成 紅，孫良琪

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210098)

近年來(lái)，我國(guó)流域生態(tài)安全問(wèn)題頻發(fā)，一些地方嘗試引入流域生態(tài)補(bǔ)償制度，以彌補(bǔ)政府單方面投入生態(tài)恢復(fù)性建設(shè)的局限。然而，一方面，由于對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系及其主體缺乏實(shí)踐角度的充分了解和法理角度的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，各地流域生態(tài)補(bǔ)償立法差異很大，相關(guān)授權(quán)甚至和上位法相沖突;另一方面，囿于我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)制度缺失、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)未建立的現(xiàn)狀，通過(guò)市場(chǎng)渠道進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件尚不具備。鑒于此，本文擬以政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償為研究對(duì)象，明晰流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系及其主體，以期為流域生態(tài)補(bǔ)償制度完善及制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供理論基礎(chǔ)。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐背景

流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境關(guān)系的失衡，流域內(nèi)不同區(qū)域間利益分享機(jī)制的失范，可能導(dǎo)致具有全流域公共利益屬性和基礎(chǔ)資源屬性的流域生態(tài)環(huán)境崩潰，最終使得流域整體發(fā)展毀滅。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)上應(yīng)是一種社會(huì)性環(huán)境保護(hù)措施，可在理論層面將其定位于發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和平衡，包括對(duì)因發(fā)展機(jī)會(huì)損失和基于流域生態(tài)恢復(fù)、維護(hù)而產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)利益損失等的價(jià)值補(bǔ)償和惠益分享［1］。

在實(shí)踐層面上，中央和地方先后進(jìn)行了一些有益探索。例如，江蘇省出臺(tái)了《江蘇省太湖水污染防治條例》、《江蘇省水資源保護(hù)條例》等地方性法規(guī)，實(shí)施環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)措施，并以國(guó)務(wù)院《太湖流域管理?xiàng)l例》為基礎(chǔ)，從飲用水安全、水資源保護(hù)、水污染防治等方面對(duì)太湖流域進(jìn)行環(huán)境綜合整治，推行流域生態(tài)補(bǔ)償。在南水北調(diào)中線工程中，依據(jù)2013年3月《國(guó)務(wù)院關(guān)于丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案的批復(fù)》，主要通過(guò)國(guó)家和社會(huì)提供的生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、受水區(qū)與水源區(qū)之間的省際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及針對(duì)水源區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償?shù)确绞侥技Y金，對(duì)丹江口水源地的生態(tài)環(huán)境開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償［2］。綜觀流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，雖取得一定成果，但仍存在生態(tài)補(bǔ)償主體不明確、生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象有局限、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善、生態(tài)補(bǔ)償形式過(guò)于單一、政府的環(huán)保工作與生態(tài)補(bǔ)償缺乏協(xié)調(diào)性、非政府組織及公民參與度不高等問(wèn)題，加之國(guó)家層面的《生態(tài)補(bǔ)償條例》因意見(jiàn)分歧遲遲未能出臺(tái)，亟待通過(guò)專門立法理順流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系，確立流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)機(jī)制，規(guī)范流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)行為。

在國(guó)外，流域生態(tài)補(bǔ)償通常被稱為生態(tài)服務(wù)付費(fèi)制度，其更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)律的作用，尊重補(bǔ)償主體與受償主體的平等性，國(guó)家的功能僅限于宏觀調(diào)控。例如，德國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償主要采用政府間橫向轉(zhuǎn)移支付的方式;美國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入主要由政府承擔(dān)，同時(shí)采取相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制以增強(qiáng)流域上游地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)工作的積極性，即由流域下游受益區(qū)的政府和居民向?qū)ι嫌苇h(huán)境作出貢獻(xiàn)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償;哥斯達(dá)黎加的流域生態(tài)補(bǔ)償也較為成功，即由眾多公共或私營(yíng)的水電公司經(jīng)由國(guó)家林業(yè)基金渠道對(duì)保護(hù)流域水體的個(gè)人作出補(bǔ)償［3］。如何實(shí)現(xiàn)上述域外經(jīng)驗(yàn)的本土移植，域外經(jīng)驗(yàn)本土化的有效性如何，這些均有待實(shí)踐論證，更離不開(kāi)我國(guó)法律制度的合法性支撐。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償及其法律關(guān)系

