●張 芬 侯帥圻

為扭轉(zhuǎn)分級包干財政體制導(dǎo)致的中央政府在財政收入上的被動地位，1994年我國進行了政府間財政關(guān)系最為深刻的分稅制改革，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。中央政府與地方政府稅收劃分是兩者分配關(guān)系的核心，它一方面影響著中央政府在宏觀調(diào)控方面的力度，另一方面又影響著地方政府積極性的調(diào)動，必須同時兼顧。鑒于分稅制改革所規(guī)范的是中央與省級地方政府的財政關(guān)系，因此本文的研究對象為省級地方政府。分稅制實施近20年來成效顯著，“兩個比重”明顯提高，2013年國家財政收入占GDP的比重為22.7%，而1993僅為12.3%，2013年中央財政收入占全國財政收入的比重為46.59%，而1993年僅為22.02%；地方政府經(jīng)濟行為逐步合理化；轉(zhuǎn)移支付有效地緩解了政府間的財力不均衡。但是分稅制財政體制改革在集中財力的同時，并下放了部分事權(quán)，形成地方政府以較少的財力承擔(dān)著較多的事權(quán)的格局。在承擔(dān)過重事權(quán)的壓力下，地方政府轉(zhuǎn)向追求非稅收入的增長。

一、分稅制下地方政府財政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化分析

（一）規(guī)模變化分析

自1994年分稅制改革以來，全國地方財政收入的總體情況呈現(xiàn)如下特點，如圖1所示：絕對量實現(xiàn)了快速增長，從1994年的2311.6億元增長到2013年的68969.1億元，年平均增長率為19.6%。1994-2013年期間地方財政收入占國家財政收入比重大致在50%之間浮動，收入穩(wěn)定，整體比重變化不大，側(cè)面反映出地方經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)。但地方財政收入與支出之間卻形成巨大缺口，從2007年起這一缺口一直保持在30%以上。

圖1 地方財政收入及收入、支出占整個財政收入、支出的比重 （1994-2013年）

（二）結(jié)構(gòu)變化分析

地方本級收入，由稅收收入和非稅收收入構(gòu)成。其中稅收收入包括國內(nèi)增值稅等14種稅收收入和其他稅收收入，按照《中國財政年鑒》的統(tǒng)計口徑，列入一般預(yù)算的非稅收入包括專項收入，行政事業(yè)性收費收入，罰沒收入及其他收入。

自1994年以來，地方稅收收入和非稅收入規(guī)模均呈不斷增長的趨勢，地方本級財政收入中稅收收入占主體地位，但稅收收入占地方本級財政收入的比重呈下降趨勢，而非稅收入占比卻呈現(xiàn)上升趨勢，1994年稅收收入占比 99.28%，2012年，這一比重就下降到了77.47%；而非稅收入占比則從1994年的0.72%增加到2012年的22.53%，地方對非稅收入的依賴程度很高；且在多數(shù)年份非稅收入增速高于稅收收入增速。

表1 1994-2012年我國地方財政收入結(jié)構(gòu)及增速情況

二、基金預(yù)算下的地方政府財政收入分析

前面的分析，是關(guān)于一般預(yù)算收入，而其僅僅是政府收入的一個重要部分，為了全面深入分析，必須進一步將視野放寬至全口徑預(yù)算下，找出地方政府收入面臨的問題，為尋找改革創(chuàng)新的路徑提供更加堅實的決策依據(jù)。

1994的分稅制改革對地方政府預(yù)算外收入有極大的影響。從結(jié)果看，分稅制是集權(quán)化的財政改革，嚴(yán)重縮減了地方政府的財源，促使其尋找預(yù)算外收入來源，并將其作為自身財源增長的重要基點之一。分稅制只是就當(dāng)時預(yù)算內(nèi)的財政收入進行了政府間層級的劃分，而沒有對預(yù)算外資金進行分配。

按照IMF的標(biāo)準(zhǔn)，中國的全口徑財政收入包括一般預(yù)算收入，政府性基金收入，社會保險基金收入和國有資本收益。鑒于社會保險基金預(yù)算和國有資產(chǎn)收益預(yù)算形成目前尚未規(guī)范，以及性質(zhì)尚有爭議，本文暫不考慮在內(nèi)，僅將政府性基金計算在內(nèi)。以2012年為例，全國基金預(yù)算收入為37534.9億元，其中地方政府性基金達到34216.74億元，占全部政府性基金的91.16%，由此可見多數(shù)政府性基金為地方所掌控。把一般預(yù)算收入和基金收入都考慮在內(nèi)，同年，非稅收入占地方財政收入的比重為50.34%（見表2）。盡管我國對非稅收入管理逐步規(guī)范，但不論從實踐來看，還是數(shù)據(jù)來看，非稅收入占據(jù)了地方財政收入的“半壁江山”。

表2 政府性基金及非稅收入占比情況

另外，我們必須注意到地方政府性基金預(yù)算中占大頭的是土地出讓金。隨著工業(yè)化進程的不斷推進，房地產(chǎn)價格越來越高，土地出讓金的規(guī)模也隨之越來越大，根據(jù)國土資源部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地出讓總價款為4.2萬億。從圖2清晰可見，土地出讓收入相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的比重2003年首次達到50%，隨后幾年雖有波動，但整體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，其中2010年最高達到67.6%。

