王權(quán)典，陳利根

( 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京210095)

一、引 言

2011年頒行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為解決城市房屋拆遷征收補(bǔ)償問(wèn)題提供了明確的法制依據(jù)，也彌合《物權(quán)法》實(shí)施配套的需要，但其不適用于農(nóng)村集體土地及其房屋的征收補(bǔ)償?，F(xiàn)行《土地管理法》及其《實(shí)施條例》中有關(guān)集體土地征收辦法及宅基地房屋拆遷補(bǔ)償?shù)哪Ｊ揭呀?jīng)不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，亟待進(jìn)行立法創(chuàng)新。然而，無(wú)論是修訂《土地管理法》抑或重新制定《集體土地征收征用條例》，均多年未能出臺(tái)。直至2012年底《土地管理法》修正案( 草案)提交全國(guó)人大常委會(huì)，但經(jīng)首次審議便旋即擱淺。其中的背景緣由，耐人尋味。

各界已有廣泛探討且熱議不止的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償立法創(chuàng)制問(wèn)題，似乎已陷于某種僵局，其理論認(rèn)識(shí)的困惑與實(shí)踐沖突主要表現(xiàn)為: 一是征收什么( 征收的客體對(duì)象); 二是為何征收( 征收的正當(dāng)理由);三是如何征收( 征收的程序機(jī)制); 四是如何補(bǔ)償( 補(bǔ)償?shù)脑瓌t方式); 五是非貨幣補(bǔ)償?shù)谋Ｕ? 安置措施)。就此，本文結(jié)合理論闡釋與實(shí)踐觀照，在解析集體土地征收補(bǔ)償制度的立法理念的基礎(chǔ)上，立求重構(gòu)立法框架與創(chuàng)制范式。

二、立法理念之根本在于衡量農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)利益

近些年來(lái)，有關(guān)征地改制的總體思路漸趨明朗。中共十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確:按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序;改制關(guān)鍵在于縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)安置政策。十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出:剔除土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的非公益性項(xiàng)目，如果符合規(guī)劃且批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地，可以不轉(zhuǎn)變所有權(quán)屬性，即國(guó)家可以不征收，讓農(nóng)民以集體土地參與項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。2011年中央農(nóng)村工作會(huì)議確定的集體土地征收改制基調(diào)是: 大幅提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例。時(shí)任總理溫家寶強(qiáng)調(diào):推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。此乃說(shuō)明，集體土地征收補(bǔ)償立法之根本在于衡量農(nóng)民的利益定位，關(guān)乎立法理念的更新。農(nóng)民集體土地收益分配，既涉公平補(bǔ)償問(wèn)題，也涉增值收益合理分配問(wèn)題，當(dāng)屬于國(guó)家收入分配改制范疇。土地增值收益如何分配，取決于土地的價(jià)值貢獻(xiàn)——在集體土地城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府主導(dǎo)的是管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和征收權(quán)，社會(huì)主要貢獻(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的外部收益，農(nóng)民主要貢獻(xiàn)的是土地產(chǎn)權(quán)利益。由此，土地增值收益應(yīng)在政府、社會(huì)和農(nóng)民三者之間進(jìn)行合理分配［1］。土地收益分配不均，農(nóng)民所得份額偏低，緣于其土地財(cái)產(chǎn)利益未得到應(yīng)有的尊重與維護(hù)。

我國(guó)快速的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，主要依靠低價(jià)大量征收農(nóng)民集體土地而降低發(fā)展成本。土地收益分配不公，演變成為征地矛盾沖突的焦點(diǎn)。早有學(xué)者研析認(rèn)為，目前征地收益的分配格局大致是:地方政府占20% ～30%，企業(yè)占40% ～50%，村級(jí)組織占25% ～30%，農(nóng)民僅占5% ～10%［2］。政府、企業(yè)和集體分割土地收益絕大部分，而農(nóng)民所占份額甚微。隨著土地的資產(chǎn)屬性越來(lái)越顯化，集體土地價(jià)值也越來(lái)越被農(nóng)民( 集體)所看重，因而導(dǎo)致集體土地征收的矛盾日益尖銳。

普遍認(rèn)為，土地是農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)，征收農(nóng)民土地視同侵害甚至剝奪其基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利及就業(yè)的權(quán)利。征地雖有補(bǔ)償，但現(xiàn)行的補(bǔ)償辦法是按土地原用途核定，其標(biāo)準(zhǔn)僅是當(dāng)期部分損失的彌補(bǔ)，并無(wú)充分考量土地價(jià)值與農(nóng)民生計(jì)保障。有調(diào)查顯示:一畝地從農(nóng)民手里征收過(guò)來(lái)，補(bǔ)償金一般是3 ～5 萬(wàn)，到政府手中通過(guò)市場(chǎng)交易變到幾十萬(wàn)至百萬(wàn)以上，到二、三級(jí)市場(chǎng)更高達(dá)千萬(wàn)，其實(shí)農(nóng)民所得僅是幾十分之一。殘酷現(xiàn)實(shí)表明，農(nóng)民作為地權(quán)主體的損失相當(dāng)大。如張曙光教授所言，農(nóng)地問(wèn)題的要害是農(nóng)地非農(nóng)化之政策法律問(wèn)題: 一是由政府而非土地所有權(quán)主體主導(dǎo)農(nóng)地非農(nóng)化，其決策操控悉由政府掌控;二是農(nóng)地非農(nóng)化的程序須由政府批準(zhǔn)，所有權(quán)主體不能自主［3］。農(nóng)地非農(nóng)化片面強(qiáng)調(diào)政府的壟斷和管制，即為政府征地提供依據(jù)，政府通過(guò)征地成為完全壟斷一級(jí)市場(chǎng)的“地主”，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體排除在決策參與及土地增值收益分配之外，這可能就是我國(guó)地政問(wèn)題的癥結(jié)所在。

