王 慧

(徐州工程學(xué)院 組織部，江蘇 徐州 221000)

為貫徹落實(shí)黨的十八大精神，進(jìn)一步推動(dòng)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》實(shí)施，教育部制定了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求高校在依法行政、依法治校的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。加強(qiáng)法治宣傳，全方位、多視角地培育高校法治文化，是推進(jìn)依法治校的前提和基礎(chǔ)。高校應(yīng)高度認(rèn)識法治文化建設(shè)的重要性和必要性，準(zhǔn)確把握高校法治文化的涵義，培養(yǎng)高校學(xué)校管理者、教師和學(xué)生三個(gè)群體的法治意識，切實(shí)提高依法治校的水平，促進(jìn)高校師生以“文化”的自覺性踐行法治精神。

一 法治、法治文化與高校法治文化的語義分析

1.法治。

法治(Rule of Law)是指法律的統(tǒng)治。法治包含兩種不同的涵義，一種是形式法治觀，一種是實(shí)質(zhì)法治觀。形式法治觀就是“法律的統(tǒng)治”，要有執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等體系。實(shí)質(zhì)法治觀，強(qiáng)調(diào)“法律至上”“法律主治”“制約權(quán)力”“保障權(quán)利”的價(jià)值、原則和精神。[1]

我們通常意義所談之“法治”，即社會(huì)主義法治，其涵義等同于依法治國基本方略。黨的十六大提出全面落實(shí)依法治國基本方略，基本要求是“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”。通過多年的法治研究和法治實(shí)踐，我國的法治建設(shè)取得了很大的成就，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議作工作報(bào)告中指出，“一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成?！?例如，高等教育領(lǐng)域出臺了《高等教育法》《學(xué)位條例》《教師法》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》等多項(xiàng)法律法規(guī)。完善法律制度體系的形成為法治的實(shí)現(xiàn)提供了前提和基礎(chǔ)，然而，法治絕不僅僅是一種簡單的制度性構(gòu)建，法國思想家盧梭曾說過：“一切之中最重要的一種法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”。我們更需要在社會(huì)中形成法律至上的觀念——實(shí)質(zhì)法治觀，形成信仰法律，尊重權(quán)利的文化氛圍，使法治成為人們生活常態(tài)和自覺行為，內(nèi)化為習(xí)慣性的思維方式。

2.法治文化、高校法治文化。

何為“法治文化”，學(xué)者觀點(diǎn)不一。劉作翔在《法律文化理論》中根據(jù)當(dāng)代美國文化人類學(xué)家克魯克洪對文化的分類，將法治文化分為顯型法治文化和隱型法治文化，其中顯型法治文化包括法律規(guī)范、法律制度和法律設(shè)施，隱型法治文化包括法律心理、法律意識和法律思想。郭曉杰在《法治與法治文化—從法治文化看我國法治建設(shè)》一文中指出“法治文化是一個(gè)國家或民族對于法律生活所持有的以價(jià)值觀為核心的思維方式和行為方式，法治文化是法治的內(nèi)在核心，在價(jià)值觀念上，追求公平、平等、自由、正義及法律至上；在內(nèi)容上，體現(xiàn)的是以權(quán)利本位，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一?！惫P者認(rèn)為，法治文化包括法律制度、法律設(shè)施和法律信仰、法律思維，是以尊重權(quán)利、追求正義為核心的國家治理文化和內(nèi)化于公民內(nèi)心的社會(huì)行為模式。沒有豐盈廣博的法治文化根據(jù)，制度變革和組織重構(gòu)是難以啟動(dòng)的，法治的大廈也就無法拔地而起并立于天地之間。[2]由此，當(dāng)前中國法治文化建設(shè)是制度性文化建設(shè)與觀念性文化建設(shè)的結(jié)合和互動(dòng)，不僅僅是制度變革和組織重構(gòu)，更是一場公民文化觀念的革命。

高校法治文化亦應(yīng)包括顯性和隱形文化，顯性文化即教育法律法規(guī)和高校內(nèi)部的規(guī)章制度；隱形文化是指高校管理者、師生所持有平等觀、學(xué)術(shù)自由觀、民主觀和權(quán)利觀等價(jià)值觀的總和。加強(qiáng)高校法治文化建設(shè)就是要在進(jìn)一步完善相關(guān)高等教育立法的基礎(chǔ)上，通過依法治理和廣泛的法治宣傳教育，構(gòu)建高校主體的法律心理、法律意識、法律思想體系，最終使法治成為高校治理的普遍性規(guī)則，促進(jìn)高校主體以“文化”的自覺性踐行法治精神，真正地體現(xiàn)依法治校。