在環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域，生態(tài)補(bǔ)償是指為了恢復(fù)、維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，由國(guó)家對(duì)導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源合理開(kāi)發(fā)利用者收費(fèi)①此處所謂的“合理開(kāi)發(fā)利用”是指在生態(tài)環(huán)境可承受范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)利用。當(dāng)生態(tài)環(huán)境的利用者對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的利用超過(guò)合理限度并造成環(huán)境污染和破壞時(shí)，就不再適用生態(tài)補(bǔ)償了。應(yīng)將對(duì)流域生態(tài)資源不合理、不合法的利用定義為環(huán)境侵權(quán)，環(huán)境侵權(quán)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，不能僅用生態(tài)補(bǔ)償來(lái)約束。，并對(duì)為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的增益行為者和發(fā)展受限者進(jìn)行補(bǔ)償②在生態(tài)補(bǔ)償概念方面，學(xué)術(shù)界尚無(wú)定論。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償就是政府對(duì)破壞環(huán)境服務(wù)持續(xù)供給的行為者收費(fèi)，并對(duì)保護(hù)環(huán)境服務(wù)持續(xù)供給的行為者補(bǔ)償?shù)男袨?有學(xué)者則認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償不僅是受益者對(duì)為生態(tài)保護(hù)作出犧牲的人的補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的補(bǔ)償;還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)途徑，使受益者可以通過(guò)市場(chǎng)途徑直接對(duì)為生態(tài)保護(hù)作出犧牲的個(gè)體進(jìn)行補(bǔ)償。筆者從生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值目標(biāo)角度分析，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出上述概念界定。。從本質(zhì)上看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖峭ㄟ^(guò)利益協(xié)調(diào)真正實(shí)現(xiàn)受益者補(bǔ)償和貢獻(xiàn)者受益③此處的“受益者”是指流域資源的開(kāi)發(fā)利用者，“貢獻(xiàn)者”是指為流域生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與改善作出貢獻(xiàn)的增益行為者和發(fā)展受限者，包括公民、法人和其他組織。。具體而言，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，一方面，能夠?qū)⒆匀毁Y源開(kāi)發(fā)利用中的外部成本內(nèi)部化，使自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用者承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任;另一方面，能夠在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和改善過(guò)程中對(duì)增益行為者和因生態(tài)保護(hù)需要而發(fā)展受限者實(shí)現(xiàn)充分補(bǔ)償。

作為一種特殊的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，流域因其資源的流動(dòng)性、資源利用者的廣泛性、資源形態(tài)的多樣性、流域范圍與行政區(qū)域范圍的非重合性，在進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，有別于其他類型的生態(tài)補(bǔ)償。所謂流域生態(tài)補(bǔ)償，是指從流域整體的角度出發(fā)，國(guó)家通過(guò)構(gòu)建合理的轉(zhuǎn)移支付渠道，實(shí)現(xiàn)流域資源合理開(kāi)發(fā)利用者所應(yīng)負(fù)擔(dān)的流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)價(jià)通過(guò)國(guó)家的利益協(xié)調(diào)合理分配給為流域生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)和改善作出貢獻(xiàn)的個(gè)體。

在流域生態(tài)補(bǔ)償中存在著3個(gè)方面的法律關(guān)系。首先，基于流域資源開(kāi)發(fā)利用的需求，經(jīng)由政府這一國(guó)家自然資源所有權(quán)的行使主體，向流域資源開(kāi)發(fā)利用者征收流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)價(jià)，由此在政府與流域資源開(kāi)發(fā)利用者之間形成了相關(guān)法律關(guān)系，其具有行政法律關(guān)系的性質(zhì);其次，基于流域生態(tài)環(huán)境維護(hù)的需求，政府作為流域生態(tài)環(huán)境公共利益的代表，對(duì)為流域生態(tài)環(huán)境維護(hù)作出貢獻(xiàn)者進(jìn)行補(bǔ)償，由此在政府與貢獻(xiàn)者之間形成了“增益性流域生態(tài)補(bǔ)償”法律關(guān)系，其也具有行政法律關(guān)系的性質(zhì);最后，基于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)需求，在政府內(nèi)部存在如何實(shí)現(xiàn)由“受益者”向“貢獻(xiàn)者”轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題，該問(wèn)題的解決涉及中央政府和地方政府的權(quán)限劃分、政府內(nèi)部各部門之間的權(quán)力配置等復(fù)雜環(huán)節(jié)，其僅限于政府內(nèi)部職責(zé)劃分，有別于抑損性和增益性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系。在該領(lǐng)域，現(xiàn)階段各級(jí)政府都進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐探索。筆者認(rèn)為，在保障各地基本的流域資源生態(tài)需求和公益需求的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)移支付的渠道可以盡量多樣化，不宜對(duì)政府的各類制度創(chuàng)新過(guò)多限制，在法律關(guān)系層面似無(wú)進(jìn)一步展開(kāi)論述的必要。下文僅從抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系和增益性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的角度對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體展開(kāi)討論。