現(xiàn)行集體土地征收非公平性和補(bǔ)償不完全性，直接導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)肆意侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、危及糧食安全、浪費(fèi)土地資源等一系列問(wèn)題，視同剝奪農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的機(jī)會(huì)。鑒于《物權(quán)法》既已明確征地補(bǔ)償須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低并保障長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的方針，故集體土地征收立法旨在貫徹《物權(quán)法》保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本理念，將依法公正、公開(kāi)透明等作為征地的基本原則;就征地補(bǔ)償立法討論不局限于補(bǔ)償公平或公正的一般性呼吁，應(yīng)深入探明征地補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)則——關(guān)鍵在于保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民參與土地城鎮(zhèn)化的增值收益分配，據(jù)以明晰征地補(bǔ)償客體，完善公平補(bǔ)償機(jī)制、征地操作流程、利益分配機(jī)制、安置保障措施及失地農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制、維權(quán)救濟(jì)程序等制度體系。

三、征收客體對(duì)象:土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之受損利益當(dāng)全面補(bǔ)償

完整的物權(quán)法意義的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)包括集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等。在我國(guó)，土地征收一般是指將農(nóng)民集體土地收歸國(guó)家所有，其法律后果即土地所有權(quán)在國(guó)家和集體之間發(fā)生變動(dòng)。不可忽視現(xiàn)行征地補(bǔ)償限于單一的集體所有權(quán)征補(bǔ)制度，即采取的是“一體征收、一體補(bǔ)償“的模式。該實(shí)踐模式凸顯的問(wèn)題即忽視對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利的正當(dāng)保護(hù)。實(shí)際上，往往由集體所有權(quán)人當(dāng)然代表土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人等他項(xiàng)權(quán)利主體獲取對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)等權(quán)利的補(bǔ)償，而土地使用權(quán)人無(wú)法直接參與征收程序，其訴求無(wú)法充分表達(dá)，可能導(dǎo)致集體組織犧牲農(nóng)戶等他項(xiàng)權(quán)利人的利益以獲得較小且有欠缺的補(bǔ)償利益。

誠(chéng)然，若采用不同的集體土地征收模式，可能導(dǎo)致征地補(bǔ)償?shù)目腕w對(duì)象也不盡相同。

其一、常規(guī)征收補(bǔ)償模式是針對(duì)集體土地所有權(quán)實(shí)行“一攬子“征收的方式。相應(yīng)地，土地補(bǔ)償款與安置補(bǔ)助主要給予農(nóng)民集體，附帶少量的青苗補(bǔ)償及地上附著物補(bǔ)償考慮農(nóng)戶等其他權(quán)利人的損失補(bǔ)償。

其二、區(qū)分集體土地所有權(quán)和使用權(quán)( 如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等)，在實(shí)行征收時(shí)分別核價(jià)補(bǔ)償——其使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償給相應(yīng)特定的權(quán)利人，所有權(quán)作為使用權(quán)消滅后的剩余價(jià)值補(bǔ)償給集體。農(nóng)民在征地中利益普遍受損的癥結(jié)在于其并非獨(dú)立的受償主體。梁慧星先生的物權(quán)立法建議稿曾將土地承包人界定為獨(dú)立的受償主體。其理由是:(1)農(nóng)地使用權(quán)( 即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))是獨(dú)立于土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因而使用權(quán)人是獨(dú)立于所有權(quán)人的主體，而不僅僅視作集體成員;(2)土地征收對(duì)使用權(quán)人生活與生產(chǎn)的影響超過(guò)土地所有權(quán)人;(3)若只有農(nóng)民集體作為受償主體，其受償后再向集體土地成員分配補(bǔ)償，勢(shì)必造成補(bǔ)償不均;(4)只有集體作為受償主體，實(shí)際上是把使用權(quán)人排除在征地補(bǔ)償之外，導(dǎo)致集體在征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商談判中，不顧農(nóng)地使用權(quán)人的利益［4］。依法理，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶應(yīng)直接參與征地談判。譬如有些地方規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)直接補(bǔ)給被征地農(nóng)戶的部分不能低于80%。這就意味著，使用權(quán)價(jià)值占土地價(jià)值的80%，所有權(quán)價(jià)值不過(guò)20%。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，流轉(zhuǎn)入市才具有交換價(jià)值，當(dāng)國(guó)家征收集體土地所有權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦歸于消滅，因而其應(yīng)納入土地征收的客體對(duì)象范疇。所以，立法應(yīng)明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為被征地一方當(dāng)事人，賦予其在土地征收中的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和受償權(quán)［5］，回歸保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人物權(quán)法的精神。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在對(duì)其承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利之外，也對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法享有處分權(quán)。國(guó)家征收集體土地，既獲得土地所有權(quán)，也獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，給集體和承包人均造成實(shí)際及預(yù)期的利益損失，根據(jù)公平原則，應(yīng)對(duì)所有權(quán)人和承包人分別予以補(bǔ)償?，F(xiàn)行法律僅規(guī)定對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償，而缺失對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)的補(bǔ)償。因此，征地補(bǔ)償立法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)納入補(bǔ)償范圍，是體現(xiàn)法律公平正義的必然要求［5］。