二 高校法治文化建設(shè)的必要性分析

依法治校是依法治國的一個(gè)重要組成部分，加強(qiáng)依法治校對于促進(jìn)高等教育現(xiàn)代化具有重要意義。推進(jìn)依法治校核心內(nèi)容是全面加強(qiáng)高校法治文化建設(shè)，在高校形成依法管理、依法執(zhí)教、尊法守法的和諧校園氛圍。

1.加強(qiáng)高校法治文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理法治化的內(nèi)在保障。

隨著教育改革的不斷深化，高校的發(fā)展理念、發(fā)展模式正在發(fā)生深刻變化，高校經(jīng)歷著“去行政化”改革，由過去的行政化管理過渡為民主法治化管理，管理的民主法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)。例如，上海復(fù)旦大學(xué)討論制定被稱為“復(fù)旦憲法”的大學(xué)章程，將規(guī)定校長及行政負(fù)責(zé)人退出學(xué)術(shù)和教務(wù)委員會(huì)，以此摒除行政權(quán)力對教育的過度干預(yù)。實(shí)現(xiàn)高校治理的法治化必須以法治文化作為保障，首先各種教育立法及高校內(nèi)部的章程、規(guī)定是實(shí)現(xiàn)管理法治化的前提和基礎(chǔ)。其次，高校管理者法治化思維是實(shí)現(xiàn)管理法治化、依法治校的根本保障。孟子有云：“徒法不足以自行?！狈ㄖ紊υ谟谄鋬r(jià)值，在于公民對法治的信仰，高等教育法律法規(guī)和高校內(nèi)部的章程、規(guī)定只有被執(zhí)行才具有真正的生命力，依法治校的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。因此高校管理者必須培育法治理念，以法律為最高權(quán)威，弘揚(yáng)法治精神，牢固樹立依法辦學(xué)、依據(jù)章程自主管理、公平正義、尊重師生合法權(quán)益的理念，運(yùn)用法治思維和法治方式開展學(xué)校的綜合管理、教育教學(xué)、服務(wù)保障和其他一切活動(dòng)。

2. 加強(qiáng)高校法治文化建設(shè)是提高教師依法執(zhí)教能力的內(nèi)在要求。

據(jù)報(bào)道，近年來高校管理及科研人員職務(wù)犯罪呈逐年上升趨勢，在北京市海淀區(qū)，2002年至2004年海淀區(qū)人民檢察院查處的高校人員職務(wù)犯罪案件僅占三年立案總數(shù)的7.6%，而2005年這一比例達(dá)到了30%；2006年前7個(gè)月，高校職務(wù)犯罪案件就超過了2005年全年數(shù)量，這些職務(wù)犯罪主要涉及物資采購、基礎(chǔ)建設(shè)、教材購置、招生錄取等。[3]同時(shí)，高校教師還存在著如剽竊、學(xué)術(shù)造假、違反學(xué)校的規(guī)章制度等情形。高校教師作為高知群體的中堅(jiān)力量，他們的言行將對學(xué)生和其他社會(huì)群體產(chǎn)生深刻影響，因此必須加強(qiáng)高校教師的法律素質(zhì)培養(yǎng)，進(jìn)一步明確教師的權(quán)利、義務(wù)與職責(zé)，切實(shí)提高廣大教職員工依法實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)、參與學(xué)校管理的能力。

