，或者說共同治理。具體而言，一方面政府是一個國家實現(xiàn)元治理的主角，多主體治理的引入，各主體的權(quán)責(zé)劃分都需要政府主動規(guī)劃與“低調(diào)協(xié)商”，以構(gòu)建有效的治理之網(wǎng)；另一方面，公共治理不是公共行政的終極良方，既存在市場失靈、政府失敗、第三部門失效問題，也存在公共治理上的諸多問題，只有政府有資格也有能力承擔(dān)公共治理不良問題的最終責(zé)任。

三、公共治理理論的當(dāng)代價值——以藥品安全事件為例

(一)藥品安全事件簡述

“日前，云南白藥修改了其藥品說明書，承認(rèn)在配方成分中增加了草烏，并按國家食藥監(jiān)的規(guī)定標(biāo)注了警示語。云南白藥斷腸草風(fēng)波終于水落石出。云南白藥斷腸草事件始于2013年初，有消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)云南白藥中散劑產(chǎn)品中含有毒草烏，而云南白藥并未在說明書上標(biāo)示，故將云南白藥告上法庭。此后，云南白藥又在香港被檢測出含有烏頭類生物堿而被禁售。而云南白藥方面則以涉密為由一直拒絕公布藥品成分”[2]的說法仍沒有明確定論，足以說明藥品安全存在著制度缺陷。

(二)藥品安全事件體現(xiàn)的是公共治理缺失

藥品安全事件的出現(xiàn)，從流程管理視角分析，有關(guān)的制藥公司事前對人的生命價值重視不夠或是漠視，但是公眾迫切地想知道國家對此類藥品安全事件的治理似乎無能為力的原因到底是什么。結(jié)論的不確定性使人們不得不對政府在公共治理事件中的一些薄弱環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑。由此可見，新聞媒體、政府、制藥公司等相關(guān)利益主體都沒有準(zhǔn)確有效地履行自己的職責(zé)。具體原因如下。

1.政府監(jiān)管缺失的原因。

政府作為社會秩序的維護(hù)者，在藥品安全事件中的監(jiān)管不力是不爭的事實，特別是地方政府首當(dāng)其沖。(1)主觀原因。部分藥品廠商、政府藥品管制人員或并不忠于職守，或懈怠工作，或涉嫌腐敗，或具有畏難情緒而不能主動介入監(jiān)管，但這種現(xiàn)象在其他國家也存在，且多少不一，大量制藥公司的霸王條款可見一斑，如果持續(xù)監(jiān)管不力，早晚都會發(fā)生該類事件。(2)客觀原因。有限的監(jiān)管人員和技術(shù)條件以及信息不對稱等原因，無法確保對藥品廠商的每個細(xì)節(jié)逐一檢查，有限的抽查并無法完全杜絕小概率事件的發(fā)生，但這又是人命關(guān)天的事情，容不得絲毫馬虎。包括老鼠倉式的內(nèi)部行為，藥品安全中的政府監(jiān)控部門、廠商都有這種嫌疑。對此，我們不能完全歸因于這些個體[注]這不是為任何人辯護(hù)，也完全沒有必要為他們辯護(hù)，而更應(yīng)該譴責(zé)他們。如果他們主動參與了此事，甚至應(yīng)該受到其他的株連懲罰。，即便他們是罪魁禍?zhǔn)祝瑢嶋H上還有外部監(jiān)管不力的問題。

2.制藥公司自管缺失的原因。

制藥公司作為首要責(zé)任者，目前為止，藥品安全事件發(fā)生時仍念念有詞地謊稱藥品的保密性，媒體則往往有另外多種說法，政府則按照公共治理的官方話語進(jìn)行表述，造成了一片難以定性的混亂。(1)主觀原因。制藥公司低成本帶來的利益驅(qū)動，使其鋌而走險，還妄想不被查處；政府則為了維護(hù)公眾的心理安全等原因，出言較為謹(jǐn)慎；媒體則很大膽地猜測問題的嚴(yán)重性，追問問題的根源可能會遇到種種麻煩。(2)客觀原因。政府部門一直重視對公共治理的宏觀管控，而疏于對“確定性”細(xì)節(jié)事件問題的監(jiān)管，使“藥品安全”管理主體“低估”了社會風(fēng)險，故而放松監(jiān)管。另外，“藥品安全”成為公眾眼中的“美國大片”，風(fēng)險防范的潛意識使“集體理性”變得并非理性。