其三、若僅征收土地使用權(quán)，保留集體土地所有權(quán)不變——也就是說(shuō)，國(guó)家僅征收農(nóng)民集體土地使用權(quán)，并對(duì)實(shí)際使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)將部分補(bǔ)償金作為社保資金為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民建立社保賬戶，而集體土地所有權(quán)保持不變。

陳小君等專家指出，耕地征收補(bǔ)償需要克服兩個(gè)弊端——在承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地所有權(quán)都是獨(dú)立征收客體的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮補(bǔ)償機(jī)制的改革。有兩種可選方式: 一是按無(wú)附有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)擔(dān)的耕地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)格確定土地補(bǔ)償費(fèi)，并修改《土地管理法實(shí)施條例》第26 條的規(guī)定，拿出絕大部分( 如全國(guó)統(tǒng)一75% ～80%的比例)分配給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被征農(nóng)戶，其余留給農(nóng)民集體或分配其成員;二是針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和耕地所有權(quán)分別確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如有人主張“需要補(bǔ)償?shù)氖鞘Ｓ嗤恋爻邪趦?nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包期屆滿后的集體的土地所有權(quán)”［6］。

在一般情況下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地開(kāi)發(fā)須經(jīng)土地征收程序。土地征收視同剝奪原所有權(quán)人的自主開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，唯有通過(guò)國(guó)家征地行為，方可合法改變土地原用途付諸開(kāi)發(fā)。這種開(kāi)發(fā)行為是由國(guó)家通過(guò)土地使用權(quán)有償出讓程序完成的，由于土地“漲價(jià)歸公”理論的存在，權(quán)利人僅能依法獲得原值補(bǔ)償，而不能分享土地增值收益——主要由政府和土地開(kāi)發(fā)商分享［5］。雖然土地增值并非農(nóng)民投入形成的，而是政府或開(kāi)發(fā)商投資改善周邊基礎(chǔ)建設(shè)等諸因素造成的，但農(nóng)民( 集體)作為原產(chǎn)權(quán)人應(yīng)享有獲得部分收益的權(quán)利，若把土地增值全部“歸公”或“歸私”，則忽視了社會(huì)投入與公平原則。土地對(duì)農(nóng)民而言，不單是生產(chǎn)資料還是保障基礎(chǔ)，鑒于現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障體系欠完善，農(nóng)地社會(huì)保障功能不可或缺。由于政府壟斷農(nóng)地發(fā)展權(quán)，農(nóng)民在失去全部土地權(quán)利的同時(shí)，卻無(wú)法獲得完全補(bǔ)償，也就失去農(nóng)地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)收益［5］。所以，必須在國(guó)家( 政府)、集體和農(nóng)戶三者間尋求土地增值收益分配的平衡點(diǎn)且形成一個(gè)有效規(guī)則與合理邊界［7］。

另涉地役權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題。一般認(rèn)為，設(shè)置地役權(quán)、臨時(shí)征用等視同占有土地使用權(quán)，即限制土地所有權(quán)且使權(quán)利人做出特別犧牲，應(yīng)歸屬于擴(kuò)張的土地征收范疇［8］，相當(dāng)于征收( 亦稱為“準(zhǔn)征收”)。當(dāng)國(guó)家或集體所有權(quán)人設(shè)立地役權(quán)而對(duì)其他在先的用益物權(quán)構(gòu)成限制或妨害時(shí)，先存續(xù)的用益物權(quán)應(yīng)受到優(yōu)先保護(hù)，從而給予權(quán)利受限者相應(yīng)的補(bǔ)償［9］。

至于殘地?fù)p失補(bǔ)償——指因征地而給被征地塊之外殘留的邊角地所造成的直接損失，是易被忽視的一項(xiàng)補(bǔ)償內(nèi)容。征地難免造成權(quán)利人的殘留地?fù)p害，如土地分割而形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用率的降低，而且被征收土地新用途也可能降低殘留地的生產(chǎn)力，如噪音污染、水污染、揚(yáng)塵污染等都會(huì)降低農(nóng)作物的產(chǎn)量，額外增加農(nóng)地投入成本。因而對(duì)征收導(dǎo)致的殘留地?fù)p失給予補(bǔ)償，是公平保護(hù)殘留地權(quán)利人利益的需要［10］。