圖2 土地出讓金、土地出讓收入占地方一般預(yù)算收入的比重

三、地方政府財政收入增長的主要原因分析

（一）地方政府財政收入增長得益于體制改革

1994年分稅制財政管理體制的確立和不斷完善，對調(diào)動地方政府發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的積極性，激發(fā)地方政府推動地區(qū)經(jīng)濟增長等方面起到了極大的促進作用。一是分稅制促使地方政府將擁有的經(jīng)濟資源投入到地方基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，必將使地方經(jīng)濟得以發(fā)展；二是地方政府提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，加大對科教文衛(wèi)的支出力度，根據(jù)內(nèi)生增長理論，人力資本和科技是經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，必將會促進地方經(jīng)濟的高速發(fā)展。分稅制財政管理體制建立以來，由于有效的財政激勵，地方政府推動經(jīng)濟增長的努力能夠使得地方財稅同步增長，從而促進了財政收入增長。

（二）地方政府財政收入得益于經(jīng)濟增長

財政收入和經(jīng)濟發(fā)展是“水”與“源”的關(guān)系，穩(wěn)定的地方經(jīng)濟的增長是實現(xiàn)地方財政收入規(guī)模擴大的基礎(chǔ)。從一般意義上講，如果保持財稅政策、管理水平不變，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，財源越豐富，財政收入規(guī)模也越大。我國自改革開放以來，GDP增長快速，2013年GDP達到56.89萬億元，比1994年的4.82萬億元增長了11.8倍，扣除價格因素近20年內(nèi)平均增速達到9.7%；而地方財政收入從1994年的0.23萬億元增長到2013年的6.9萬億元，增長了29.86倍，平均實際增長率 （實際財政收入是以GDP平減指數(shù)剔除價格影響后的實際值）為15.2%。

（三）工業(yè)化城市化帶來的地方政府財政收入的增長

我國地方政府對土地財政收入的依賴隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進日益加深。發(fā)展工業(yè)的前提是土地，工業(yè)化的迅猛推進，必然伴隨著工業(yè)用地需求量的大幅增長。在我國各種名目的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)是工業(yè)化最主要的空間表現(xiàn)形式和載體。地方政府通過出讓工業(yè)用地獲得收入。土地在城市化進程中也發(fā)揮極其重要的角色，我國目前正處于加速城市化階段，以人口城市化率作為衡量指標(biāo)，我國城市化水平已經(jīng)從1994年的28.62%，提高到2012年的52.57%。伴隨著城市化，土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)用地被轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，這一轉(zhuǎn)變提升了土地的價值，引起土地出讓價格上漲；城市化的另一個表現(xiàn)是人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城區(qū)迅速集聚，對住宅需求的快速增長，推動了住宅用地價格上漲。土地對地方財政收入的作用，主要表現(xiàn)在土地出讓金，前文用數(shù)據(jù)已經(jīng)表明土地收益是地方政府的重要資金來源。

（四）地方政府公共決策中的短期行為帶來的收入增長

在政績觀驅(qū)動下，當(dāng)前中國的地方政府在做出公共決策過程中，用眼前利益替代長遠利益，局部利益代替整體利益。為了追求地方利益的最大化，趨于優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和財政收入，粗放地加工利用資源，對有限的資源進行大規(guī)模破壞式開發(fā)；弱化環(huán)境保護，出于經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求，環(huán)保方面的法律法規(guī)往往得不到有效執(zhí)行；地方政府出于地方保護，常常運用經(jīng)濟行政手段，人為制造地區(qū)封鎖，對本地資源、市場、貿(mào)易實施保護；地方政府片面追求增長數(shù)量、短期見效的指標(biāo)，而對于利國利民，但周期長見效慢的公共事業(yè)往往忽視。將大量財力投入到工業(yè)上，而忽視教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)；土地批租制度誘發(fā)地方政府短期行為，當(dāng)屆政府為了謀求任期利益最大化，大量批地，將未來若干年的土地租金“一次性拿足”，導(dǎo)致土地批租泛濫，土地開發(fā)低效率。

四、規(guī)范地方財政收入的基本思路

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，建立公共財政體制，應(yīng)從如下幾個方面著手規(guī)范地方政府財政收入：

（一）重新定位政府與財政職能范圍

重新界定政府財政活動領(lǐng)域和作用邊界，處理好政府和市場的關(guān)系，凡是市場能夠解決的，絕不讓政府解決，充分發(fā)揮市場作用；政府要積極介入滿足社會必需的公共服務(wù)的提供，加大對基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化等方面的投入，建設(shè)服務(wù)型政府。將財政收入規(guī)模和速度控制在合理空間，減少行政手段無節(jié)制地運用到資源配置上的情況。

（二）合理規(guī)范劃分政府間財力

中央政府與省級政府之間財力劃分不僅要劃分稅收，還應(yīng)合理劃分非稅收入，將政府性基金中最大的份額土地出讓金也進行合理劃分，將其納入公共財政預(yù)算統(tǒng)一管理，逐步形成完整全面的政府預(yù)算體系，強化中央政府的宏觀調(diào)控能力。

（三）建立健全地方稅體系

改變我國目前還沒有真正意義的地方稅局面。應(yīng)配合營改增，及早適時出臺零售稅，輔之以財產(chǎn)稅如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅，以形成較為完善的地方稅體系。整體思路是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收增值稅，全額歸中央；而對消費環(huán)節(jié)的商品按全值額征零售稅，全額歸地方。由于零售稅的稅基為社會消費品零售總額，隨著居民收入增長，其消費會迅速攀升，隨之零售稅也大幅增長，這足以成為地方政府的主體稅種。