林金橋

（衡陽(yáng)市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，湖南 衡陽(yáng) 421001）

行政處罰，是指行政機(jī)關(guān)在管理社會(huì)事務(wù)活動(dòng)中，為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織依法實(shí)施的懲戒和制裁[1]。農(nóng)業(yè)行政處罰是行政處罰在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是農(nóng)業(yè)行政主管部門或者特定的農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)依照法定權(quán)限和程序，對(duì)違反農(nóng)業(yè)行政管理秩序但尚不構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所給予的法律制裁[2]。農(nóng)業(yè)行政處罰主要有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證等類型。農(nóng)業(yè)行政處罰是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的重要組成部分，是具有強(qiáng)大震懾力的行政執(zhí)法手段，更是一項(xiàng)嚴(yán)肅、嚴(yán)格的法律工作。公平公正地執(zhí)行農(nóng)業(yè)行政處罰，對(duì)于維護(hù)法律尊嚴(yán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常秩序，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全以及經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，甚至社會(huì)穩(wěn)定，均具有重要意義。在查閱了衡陽(yáng)市各縣市部分農(nóng)業(yè)行政處罰執(zhí)法文書（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)法文書”）的基礎(chǔ)上，分析了該市農(nóng)業(yè)行政處罰存在的問(wèn)題以及造成這些問(wèn)題的主要原因，提出了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰工作的四項(xiàng)措施。

1 衡陽(yáng)市農(nóng)業(yè)行政處罰目前存在的問(wèn)題

1.1 證據(jù)收集不全

如A縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)在查處一起經(jīng)營(yíng)未通過(guò)審定水稻品種的案件時(shí)，僅是對(duì)銷售該品種種子的種子零售門店進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)（檢查）、作了詢問(wèn)筆錄、抽取了樣品等取證工作，既沒有對(duì)有可能被轉(zhuǎn)移的證據(jù)采取證據(jù)保全措施，也沒有對(duì)經(jīng)營(yíng)該品種種子的種子經(jīng)銷商的門店進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)（檢查）和證據(jù)保全等證據(jù)的收集工作。在執(zhí)法文書中，也沒有種子經(jīng)銷商與A縣境內(nèi)其他種子零售門店、與該涉案種子最初供應(yīng)商的往來(lái)證據(jù)，而這些證據(jù)都是該案應(yīng)該收集的。

1.2 違法所得計(jì)算錯(cuò)誤

B縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)在發(fā)現(xiàn)境內(nèi)種子經(jīng)銷戶在經(jīng)營(yíng)未通過(guò)審定品種種子時(shí)，根據(jù)該批種子的批發(fā)供應(yīng)商與種子經(jīng)銷戶的代銷合同，對(duì)該批種子的批發(fā)供應(yīng)商立案查處，在計(jì)算違法所得時(shí)，不是以種子批發(fā)商的該批種子經(jīng)營(yíng)款來(lái)計(jì)算違法所得，而是以種子經(jīng)銷戶的該批種子經(jīng)營(yíng)款來(lái)計(jì)算違法所得，這是錯(cuò)誤的。因?yàn)?，?duì)批發(fā)供應(yīng)商立案查處，只能以批發(fā)供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)款來(lái)計(jì)算違法所得，而不能以種子經(jīng)銷戶的該批種子經(jīng)營(yíng)款來(lái)計(jì)算違法所得。

1.3 存在地方保護(hù)行為

B縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)在查處一起經(jīng)營(yíng)未通過(guò)審定品種種子的案件時(shí)，根據(jù)該批種子的批發(fā)供應(yīng)商與種子經(jīng)銷戶的代銷合同僅立案查處了該批種子的批發(fā)供應(yīng)商（未在B縣境內(nèi)）而未立案查處涉案種子被查獲的當(dāng)?shù)胤N子經(jīng)銷商。分析此案所獲取的涉案證據(jù)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤N子經(jīng)銷商從該批種子中可獲得8元/kg的銷售差價(jià)，而從《辭海》（1979年版）對(duì)代銷的定義和“360問(wèn)答”對(duì)“代銷和經(jīng)銷”定義可知，代銷是商品銷售者是從上家商品經(jīng)銷者獲得一定的代銷報(bào)酬（或手續(xù)費(fèi)），而經(jīng)銷是通過(guò)商品銷售差價(jià)獲得利潤(rùn)。由此可知，當(dāng)?shù)胤N子經(jīng)銷商的行為是經(jīng)銷而非代銷，依照法律規(guī)定，也應(yīng)立案查處。同為一案當(dāng)事人，僅處罰外地當(dāng)事人而不處罰本地當(dāng)事人，其行為實(shí)質(zhì)就是地方保護(hù)[3]。類似地方保護(hù)行為在衡陽(yáng)市比較普遍。