四、征地正當(dāng)性:法定之“公共利益”即唯一先決條件

法經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，對(duì)抗性和排他性的私人產(chǎn)品應(yīng)由私人所有和提供，非對(duì)抗性和非排他性的公共產(chǎn)品應(yīng)由公共所有。由于政府提供公共產(chǎn)品更有效率，故征收私人財(cái)產(chǎn)是正當(dāng)?shù)?反之，政府為提供非公共產(chǎn)品而征收私人財(cái)產(chǎn)屬不正當(dāng)。綜觀各國(guó)土地征收制度，其要義基本一致:國(guó)家( 政府)為公共目的強(qiáng)制將私有土地收為國(guó)有并給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取Ｒ话阏J(rèn)為，土地征收具有征收權(quán)主體特定性、強(qiáng)制性、補(bǔ)償性、公共目的性、權(quán)屬變更性等特點(diǎn)，其中核心特點(diǎn)是補(bǔ)償性與公共目的性——即土地征收中保護(hù)被征收人與防止公權(quán)力濫用的兩項(xiàng)重要制度安排。然而，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)征地補(bǔ)償僅有原則性規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償模式、公共利益無(wú)嚴(yán)格的界定。由于立法并未將公共利益設(shè)置為征地先決條件，社會(huì)也就不重視公益性論證。在實(shí)踐中，政府或企業(yè)通過(guò)村集體征地，并無(wú)論證是否出于公共利益，也無(wú)對(duì)征地補(bǔ)償問(wèn)題組織聽(tīng)證。對(duì)涉及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益、社會(huì)保障等根本問(wèn)題，農(nóng)民并無(wú)參與表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，從而必然導(dǎo)致其陷于對(duì)土地財(cái)產(chǎn)利益的永久喪失無(wú)可抗?fàn)幓蚰孓D(zhuǎn)的結(jié)局［11］。

我國(guó)征地發(fā)生在國(guó)家與集體土地所有權(quán)之間的單向轉(zhuǎn)換，即國(guó)家出于公共利益的需要，在給予農(nóng)民( 集體)相應(yīng)的補(bǔ)償后，可將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有; 征地后再實(shí)行“國(guó)有土地有償使用制度”，若征地成本與土地出讓金的差額越大，政府獲利越多而經(jīng)營(yíng)土地的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈，相應(yīng)的尋租空間也就越大。按現(xiàn)行的土地審批制度，批地權(quán)屬于中央和省級(jí)政府，而賣地權(quán)屬于市、縣政府。一些地方政府部門或建設(shè)單位不太講法律政策，以特事特辦為由，肆意違法擴(kuò)大征地，損害農(nóng)民利益;有的甚至由土地使用人直接誘使農(nóng)民簽約，再由國(guó)土部門補(bǔ)辦手續(xù)等，各種花樣變異的征地行為，其合法性公益性均值得推敲［5］。嚴(yán)格上講，國(guó)家利益或政府愿望未必等同于公共利益，畢竟“國(guó)家( 政府)”和“社會(huì)( 公眾)”并非等同的概念，其實(shí)也屢屢發(fā)生國(guó)家( 政府)“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象。

不過(guò)，我國(guó)立法對(duì)“公共利益”之征地目的界定始終含糊。為公共利益的需要，國(guó)家可依法對(duì)集體土地實(shí)行征收( 用)，但何謂“公共利益”? 其語(yǔ)焉不詳，既無(wú)明確定義也未列舉表述。于是，就公共利益的解釋成為地方政府或其領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量，以規(guī)劃的名義濫用征收權(quán)，任意擴(kuò)充至非公益性的一切用地項(xiàng)目( 如經(jīng)營(yíng)性商業(yè)用地)。除了鄉(xiāng)村自行建設(shè)用地外，其他任何單位和個(gè)人搞建設(shè)需要用地都可讓政府強(qiáng)制征地。實(shí)際上，政府對(duì)處于城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍的土地隨時(shí)可以征收，而對(duì)規(guī)劃圈以外的土地，只要與公共設(shè)施有關(guān)的也可征收。顯然，政府征地的理由主要取決于規(guī)劃而非公共利益，這似乎與改革政策的主旨相背離。