3.社會監(jiān)管不力的原因。

社會民眾作為利益相關(guān)方，也應(yīng)參與監(jiān)管。社會監(jiān)管不力的原因主要有以下兩點(diǎn)。(1)信息不對稱導(dǎo)致難以監(jiān)管。由于制藥公司涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識，普通社會民眾既無專業(yè)背景也無信息獲取渠道，難以形成監(jiān)管。而藥品安全事件的特殊性在于公眾無法獲知這類專業(yè)性知識，更難以參與這類治理事件的行動，盡管媒體介入使公眾有一定認(rèn)知。(2)監(jiān)督渠道不暢通導(dǎo)致疏于監(jiān)管。藥品安全表明，只要有一次疏忽，就一定是死亡的大概率事件。群體性的生命問題，這就應(yīng)該要求引入社會監(jiān)控機(jī)制，對制藥公司進(jìn)行懲戒性的監(jiān)管。只要出現(xiàn)類似事件，就應(yīng)該接受社會監(jiān)督，讓社會滿意是其是否可以生存和發(fā)展的決定性條件之一，而不僅僅是對政府負(fù)責(zé)。

(三)藥品安全問題的治理對策

1.政府履行“元治理”職責(zé)，構(gòu)建多元治理網(wǎng)絡(luò)。

誠如盧梭所言：一切問題在根本上取決于政治，而且無論人們采取什么方式，任何民族都永遠(yuǎn)不外是它的政府的性質(zhì)所使它成為的那種樣子。因此什么是可能最好的政府這個大問題，就轉(zhuǎn)化為如下的問題：什么是適合于形成一個最有德、最開明、最睿智并且從而是最美好的民族的那種政府的性質(zhì)。[3]597國家是一種相對穩(wěn)定的秩序，政府是社會運(yùn)行秩序的最終掌控者，一切社會管理的問題，政府都必須承擔(dān)最終的責(zé)任。面對藥品安全事件，政府應(yīng)率先謀求解決之道，在充分調(diào)查了解征求各方意見的基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管體系。

2.政府嚴(yán)厲管控制藥公司。

雖然僅靠有限的政府人員與技術(shù)手段，無法監(jiān)督龐大的制藥公司的安全與運(yùn)行，還得靠制藥公司自身有良好的職業(yè)道德和自身監(jiān)管，但在當(dāng)前的實際情況下，自律必須以他律為基礎(chǔ)。對于查處的疏于安全管理的制藥公司必須秉公執(zhí)法、嚴(yán)厲管控，必要的時候可以運(yùn)用“藥品安全緊急處理法”(前提條件是有該類法律的存在)。事實上藥品管理每次細(xì)節(jié)的“疏忽”或者“遺漏”都是對公民生命的威脅，其性質(zhì)相當(dāng)嚴(yán)重，加大管控力度才合乎民意，否則就是坐而論道、于事無補(bǔ)。

3.“制度+技術(shù)”建設(shè)，使社會的權(quán)利監(jiān)督轉(zhuǎn)化為切實的權(quán)力監(jiān)督。

權(quán)利(rights)是一種資格；權(quán)力(powers)是一種能力。有監(jiān)督的權(quán)利不一定有監(jiān)督的能力。如前分析，由于缺乏專業(yè)知識以及舉報以后部分地方政府不作為等原因，社會民眾的權(quán)利監(jiān)督往往有等于無，因此，政府應(yīng)該從技術(shù)層面解決權(quán)利監(jiān)督的有效性問題。具體可從“制度+技術(shù)”著手，從制度層面對民眾的制藥管控監(jiān)督的權(quán)利以及政府監(jiān)管部門受理民眾監(jiān)督舉報的具體職責(zé)做出詳細(xì)規(guī)定，通過制度保障社會監(jiān)督權(quán)利；從技術(shù)層面解決群眾通常的監(jiān)督舉報的暢通渠道以及完整的信息記錄，以使對部分制藥監(jiān)管部門和管理主體不作為的處罰以及對舉報者的獎勵有事實依據(jù)。