1.4 減輕處罰不當(dāng)

少數(shù)案件的當(dāng)事人的行為并不符合《行政處罰法》規(guī)定的減輕行政處罰的條件，也得到了減輕處罰的處理。例如1.1中的案例，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在沒有查實(shí)涉案種子來(lái)源及全部數(shù)量的情況下，僅以當(dāng)事人有收回種子零售門店尚未銷售種子的行為就給當(dāng)事人減輕了行政處罰，這是不對(duì)的。該案當(dāng)事人既沒有全部收回批發(fā)給種子零售店的種子，又沒有配合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)把涉案種子來(lái)源、數(shù)量、金額等違法事實(shí)全部查清，因而不存在立功表現(xiàn)，其行為不符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條所列減輕處罰的條件，不應(yīng)當(dāng)減輕對(duì)其的行政處罰。個(gè)別縣還以局黨委集體研究的名義作出減輕行政處罰的決定，這也是不妥的。

1.5 自由裁量權(quán)基準(zhǔn)適用有偏差

C市查處了一起經(jīng)營(yíng)未通過(guò)審定的玉米種子案，當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)的未經(jīng)審定的玉米品種是兩個(gè)，而C市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)在參照《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》時(shí)，采用了一個(gè)未經(jīng)審定品種的處罰基準(zhǔn)[4]。

1.6 執(zhí)法文書執(zhí)法文書制作不規(guī)范

一是少數(shù)執(zhí)法文書中手寫的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)（檢查）筆錄、詢問(wèn)筆錄，標(biāo)點(diǎn)符號(hào)使用不規(guī)范，“、”、“，”、“?！钡葮?biāo)點(diǎn)符號(hào)使用混亂難以分辨。二是少數(shù)執(zhí)法文書中現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)（檢查）筆錄、詢問(wèn)筆錄時(shí)間存在錯(cuò)誤：有的執(zhí)法文書“現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)（檢查）筆錄”、“詢問(wèn)筆錄”等兩個(gè)筆錄的記錄時(shí)間倒置（在某一地點(diǎn)執(zhí)法時(shí)，一般是先進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)或檢查，發(fā)現(xiàn)有涉嫌違法物品時(shí)再進(jìn)行詢問(wèn)，因此通?，F(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄時(shí)間在前，而詢問(wèn)筆錄時(shí)間在后，而少數(shù)執(zhí)法文書兩個(gè)筆錄記錄的時(shí)間卻正好相反）；有的執(zhí)法文書沒有時(shí)間記錄；有的執(zhí)法文書現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)（檢查）時(shí)間記錄為“2時(shí)30分至3時(shí)10分”，一般情況下是不可能在凌晨?jī)牲c(diǎn)至三點(diǎn)去鄉(xiāng)下檢查種子經(jīng)營(yíng)門店的（因?yàn)樯钜箤?duì)行政行為相對(duì)人實(shí)施檢查的行為是為法律法規(guī)所禁止的），應(yīng)該是筆誤。三是少數(shù)執(zhí)法文書中《處罰決定書》因誤用“：”和使用引號(hào)不準(zhǔn)確而使文字層次不清晰。四是個(gè)別執(zhí)法文書的法律執(zhí)法文書存在前后不一致的邏輯性失誤。五是少數(shù)執(zhí)法文書法律執(zhí)法文書中有錯(cuò)別字。六是少數(shù)執(zhí)法文書檔案不規(guī)范，如卷宗規(guī)格不規(guī)范、案考表填寫得不規(guī)范（有的縣表中內(nèi)容填寫不完整，有的縣市甚至沒有案考表）等[5]。

2 造成上述問(wèn)題的主要原因

2.1 行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍中法律專業(yè)人才匱乏，市、縣（市區(qū)）農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍中沒有一個(gè)法律專業(yè)的大學(xué)生。執(zhí)法人員大多來(lái)自農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)領(lǐng)域，幾乎沒有經(jīng)過(guò)專門系統(tǒng)的法律學(xué)習(xí)，法律知識(shí)功底不深，執(zhí)法實(shí)踐磨練不夠，執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)能力不高。雖然，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門都舉辦過(guò)執(zhí)法培訓(xùn)班，但就事論事式的專項(xiàng)培訓(xùn)多而系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)較少，1～2 d的短期培訓(xùn)多而以周或月為周期的長(zhǎng)期培訓(xùn)少，低層次培訓(xùn)多而高層次培訓(xùn)少，加之高層次培訓(xùn)班的參訓(xùn)人數(shù)受到限制?？偟膩?lái)說(shuō)，培訓(xùn)對(duì)提高隊(duì)伍素質(zhì)的效果有限。還有，少數(shù)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)與工作積極性都不高，影響了執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2.2 執(zhí)法手段不夠完善