縱觀世界各國(guó)( 地區(qū))關(guān)于“公共利益”的立法規(guī)定，其體例一般區(qū)分為二:一種是概括式規(guī)定，如《德國(guó)民法典》、日本《土地征用法》;另一種是列舉加概括式，如《韓國(guó)土地征收法》、臺(tái)灣地區(qū)土地征收規(guī)定等。普遍主張我國(guó)物權(quán)立法采取列舉兼概括式的立法體例。單一概括式雖可發(fā)揮法律的伸縮性，但其可操作性差，且由于我國(guó)行政執(zhí)法水平和透明度不高，過(guò)于原則的規(guī)定不利于依法行政;采用列舉性規(guī)定可明晰征收權(quán)行使的范圍，有助于強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的規(guī)制，維護(hù)公共利益的權(quán)威性;附以概括式可適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而兼具政策靈活度，預(yù)留一定法律空間，適時(shí)可由法律授權(quán)部門定性后許可使用征收權(quán)，即對(duì)列舉式予以補(bǔ)足。公共利益屬于典型的不確定概念——包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對(duì)象的不確定性。公共利益效果所及的范圍，取決于受益人的多寡，強(qiáng)調(diào)其數(shù)量特征;利益是對(duì)主體與客體的關(guān)系之價(jià)值判斷。公共利益雖具有抽象性、動(dòng)態(tài)性以及非特定性，但其基本要素包括其公共性、利益的重要性、現(xiàn)實(shí)性和程序的正當(dāng)性。換言之，公共利益即屬于不以個(gè)別謀利為目的且屬于不特定大多數(shù)人暨公眾的合法權(quán)益。其實(shí)踐意義包括:公共利益非單純的政府意愿或利益;是法定的利益而非行政自由裁量的利益; 是實(shí)質(zhì)的利益而非抽象的利益;是政府有責(zé)任維護(hù)的利益而非隨意處分的利益［12］。

如高富平教授所言，物權(quán)法最高原則在于民事主體的財(cái)產(chǎn)可對(duì)抗國(guó)家，“非經(jīng)合法的程序征收，不得剝奪其財(cái)產(chǎn)”。世界各國(guó)( 地區(qū))征收制度均強(qiáng)調(diào)對(duì)物權(quán)的特別保護(hù)。如美國(guó)的征地被稱為“最高土地權(quán)”的行使，其憲法確定唯用于公共目的且有公正補(bǔ)償，政府機(jī)構(gòu)方可行使征用權(quán);我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法規(guī)定，只有政府興辦的公共事業(yè)或?qū)嵤┨厥獾慕?jīng)濟(jì)政策方為公共利益，且法律對(duì)此作了列舉細(xì)化，征地事由以規(guī)定為限。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局進(jìn)入了新的調(diào)整階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展及其道路選擇昭示著區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向［13］。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)將必然加大征地力度，“公共利益”是國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)的正當(dāng)性前提，合乎“公共利益”的需求是征收集體土地的先決條件。由于立法未明確界定“公共利益”，才導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)征地權(quán)濫用普遍，征地農(nóng)民的合法權(quán)益被肆意侵害。我國(guó)唯有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》從國(guó)防外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、保障性住房等方面對(duì)公共利益有所表述，不過(guò)其仍不明確，實(shí)操存在某些非議。屢見(jiàn)不鮮的實(shí)例反映公共利益概念亟需法律予以明確。因此，建議在總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒他國(guó)( 地區(qū))立法通例，采用列舉方式明確地界定公共利益。

五、征地補(bǔ)償模式:市場(chǎng)價(jià)值與增值收益之合理兼顧

客觀地看，征地對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益及生計(jì)保障影響最大。中國(guó)社科院研究報(bào)告顯示，從2003年至2012年，我國(guó)失地農(nóng)民已達(dá)4000 多萬(wàn)人，因征地造成的失地農(nóng)民數(shù)量占了絕大多數(shù)。同時(shí)，規(guī)模空前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致征地?cái)?shù)量有增無(wú)減，1990年至2002年間，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地4736 萬(wàn)畝;2005年征地面積445．4 萬(wàn)畝，2010年猛增到688．9 萬(wàn)畝，年均增幅超過(guò)9%。預(yù)測(cè)至2030年，被征耕地將超過(guò)5450 萬(wàn)畝。保持18 億畝耕地紅線的任務(wù)甚為艱巨且面臨兩難困境: 一方面要守住18 億畝耕地紅線，另一方面城鎮(zhèn)發(fā)展用地不足。城鎮(zhèn)化持續(xù)征地，政府和農(nóng)民的利益沖突日趨激烈。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛約占土地糾紛的85%，每年征地拆遷糾紛高達(dá)400 萬(wàn)件。調(diào)查顯示，1999年以來(lái)，近65%的失地農(nóng)民被一次性征地補(bǔ)償，平均每畝補(bǔ)償18739 元，而征地賣地平均價(jià)格每畝778000元，是征收價(jià)格的40 多倍;就補(bǔ)償而言，64．7%的失地農(nóng)民獲得一次性貨幣補(bǔ)償，12.8%的失地農(nóng)民獲得分期支付的補(bǔ)償，9.8%的失地農(nóng)民得到補(bǔ)償?shù)某兄Z但無(wú)兌現(xiàn)，還有12.7%的失地農(nóng)民幾乎未得到任何補(bǔ)償［11］。征地力度大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，根本危及農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)與社會(huì)保障。法定的征地補(bǔ)償項(xiàng)目包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩項(xiàng)歸農(nóng)民集體所有，后兩項(xiàng)給地上附著物及青苗所有人，而對(duì)農(nóng)民基于土地承包權(quán)應(yīng)獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，法律并無(wú)明確規(guī)定。由此，如前所述，在被征土地收益分配格局中，農(nóng)民收益僅占5%至10%的最少比例。顯然，農(nóng)民的利益受到最大損害。