3.加強(qiáng)高校法治文化建設(shè)是提高大學(xué)生法律意識、構(gòu)建和諧校園的重要前提。

努力構(gòu)建和諧穩(wěn)定校園，是高校改革發(fā)展的重要任務(wù)。然而，近年來由于在校大學(xué)生法律知識貧乏，法律信仰缺失，大學(xué)生犯罪尤其是校園犯罪現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，青少年犯罪占到社會(huì)刑事犯罪的70% 至80%，其中大學(xué)生犯罪約為17%。2008年中國政法大學(xué)大四學(xué)生砍殺教師案、2007年中國礦大學(xué)生投毒案、2010年西安音樂學(xué)院藥家鑫駕車撞人故意殺人案、2012年安徽醫(yī)科大學(xué)圖書館砍殺案、2013年復(fù)旦大學(xué)研究生投毒案等等，大學(xué)生惡性犯罪案件頻頻發(fā)生，而且呈現(xiàn)出突發(fā)性、團(tuán)火性、兇殘性的趨勢。導(dǎo)致大學(xué)生犯罪率攀升一個(gè)重要原因是大學(xué)生缺乏基本法律知識，更缺乏法律信仰和法律思維，無視法律的威嚴(yán)。根據(jù)調(diào)查顯示，非法律專業(yè)在校大學(xué)生了解法律知識的主要渠道是媒體和網(wǎng)絡(luò)，①高校作為教育主體，必須進(jìn)一步加強(qiáng)法律宣傳的作用，重視培育大學(xué)生法律信仰，增強(qiáng)大學(xué)生法律意識和安全意識，構(gòu)建符合法治精神和法制要求的和諧平安校園，為學(xué)校的改革、發(fā)展、穩(wěn)定創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

三 高校法治文化的建設(shè)進(jìn)路分析

全面推進(jìn)高校法治文化建設(shè)，在高校中樹立自由、平等、民主的價(jià)值觀，需要國家、高校、師生的共同努力，實(shí)現(xiàn)高?！皺?quán)力本位”向“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變，形成“國家——高校——師生”多元共治的高校法治文化。

1.國家作為公權(quán)力行使主體，要進(jìn)一步完善高等教育立法，為依法治校奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

良法是法治的基本條件和必要前提，要求立法必須滿足正義的價(jià)值要求。[4]教育立法是現(xiàn)代社會(huì)對教育的一種新型間接控制形式，教育法制的完善，有利于規(guī)范教育活動(dòng)，排除對教學(xué)、科研自由和公民受教育權(quán)的威脅和侵害，為教育活動(dòng)創(chuàng)造自由、寬松、安定的社會(huì)環(huán)境。改革開放以來，國家高度重視高等教育立法，形成了多層次的教育法律法規(guī)體系，具體包括憲法、教育基本法、單行高等教育法律、高等教育行政法規(guī)、部門高等教育規(guī)章以及地方性高等教育法規(guī)和規(guī)章，極大地促進(jìn)了我國高等教育的發(fā)展和國際化水平。但是，當(dāng)前我國的高等教育立法仍存在諸多問題，例如立法滯后、缺乏操作性、行政色彩濃厚。縱觀美、日、法等國家高等教育立法，可以看出進(jìn)入20世紀(jì)以來，各國越來越認(rèn)識到高等教育立法的重要性。依法治教成為他們振興高等教育的必不可少的手段之一，高等教育法的條文更加明確具體，高等教育法的形式也日趨于完善。[5]我國應(yīng)當(dāng)加快高等教育立法的修改與完善，為高校依法管理提供法律基礎(chǔ)。

(1)修改完善高等教育法配套立法，填補(bǔ)立法空白。

由于立法理論、立法技巧的相對缺乏，我國早期高等教育立法多是建立在政策、原則基礎(chǔ)之上，缺少相應(yīng)的法案起草、論證和修改等機(jī)制，需要進(jìn)一步規(guī)范立法內(nèi)容，增強(qiáng)法律規(guī)定的可操作性。以《高等教育法》為例，我國的《高等教育法》實(shí)施14年以來，其授權(quán)性條款如“按照國家有關(guān)規(guī)定”“依法”等等，在實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問題，亟需進(jìn)一步的完善。其中，關(guān)于高校教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評定問題，《高等教育法》第37條規(guī)定：“按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)”，但由于與其相配套的有關(guān)教師職務(wù)的規(guī)定遲遲未出臺，各地方教育行政主管部門對高校教師職稱評審的具體規(guī)定很不一致，由此也產(chǎn)生了許多糾紛。我們必須盡快完善高等教育法律體系的形式結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加快立法和修改法律的步伐，力求形成一個(gè)內(nèi)容詳實(shí)、規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、層次分明、上下銜接、左右協(xié)調(diào)、操作性強(qiáng)的高等教育法規(guī)體系。