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法涉及面廣、對(duì)象分散、工作量大，執(zhí)法成本很高。而不少地方執(zhí)法經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，不僅執(zhí)法設(shè)施設(shè)備得不到改善（如部分縣大隊(duì)執(zhí)法用房不足，取證設(shè)備與證據(jù)保存設(shè)備不足，個(gè)別單位尚無(wú)執(zhí)法專用車輛，等），就是執(zhí)法人員的基本待遇都難以保證，嚴(yán)重影響了執(zhí)法工作的正常開展。

2.3 執(zhí)法行為不夠規(guī)范

一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員行為不規(guī)范：辦關(guān)系案、人情案，如1.1A縣種子案的查處就是辦關(guān)系案、人情案的具體體現(xiàn)（據(jù)筆者所知，該案當(dāng)事人是A縣農(nóng)業(yè)局老領(lǐng)導(dǎo)的孩子，自己從事種子經(jīng)營(yíng)多年也積累了不少人脈，如果把所有應(yīng)該收集的證據(jù)全部收集，違法所得金額絕對(duì)要比執(zhí)法文書所收集證據(jù)所證實(shí)的金額大很多，社會(huì)現(xiàn)實(shí)讓辦案人員不會(huì)也難以那樣做），1.2、1.3、1.4、1.5所列行政處罰案，同樣是辦人情案（如1.2所列以種子經(jīng)銷戶的經(jīng)營(yíng)款替代種子批發(fā)商的經(jīng)營(yíng)款，而經(jīng)銷戶的經(jīng)營(yíng)款比批發(fā)商的經(jīng)營(yíng)款少了近2 000元，銷售違法所得數(shù)額就少了近2 000元，違法所得數(shù)額少罰款基數(shù)就少，案件當(dāng)事人要支付的罰款就相應(yīng)要少很多，反過(guò)來(lái)當(dāng)事人的損失就要減少很多；1.3所列只處罰外地當(dāng)事人而不處罰本地當(dāng)事人實(shí)際上就是在對(duì)本地當(dāng)事人送人情；1.4與1.5所列，都是為了減少當(dāng)事人的罰款，也是在送人情）；有的甚至收受好處費(fèi)，偏袒當(dāng)事人的違法行為；少數(shù)同志工作責(zé)任心有待加強(qiáng)；有的案件處罰明顯嚴(yán)重偏輕，對(duì)違法行為根本起不到震懾作用。

2.4 執(zhí)法環(huán)境有待優(yōu)化

有的執(zhí)法對(duì)象囂張跋扈（如少數(shù)當(dāng)事人自恃背景深厚，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其人員不屑一顧，其中又以央企駐衡下屬單位為甚），有的推諉拖沓（少數(shù)當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法人員表面服從，但讓其提供應(yīng)當(dāng)提供的證據(jù)材料無(wú)限期延遲提供或不提供；極少數(shù)當(dāng)事人遲遲不履行行政處罰決定）；部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不夠、重視不夠、支持不夠（主要是對(duì)法律條文理解不深不透或不適宜表態(tài)時(shí)表態(tài)或偏聽偏信所致）；相關(guān)職能機(jī)構(gòu)爭(zhēng)權(quán)奪利（如某管理部門不具備農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)職能卻在種子市場(chǎng)進(jìn)行種子質(zhì)量監(jiān)督抽檢并據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行行政處罰多年，被同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)責(zé)令改正后仍我行我素）；人際干預(yù)錯(cuò)綜復(fù)雜，“招呼風(fēng)”（找執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主管部門領(lǐng)導(dǎo)、政府領(lǐng)導(dǎo)打招呼）、“說(shuō)情風(fēng)”（托與執(zhí)法人員關(guān)系密切的人士說(shuō)情）、“威脅風(fēng)”（揚(yáng)言向有關(guān)機(jī)構(gòu)投訴、上網(wǎng)控訴，甚至個(gè)別人還對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行人身威脅等）輪番頻吹；執(zhí)法依據(jù)剛性不強(qiáng)。