提高征地補(bǔ)償勿庸置疑，但如何提高補(bǔ)償，業(yè)界認(rèn)識(shí)存在分歧:一是基于現(xiàn)行征地制度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即按征收前農(nóng)業(yè)用途加大倍數(shù)補(bǔ)償;二是將征地補(bǔ)償與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤即按征轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，其增值收益按比例分配給農(nóng)民。若比照世界通行做法，其核計(jì)應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)律——根據(jù)農(nóng)地生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)收益預(yù)期及其社會(huì)保障作用對(duì)農(nóng)地先行評(píng)估，以評(píng)估價(jià)為依據(jù)兼顧區(qū)位條件和生活標(biāo)準(zhǔn)合計(jì)，將征地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，結(jié)合地權(quán)財(cái)產(chǎn)現(xiàn)值與增值對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。特別要將土地增值收益在國(guó)家、集體和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，保障農(nóng)民合理的增值收益，國(guó)家取得必要的增值稅收。在征地補(bǔ)償范圍上，我國(guó)補(bǔ)償項(xiàng)目偏少，不能覆蓋被征地人的所有損失。綜合各國(guó)法律規(guī)定，征地補(bǔ)償范圍主要包括土地補(bǔ)償、地上物補(bǔ)償、搬遷費(fèi)、鄰接地?fù)p失補(bǔ)償、離職者或失業(yè)者補(bǔ)償、間接可得利益損失補(bǔ)償?shù)?。我?guó)可借鑒擴(kuò)充補(bǔ)償項(xiàng)目如增加鄰接地?fù)p失補(bǔ)償、間接可得利益損失補(bǔ)償?shù)取Ｔ谡鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，一些國(guó)家的立法規(guī)定值得參鑒，如英國(guó)《都市與鄉(xiāng)村計(jì)劃法(1962年修正案)》采取被征土地按市價(jià)補(bǔ)償( 包括被征土地價(jià)格和毗鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償);法國(guó)征地補(bǔ)償以協(xié)議價(jià)格為準(zhǔn);荷蘭征地補(bǔ)償?shù)貎r(jià)考慮土地未來(lái)預(yù)期收益; 日本《土地征用法》規(guī)定的征地補(bǔ)償金額為市場(chǎng)價(jià)格乘以物價(jià)變動(dòng)修正率［12］。也有建議制定征地片區(qū)綜合價(jià)①杭州是國(guó)內(nèi)較早實(shí)行土地補(bǔ)償區(qū)片綜合價(jià)的城市。補(bǔ)償被征地者采用區(qū)片綜合價(jià)的測(cè)算是在調(diào)查土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析土地利用條件、土地生產(chǎn)力和土地稀缺性程度等對(duì)農(nóng)地價(jià)格的影響，并根據(jù)土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)期望收益盡可能補(bǔ)償失地農(nóng)民的土地征用損失，按照農(nóng)地價(jià)格和土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)收益的相對(duì)差異和相對(duì)一致的原則，劃分出土地征用補(bǔ)償區(qū)片，合理地制定每一“區(qū)片”的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。，實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)法定化，摒棄按土地年產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之不科學(xué)且失真的辦法，進(jìn)而以經(jīng)營(yíng)性出讓成本價(jià)為基礎(chǔ)，核定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以反映客觀價(jià)值的片區(qū)綜合價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。片區(qū)綜合價(jià)一般包括:一是被征收部分的補(bǔ)償，根據(jù)土地最高和最佳途徑，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償; 二是有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對(duì)被征地塊剩余的非征地因建設(shè)或公共工程對(duì)剩余部分造成的損害，可能還包括對(duì)個(gè)人或經(jīng)營(yíng)損失及其他相關(guān)損失的補(bǔ)償; 三是干擾損失補(bǔ)償，被征地所有人或承租人因不動(dòng)產(chǎn)被征收導(dǎo)致混亂而造成的成本開(kāi)支補(bǔ)償;四是重新安置的困難補(bǔ)償——根據(jù)市場(chǎng)變化經(jīng)聽(tīng)證進(jìn)行調(diào)整，確保征地補(bǔ)償安置不低于人口的實(shí)際社會(huì)成本［14］。