三、抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體

抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體包括兩部分，其一是基于流域資源的國(guó)家所有權(quán)而管理流域資源，并具體行使生態(tài)補(bǔ)償對(duì)價(jià)征收權(quán)的行政主體，其二是基于對(duì)流域資源的開(kāi)發(fā)利用而獲益，并應(yīng)支付相應(yīng)的流域資源對(duì)價(jià)的行政相對(duì)人。

1. 政府:抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的行政主體

(1)流域資源所有權(quán)是政府作為抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的前提

流域資源屬于國(guó)家所有，這在我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域是不言自明的。政府作為國(guó)家利益的行使機(jī)關(guān)，有權(quán)代表流域資源所有者向流域資源開(kāi)發(fā)利用者征收抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)價(jià)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)水資源開(kāi)展取水許可制度和有償使用制度之下的收費(fèi)。也就是說(shuō)，除了家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水以外，從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)。在流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，政府作為國(guó)家所有權(quán)的行使主體，代表國(guó)家向作為受益者的流域資源開(kāi)發(fā)利用者征收流域資源開(kāi)發(fā)利用的對(duì)價(jià)，從而將受益者對(duì)流域資源開(kāi)發(fā)利用的外部成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)受益者之間的公平正義。這不僅是政府的權(quán)力，也是政府的職責(zé)所在，并且政府因此而成為抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體。

(2)實(shí)現(xiàn)受益者補(bǔ)償原則是政府作為抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的目的

向流域資源的開(kāi)發(fā)利用者征收抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)價(jià)，是實(shí)現(xiàn)受益者補(bǔ)償原則的要求，而補(bǔ)償主體間公平正義的實(shí)現(xiàn)則是其核心。然而，我國(guó)現(xiàn)有立法尚無(wú)向流域資源開(kāi)發(fā)利用者征收流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的具體規(guī)定，即建立抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的初衷在現(xiàn)有法律框架內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)。

依據(jù)現(xiàn)有立法，國(guó)家有權(quán)向從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人征收水資源費(fèi)和排污費(fèi)，但這兩項(xiàng)收費(fèi)的設(shè)立均非基于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?。水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)只考慮了水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的成本，而排污費(fèi)只體現(xiàn)了污染治理的成本，二者都沒(méi)有包括水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)價(jià)，這使得流域生態(tài)補(bǔ)償在資金籌集階段就陷入困境。現(xiàn)階段流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要來(lái)自于國(guó)家專門設(shè)立的流域生態(tài)補(bǔ)償基金，流域資源開(kāi)發(fā)利用者并沒(méi)有為其對(duì)流域資源的使用支付相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，不符合受益者補(bǔ)償原則，地方政府和受益者之間亦未真正建立起流域生態(tài)補(bǔ)償行政法律關(guān)系。2013年年初，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確了水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定原則，為地方水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的確立提供了依據(jù)，為進(jìn)一步規(guī)范水資源費(fèi)的征收行為提供了方向指引①參見(jiàn)發(fā)改價(jià)格［2013］29號(hào)《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》。。該規(guī)定明確了在水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的確立過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蛩兀瑓^(qū)別對(duì)待不同的流域資源開(kāi)發(fā)利用者，為流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收及其標(biāo)準(zhǔn)的確立提供了法律依據(jù)，對(duì)推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償資金籌集渠道的完善具有積極作用，但是其僅僅從原則上對(duì)水資源費(fèi)的征收進(jìn)行了規(guī)定，還缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和授權(quán)審批程序規(guī)定，其實(shí)施效果有待實(shí)踐考察。

2. 流域資源的開(kāi)發(fā)利用者:抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的行政相對(duì)人