3 進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰的具體措施

3.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

一是要積極引進(jìn)法律專業(yè)人才，市、縣兩級(jí)都要注意引進(jìn)法律專業(yè)人才，爭(zhēng)取在近兩年內(nèi)各行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都能配備一名以上的法律專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生（或碩士生）。二是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有執(zhí)法人員的培訓(xùn)，采取短期培訓(xùn)與長(zhǎng)期學(xué)習(xí)相結(jié)合、專項(xiàng)培訓(xùn)與系統(tǒng)學(xué)習(xí)相結(jié)合、送出去學(xué)習(xí)與請(qǐng)進(jìn)來(lái)培訓(xùn)相結(jié)合、骨干強(qiáng)訓(xùn)與所有人員普訓(xùn)相結(jié)合的方法，強(qiáng)化法律知識(shí)培訓(xùn)，強(qiáng)化操作技能培訓(xùn)，強(qiáng)化文字綜合能力培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)特別是法律知識(shí)、執(zhí)法技能和文字綜合能力等，確保正確施行農(nóng)業(yè)行政處罰。三是進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)道德教育，規(guī)范執(zhí)法行為，消除不作為、亂作為行為。

3.2 加強(qiáng)執(zhí)法體系建設(shè)

要千方百計(jì)地多方爭(zhēng)取資金，加強(qiáng)執(zhí)法聽證室、檔案室、詢問(wèn)室、樣品陳列室等配套設(shè)備以及執(zhí)法速測(cè)設(shè)備、取證設(shè)備、信息設(shè)備、勘驗(yàn)設(shè)備、冷藏設(shè)備和交通工具、通訊工具等裝備建設(shè)，增加農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法日常工作經(jīng)費(fèi)，改善執(zhí)法條件，完善執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效率。

3.3 改善執(zhí)法環(huán)境

（1）要進(jìn)一步理順農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與專業(yè)管理部門的關(guān)系，形成專業(yè)管理部門進(jìn)行日常管理、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使行政處罰權(quán)，雙方緊密配合互動(dòng)的良好局面；（2）要進(jìn)一步理順農(nóng)業(yè)法制機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，明確各自分工，由法制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、執(zhí)法體系建設(shè)、隊(duì)伍培訓(xùn)管理、組織并監(jiān)督執(zhí)法行動(dòng)等工作，由執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)開展具體執(zhí)法行動(dòng)、查處違法行為；（3）要進(jìn)一步理順農(nóng)業(yè)與工商、質(zhì)監(jiān)等部門的關(guān)系，確立農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管等方面的法律主體地位，形成農(nóng)業(yè)執(zhí)法合力，營(yíng)造全社會(huì)依法護(hù)農(nóng)、治農(nóng)、興農(nóng)的濃厚氛圍；（4）要建立不同層次的行政執(zhí)法聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制，努力形成同級(jí)農(nóng)業(yè)部門各相關(guān)機(jī)構(gòu)、市縣兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、同級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)同執(zhí)法的良好態(tài)勢(shì)；（5）要進(jìn)一步爭(zhēng)取黨委政府的重視，作好調(diào)查研究，搞好匯報(bào)，虛心耐心加恒心，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)重視，創(chuàng)造更加有利的執(zhí)法環(huán)境；（6）加強(qiáng)與新聞媒體的協(xié)作，通過(guò)媒體宣傳和定期曝光農(nóng)業(yè)違法行為，來(lái)提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法的影響力和對(duì)農(nóng)業(yè)違法行為的震懾力。

3.4 建立督查評(píng)比制度

要對(duì)農(nóng)業(yè)行政處罰及執(zhí)法文書建立常態(tài)化的督查評(píng)比制度，加強(qiáng)執(zhí)法文書檢查，評(píng)選市級(jí)優(yōu)秀執(zhí)法文書，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，定期開展執(zhí)法文書講評(píng)培訓(xùn)活動(dòng)，全面提升農(nóng)業(yè)行政處罰水平和執(zhí)法文書制作質(zhì)量。

[1]沈開舉，司 野.相對(duì)集中行政處罰實(shí)證研究——以河南省為例[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（1）：25-30.

[2]李 林.農(nóng)業(yè)行政處罰適用法律的原則及主要規(guī)則[J].廣西農(nóng)學(xué)報(bào)，2002，（2）：56-59.

[3]王永芬.淺析農(nóng)業(yè)行政處罰相對(duì)人主體的確認(rèn)[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)（品牌農(nóng)資），2013，（5）：28-29.

[4]宋小桃.我國(guó)農(nóng)業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)問(wèn)題探析[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，16（6）：89-93.

[5]農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范[J].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2012，（16）：56-61.