不少地方集體土地增值收益分配失衡，農(nóng)民所得普遍偏低，有的甚至“顆粒無(wú)收”，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利嚴(yán)重受損［15］，故推進(jìn)集體土地征收制度改革關(guān)鍵在于保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，使其參與土地增值收益分配。各國(guó)立法通例是通過(guò)明確補(bǔ)償原則為征地補(bǔ)償模式提供依據(jù)。在我國(guó)，中央政策曾提出“合理補(bǔ)償”原則，但并未納入2004年《憲法》修正案，《憲法》中僅有“給予補(bǔ)償”的籠統(tǒng)規(guī)定。《物權(quán)法》則規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。顯然，《物權(quán)法》較《憲法》明朗，但對(duì)于怎樣足額支付、如何安排被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用，并無(wú)明確規(guī)制，更無(wú)確立“公平合理補(bǔ)償”的尺度。因而實(shí)踐中征地補(bǔ)償?shù)碾S意性大。中共十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例; 近年國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《土地管理法修正案》( 草案)擬廢除“按被征土地原用途給予補(bǔ)償”的模式，預(yù)示著征地制度的重大變革。征收補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)則不僅要通過(guò)立法予以落定，而且須完善土地確權(quán)機(jī)制。要想讓農(nóng)民土地增值收益不被侵占，需要落實(shí)土地確權(quán)登記，厘清集體和個(gè)人的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。確權(quán)是保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提，在很大程度上可防止強(qiáng)征亂占的侵權(quán)行為［14］。

六、非貨幣補(bǔ)償安置:失地農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)之必要保障

《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)征地中農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定近于空白，而《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)此也不適用。實(shí)踐主要是將集體土地上房屋歸為“地上附著物”類予以拆遷補(bǔ)償，但“地上附著物”與房屋并非同一概念，征地補(bǔ)償必須合理考慮補(bǔ)償農(nóng)民的房屋損失，以改善其住房條件。同樣，集體建設(shè)用地上物業(yè)設(shè)施也不能僅以“附著物”來(lái)概括。農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入巨大且是長(zhǎng)期化的，但目前補(bǔ)償政策未考慮該類因素。另外，現(xiàn)行法定的安置政策存在缺陷。其結(jié)果是加劇失地農(nóng)民失業(yè)，使失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的犧牲品。

征收集體土地及房屋拆遷必然牽涉農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)問(wèn)題。不降低被征地農(nóng)民的生活水平并提供其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障，是征地拆遷與補(bǔ)償安置的基本原則，也是順利推動(dòng)征地改制，確保社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。實(shí)踐中，有些地方已有積極的嘗試。譬如《廈門市被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》確立“政府推動(dòng)，政策引導(dǎo)，集體扶持，個(gè)人參保，財(cái)政補(bǔ)貼”的方針，將被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)納入全市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)施統(tǒng)一管理運(yùn)作; 被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金按照個(gè)人、集體、政府三方共同負(fù)擔(dān)的原則籌集。南京充分利用征地補(bǔ)償安置費(fèi)將被征地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，將全部安置補(bǔ)助費(fèi)及70%土地補(bǔ)償費(fèi)的個(gè)人分配額納入被征地人員基本生活保障，由被征地農(nóng)民選擇基本生活保障繳費(fèi)檔次，繳費(fèi)后剩余部分退給農(nóng)民個(gè)人。類似的舉措對(duì)于解除被征地人員后顧之憂，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、維穩(wěn)安民具有積極意義。

除參照城市房屋拆遷實(shí)行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式外，還可采用留地安置、劃地復(fù)建等安置方式，特別是征地留用地政策——在國(guó)家征地時(shí)，核定一定比例(10% ～15%)用地指標(biāo)，留給村集體用于非農(nóng)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，從而使其分享到農(nóng)地非農(nóng)化增值收益并解決生計(jì)保障問(wèn)題。留地安置成為征地補(bǔ)償安置的重要形式，粵、江、浙、滬等省市早有積極探索，并已出臺(tái)相關(guān)指引政策或管理規(guī)范。留地安置方式體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民集體在非農(nóng)建設(shè)用地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)益的保護(hù)，其價(jià)值往往高于按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)測(cè)算的征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)。然而立法尚未將其納入調(diào)整確認(rèn)的范疇，使得良好政策未必惠及被征地農(nóng)民。故必須依法革除土地利用管理規(guī)制的某些時(shí)弊暨留地安置政策實(shí)施的障礙，確保良好政策的實(shí)效［16］。