通過上述措施，最終實現(xiàn)政府、制藥公司、社會的共同治理，杜絕藥品安全事件再次發(fā)生。

四、制度的拷問

制度制衡，在這里的含義基本上局限于微觀領(lǐng)域的制度立、破、行的均衡。上海社會科學(xué)院學(xué)者湯蘊(yùn)懿認(rèn)為制度均衡應(yīng)有兩種情況：一種是理論所要求的理想均衡，即必須滿足人道性、競爭性、公平性和和諧性四個條件的均衡；另一種是客觀實踐所導(dǎo)致的實際均衡。理想的制度往往僅存在于理論之中，而現(xiàn)實中的制度都是大量利益主體互相博弈的結(jié)果。我們的制度則是指一個行政主權(quán)領(lǐng)域內(nèi)各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)首先確立制度明朗化和清晰化，并確定制度之間的相互影響和制約，使制度逐漸向著一種無漏洞、不腐敗的良性制度過度，或是強(qiáng)制性制度變遷，或是誘致性制度變遷，最終達(dá)到制度克服阻礙社會發(fā)展的桎梏，力求達(dá)到社會效益最大化。

任何社會的存在和發(fā)展，都離不開制度。馬克思恩格斯十分重視制度在社會發(fā)展中的重要作用。在現(xiàn)代社會，社會秩序成了“瓶頸需求”，因此，制度作為社會秩序的生產(chǎn)方式之一，對現(xiàn)代社會的發(fā)展來說尤其重要。制度對社會發(fā)展的重要作用，主要表現(xiàn)在以下三方面。制度是社會結(jié)構(gòu)存在和變遷的重要條件，技術(shù)和文化在社會結(jié)構(gòu)存在和變遷中的作用，最終要借助于制度以及制度的變遷;制度是社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)機(jī)制，在社會發(fā)展中，任何重要的社會發(fā)展理想(目標(biāo))或理念，只有得到制度上的體現(xiàn)，才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的發(fā)展路徑;制度又是社會發(fā)展的整合機(jī)制，制度可以保障社會合力的形成以及社會合作的實現(xiàn)。[4]筆者已經(jīng)表明過自己的觀點(diǎn)，現(xiàn)代化的社會發(fā)展和未來的社會走勢不是再靠一時政策性激勵、權(quán)力釋放或者是利益分割帶來一定的社會紅利，恰恰相反，應(yīng)該是制度建設(shè)先行，也就是首先考慮的是制度制衡的建設(shè)和發(fā)展問題。唯有這個問題解決得徹底，社會發(fā)展、進(jìn)步的基石才更牢固，社會發(fā)展的潛力、動力才更具備可能性，否則過去發(fā)展模式下的弊端會一覽無余地展露于社會大眾，社會矛盾不僅很難化解，甚至有激化的可能。故而制度制衡的社會治理結(jié)構(gòu)必然走向前臺，這是未來社會發(fā)展的唯一源泉。也可以說制度是解決問題的唯一潛在途徑。

總之，理論的完美性，在藥品安全事件面前已經(jīng)變得蒼白無力，而公共治理制度這一最后防線必須強(qiáng)化，否則難以抵擋公共治理暴露的巨大社會問題。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]伍閱.中國藥品安全事故層出不窮，事后追責(zé)令公眾失望[EB/OL].http://www.jxcn.cn/34/2012-4-19/30036@1078448.htm.

[2]孫海紅.藥品安全又爆新問題，云南白藥承認(rèn)含有毒草烏[EB/OL].http://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/140403- 89f2e075.html.

[3][法]盧梭.社會契約論[M].何兆武譯.北京：商務(wù)印書館，2010.

[4]崔希福.制度與社會發(fā)展[J].學(xué)術(shù)交流，2006，(3).