(1)流域資源的開(kāi)發(fā)利用者是受益者

流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)是流域資源開(kāi)發(fā)利用的受益者。對(duì)受益者的準(zhǔn)確界定是需要立法解決的問(wèn)題。每個(gè)公民每天都在利用流域資源和流域生態(tài)環(huán)境，那么，是否每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)是流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的補(bǔ)償主體呢?從理論上說(shuō)，每個(gè)人都享有生存權(quán)，都需要依賴環(huán)境資源以維持其生存［4］，因此，每個(gè)人都應(yīng)該享有基于生存需要的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)。也就是說(shuō)，自然生態(tài)環(huán)境供給我們基本的生存條件，人們?cè)谏嫘枨蟮姆秶鷥?nèi)利用自然資源，而自然資源可以通過(guò)自身的恢復(fù)和調(diào)節(jié)功能維持現(xiàn)有的可持續(xù)發(fā)展的資源最優(yōu)狀態(tài)。因此，這些為了合理的生存需求而取用流域資源的主體并非真正意義上的流域資源開(kāi)發(fā)利用的受益者。真正意義上的受益者應(yīng)當(dāng)是指隨著人類對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用，超過(guò)了環(huán)境自凈能力和自然生態(tài)恢復(fù)能力范圍的經(jīng)濟(jì)性使用。個(gè)體為了追求經(jīng)濟(jì)利益獲取剩余價(jià)值，開(kāi)始超限度地從流域生態(tài)系統(tǒng)中索取資源，通過(guò)對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用積累社會(huì)財(cái)富，這個(gè)時(shí)候，對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用者即成為了真正意義上的受益者。

(2)流域資源的開(kāi)發(fā)利用者因受益而應(yīng)履行流域生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)

在流域資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，正常的生態(tài)環(huán)境可能受到影響，需要有人對(duì)超出自然負(fù)荷利用所造成的干擾承擔(dān)恢復(fù)或重建生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的責(zé)任，責(zé)任的承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是流域資源開(kāi)發(fā)利用的受益者，包括企業(yè)、事業(yè)單位和其他法人團(tuán)體。流域資源開(kāi)發(fā)利用者的開(kāi)發(fā)利用行為在令其自身受益的同時(shí)，會(huì)對(duì)流域環(huán)境造成一定的影響甚至破壞，并影響到一定區(qū)域或流域內(nèi)公民的生產(chǎn)和生活，基于受益而支付流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)價(jià)就成為必須，受益者成為流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系適格主體也就成為必然。因此，作為行政相對(duì)人的流域資源開(kāi)發(fā)利用者與政府之間就形成了傳統(tǒng)意義上的行政法律關(guān)系，即基于從流域資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中受益的事實(shí)，其有義務(wù)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定向政府支付流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)價(jià)。

四、增益性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體

增益性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體包括兩部分，其一是基于流域生態(tài)恢復(fù)與改善職責(zé)而作為流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施主體的政府，其二是基于對(duì)流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)而作為流域生態(tài)補(bǔ)償受償主體的自然人、法人和其他組織。

1. 政府:增益性流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體

(1)流域生態(tài)恢復(fù)與改善是政府的基本職責(zé)

進(jìn)行流域生態(tài)恢復(fù)與改善是政府應(yīng)當(dāng)履行的基本職責(zé)。作為環(huán)境公共利益的代表，政府在基于抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系進(jìn)行流域資源管理的同時(shí)，還應(yīng)在增益性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中承擔(dān)起流域生態(tài)恢復(fù)與改善的職責(zé)。因?yàn)?，一方面，公民有基于生存和發(fā)展的目的合理利用流域資源的權(quán)利，并在因流域資源利用而受益的同時(shí)履行流域生態(tài)保護(hù)的義務(wù)，即應(yīng)當(dāng)對(duì)流域資源超限度使用所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任;另一方面，需要由政府運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行環(huán)境治理，對(duì)于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與改善這樣一種需要資金長(zhǎng)期投入和統(tǒng)籌整個(gè)流域不同行政區(qū)域的綜合性工程來(lái)說(shuō)，由作為個(gè)體的流域資源利用的受益者自主進(jìn)行幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的，惟有政府基于社會(huì)契約的理論，接受全體公民的委托，通過(guò)行政權(quán)力的行使，才能擔(dān)負(fù)起流域生態(tài)恢復(fù)與改善的重任。因此，政府是增益性流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的當(dāng)然主體。

(2)政府對(duì)流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)