七、征地程序機(jī)制:強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督與救濟(jì)保障

一方面，現(xiàn)行立法對(duì)涉及農(nóng)民切身利益的征地行為缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范。從《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容看，土地征收體現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制力，被征地農(nóng)民唯有服從的義務(wù)。征地首要環(huán)節(jié)是辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)。至于能否轉(zhuǎn)用以及是否符合“公共利益”目的，唯由政府定奪，農(nóng)民并無(wú)參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，更無(wú)法否決?，F(xiàn)行立法及國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》所謂的“兩公告一登記”、告知征地情況、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果、組織聽(tīng)證等程序，因缺乏實(shí)施保障而形同虛設(shè)。這表明，現(xiàn)行征地程序缺乏完備性，缺失公眾參與監(jiān)督，導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)利難有保障。征地程序立法創(chuàng)制重在創(chuàng)設(shè)征地目的合法性審查機(jī)制。一是征地前的審查程序:在征地申請(qǐng)、批準(zhǔn)前，有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)征地目的事前進(jìn)行合法性審查。一般先由用地單位提出用地申請(qǐng)，然后對(duì)擬征地情況進(jìn)行公告，再組織征地利害關(guān)系人、用地單位、被征地農(nóng)民等參與聽(tīng)證。為避免聽(tīng)證流于形式，需要完善聽(tīng)證會(huì)制度:就征地合法性、征地補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，必須聽(tīng)取被征收人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，使其有機(jī)會(huì)表達(dá)訴求;立法應(yīng)明確規(guī)定村民意見(jiàn)是做出征地許可決定的必要參考。二是征地已被批準(zhǔn)的事后審查程序。首先要核定用地面積、地類及權(quán)屬登記并支付補(bǔ)償。其次是從征收環(huán)節(jié)加大對(duì)征收行為的監(jiān)督，通過(guò)對(duì)被征收人的救濟(jì)機(jī)制，強(qiáng)化用地監(jiān)督，對(duì)于非法違規(guī)用地及時(shí)收回; 被征收人可就征地行為提出行政復(fù)議或行政訴訟。鑒于有些地方先以公益性用途低價(jià)征地，再擅自變性為經(jīng)營(yíng)性用地，進(jìn)而賺取巨大利差，故對(duì)屬于公益性用途的低價(jià)征地必須全程監(jiān)督，防止隨意改變土地用途。即使經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)公益性用地被改為經(jīng)營(yíng)性用地，也須按經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格支付相關(guān)稅費(fèi)，并及時(shí)足額對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行追加補(bǔ)償［17］。另外，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，在征地立法創(chuàng)制中專設(shè)“征收程序”規(guī)范，將土地征收程序明確集中規(guī)制，并將其就農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等內(nèi)容做出協(xié)調(diào)性規(guī)定。

另一方面，法律也缺乏對(duì)被征地人有效的救濟(jì)保障措施。由征地補(bǔ)償引發(fā)的現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議主要有兩種:一是用地單位和被征地農(nóng)民集體之間的爭(zhēng)議。其解決途徑現(xiàn)依《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，由地方政府協(xié)調(diào)或裁決。但征地補(bǔ)償安置協(xié)議不影響征地協(xié)議方案的實(shí)施。政府是征地主體，由其先將土地收歸國(guó)有后，才將土地使用權(quán)交用地單位行使。顯然，政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，難以保障公正裁決。故立法應(yīng)增設(shè)對(duì)被征地人的救濟(jì)措施——若被征收人對(duì)征地的合法性或補(bǔ)償方案等存疑，應(yīng)允許其采取申訴、復(fù)議等措施甚而可付諸訴訟，尋求司法救濟(jì)。二是補(bǔ)償分配引發(fā)的糾紛。由于征地補(bǔ)償收益分配屬于村民自治范疇，決定權(quán)在村社集體，法院調(diào)處該類案件，一般會(huì)尊重集體組織的決定，除非其決定、分配方案明顯違法或侵害農(nóng)民集體成員權(quán)及土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，否則農(nóng)民勝訴的可能性不大［11］。鑒于村社自治不可排斥公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地收益補(bǔ)償兼具有生存利益與財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，其非有嚴(yán)格的法律事由不受剝奪。因此，建議通過(guò)立法或最高法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋，明確征地補(bǔ)償分配糾紛案的立案條件、受理范圍、案由確定，以指導(dǎo)統(tǒng)一的司法保障。

八、結(jié) 語(yǔ)

誠(chéng)然，征地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，其核心點(diǎn)在于依法處理好征和補(bǔ)的關(guān)系。既要切實(shí)保障農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，又要促使政府真正轉(zhuǎn)變職能，依法和諧行政，協(xié)調(diào)相關(guān)各方利害關(guān)系。這無(wú)疑是一個(gè)統(tǒng)籌兼顧的漸進(jìn)過(guò)程。不過(guò)，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)《土地管理法》中征地補(bǔ)償制度缺陷的修訂完善。其不僅僅是一個(gè)“立法技術(shù)問(wèn)題”，即如何處理集體土地征收補(bǔ)償立法創(chuàng)制與《土地管理法》修訂的關(guān)系，更是立法價(jià)值理念的創(chuàng)新。一般認(rèn)為，先修訂《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，再制定《集體土地征收補(bǔ)償條例》，其關(guān)鍵在于促使農(nóng)民集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地增值收益分配權(quán)等得以充分實(shí)現(xiàn)和合理補(bǔ)償?shù)轿唬_(dá)成立法創(chuàng)制的預(yù)期目標(biāo)暨實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同地同權(quán)同價(jià)”，不再讓農(nóng)民成為城鄉(xiāng)二元分治的犧牲品，確保其共享改革發(fā)展成果。因此，若以完善征地補(bǔ)償立法創(chuàng)制保障30 ～50年乃至更長(zhǎng)久的城鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定與共同繁榮，理當(dāng)成為我們的追求共識(shí)。

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