政府是增益性流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體。流域生態(tài)恢復(fù)與改善是政府的基本職責(zé)，政府對(duì)生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)負(fù)有直接的義務(wù)，而單位或者個(gè)人則不然。一方面，當(dāng)政府將生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)移給單位或者個(gè)人時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府對(duì)單位或者個(gè)人的養(yǎng)護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償;另一方面，如果政府的生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)活動(dòng)導(dǎo)致單位或者個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)受損或帶來(lái)潛在的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)由政府對(duì)這些發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償［5］?？梢?jiàn)，為流域生態(tài)保護(hù)作出特別貢獻(xiàn)者既包括進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)的自然人、法人和其他組織，也包括因?yàn)閲?guó)家進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)而導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)受損或造成潛在經(jīng)濟(jì)損失的自然人、法人和其他組織，政府對(duì)其為流域生態(tài)保護(hù)作出的貢獻(xiàn)負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)。

2. 流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者:增益性流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w

(1)有所貢獻(xiàn)是流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者作為受償主體的前提

如前所述，政府對(duì)生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)負(fù)有直接的義務(wù)，而單位或者個(gè)人則不然。凡是為流域生態(tài)恢復(fù)與改善作出貢獻(xiàn)的公民、法人或其他組織都有權(quán)利獲得與之貢獻(xiàn)相適應(yīng)的補(bǔ)償。這里所說(shuō)的“貢獻(xiàn)”，不僅指因?yàn)閲?guó)家進(jìn)行流域生態(tài)恢復(fù)與改善而給相應(yīng)地區(qū)居民造成的發(fā)展機(jī)會(huì)損失以及潛在的經(jīng)濟(jì)損失，還應(yīng)包括主動(dòng)參與流域生態(tài)恢復(fù)性建設(shè)的增益行為者對(duì)流域生態(tài)環(huán)境所進(jìn)行的養(yǎng)護(hù)。隨著公民環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，一些愿意無(wú)償進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自然人或社會(huì)團(tuán)體作為生態(tài)增益行為者開(kāi)始出現(xiàn)，并因其對(duì)流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)而成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。

(2)貢獻(xiàn)者因流域生態(tài)保護(hù)而減損的利益應(yīng)當(dāng)獲得充分補(bǔ)償

公民、法人和其他組織為流域生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)，其作為增益行為者和發(fā)展受限者，因?yàn)榱饔蛏鷳B(tài)公共利益保護(hù)的需要而減損的個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫教钛a(bǔ)。流域生態(tài)補(bǔ)償“包括對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)損失、流域生態(tài)服務(wù)的價(jià)值補(bǔ)償和惠益分享等，也包括對(duì)因流域生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)而產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)利益損失等進(jìn)行補(bǔ)償”［1］，對(duì)貢獻(xiàn)者進(jìn)行充分補(bǔ)償恰是其基本要求。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于調(diào)動(dòng)流域內(nèi)公民開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的積極性，在社會(huì)中形成保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的環(huán)保意識(shí)，提升公民整體素質(zhì)。為了保障補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性和合法性，在對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身進(jìn)行考察的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立健全利益相關(guān)者參與機(jī)制、公眾監(jiān)督機(jī)制、信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制，以保障公民權(quán)利不受公權(quán)力的損害。

綜上所述，在現(xiàn)階段我國(guó)流域資源產(chǎn)權(quán)制度尚不健全的背景下，“政府主導(dǎo)型”的生態(tài)補(bǔ)償為我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界所廣泛認(rèn)同①也有學(xué)者提出不同觀點(diǎn)，例如王清軍在《生態(tài)補(bǔ)償主體的法律構(gòu)建》一文中指出:在生態(tài)補(bǔ)償主體制度中過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的補(bǔ)償主體地位容易形成一個(gè)封閉的和單一的生態(tài)補(bǔ)償主體，不利于形成開(kāi)放的生態(tài)補(bǔ)償主體體系，生態(tài)補(bǔ)償主體的類型化可能背離生態(tài)補(bǔ)償立法與實(shí)踐的客觀需求，弱化生態(tài)補(bǔ)償理論的統(tǒng)攝力。，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)主要借助于國(guó)家職權(quán)的行使，國(guó)家(經(jīng)由政府)理所當(dāng)然地成為流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體之一。通過(guò)立法確立國(guó)家在流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的主體地位，發(fā)揮國(guó)家在流域生態(tài)補(bǔ)償中的協(xié)調(diào)作用，盡量滿足流域資源利用者的資源利用需求，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)者的生態(tài)保護(hù)積極性，建立以國(guó)家行政權(quán)為核心的良性互動(dòng)的流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系體系，有助于我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善。

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