(2)增加程序性規(guī)定，完善權(quán)利救濟(jì)制度。

當(dāng)前我國高等教育法律主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等更多地停留在實(shí)體規(guī)范層面，當(dāng)主體的權(quán)利受到侵犯或不履行義務(wù)時(shí)，通常缺乏具體而可操作的程序救濟(jì)或懲罰制度。對于行政機(jī)關(guān)在高等教育執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法行為缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度。[6]程序法是實(shí)體法實(shí)現(xiàn)的基本保障，實(shí)體法上所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)如果不經(jīng)過具體的判決就只不過是一種主張或“權(quán)利義務(wù)的假象”。因此國家應(yīng)當(dāng)依據(jù)程序正義原則在高等教育立法中增加程序性法律規(guī)定，設(shè)立教育管理權(quán)行使程序、聽證程序、師生權(quán)益受到侵害時(shí)的申訴程序、教育經(jīng)費(fèi)投入保障程序等。

2.高校作為社會(huì)自治主體，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全學(xué)校管理制度，在管理中引入正當(dāng)法律程序， 進(jìn)一步加強(qiáng)對師生的法治教育。

(1)加強(qiáng)高校章程建設(shè)，建立合理規(guī)范、公開透明的制度體系。我國《教育法》 第 26、28 條和《高等教育法》第 27、28 條規(guī)定，各級各類學(xué)校施行自主管理的依據(jù)是學(xué)校的“章程”。目前只有少數(shù)高校按照法律規(guī)定制定了自治章程，部分高校內(nèi)部規(guī)范性文件和管理制度存在與上位法或者國家有關(guān)規(guī)定相抵觸的現(xiàn)象，根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，認(rèn)為“學(xué)校規(guī)章制度與法律矛盾”的占到20.57%。[7]教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》中明確要求“到2015年，全面形成一校一章程的格局?！币虼烁咝?yīng)當(dāng)加快章程建設(shè)的步伐，在遵守國家憲法、教育法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，結(jié)合學(xué)校實(shí)際制定學(xué)校章程及協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)章制度體系。高校在制定內(nèi)部規(guī)章時(shí)要做到：一是注重“立法”程序，要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)，聘請高校教育管理專家指導(dǎo)學(xué)校“立法”；二是注重“立法”技術(shù)，要對法案的邏輯結(jié)構(gòu)、表達(dá)技術(shù)等立法微觀層面問題進(jìn)行分析研究；三是注重“立法”公開，章程的制定和規(guī)章制度的修改要召開聽證會(huì)，充分聽取師生員工的相關(guān)意見，規(guī)章出臺后要進(jìn)行廣泛的宣傳。

(2)引入正當(dāng)程序機(jī)制，健全符合法治原則的校內(nèi)糾紛解決機(jī)制。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期高校管理矛盾糾紛出現(xiàn)上升趨勢，包括學(xué)生管理糾紛和教師管理糾紛，②我們必須從大學(xué)自治角度出發(fā)，立足大學(xué)自身解決問題，建構(gòu)高校內(nèi)部糾紛解決機(jī)制。在糾紛處理過程中，我們可以借鑒美國高校管理經(jīng)驗(yàn)，引入正當(dāng)程序理念。例如普林斯頓大學(xué)參照民事訴訟程序，設(shè)計(jì)了嚴(yán)密的正式糾紛解決制度體系，包括控告(Charge)程序通知(Notification)程序、庭前會(huì)議(Pre-hearing Conference)程序、正式開庭審理 (Hearing)程序，德克薩斯大學(xué)奧斯汀分校設(shè)立了教師申訴程序。[8]我國高校在處理各類糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)引入正當(dāng)程序機(jī)制，樹立依法管理的法治意識，尊重法律權(quán)威，確保糾紛解決的合法性和正當(dāng)性，保障當(dāng)事人有充分的被告權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán)。

3.加強(qiáng)校內(nèi)法治宣傳教育，提高師生的法律素質(zhì)。

法治文化建設(shè)的核心是形成公民對法治的信仰，高校法治文化建設(shè)要在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)法治宣傳和教育，使高校主體樹立法治意識，形成管理者依法管理、教師依法執(zhí)教、學(xué)生遵章守紀(jì)的良好氛圍。高校應(yīng)當(dāng)發(fā)揮教育陣地作用，在加強(qiáng)學(xué)生思想政治教育的同時(shí)，增強(qiáng)法治教育的力度。首先，充分發(fā)揮《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課程以及法律選修課的作用。高校課改后，《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》合并 48 學(xué)時(shí)，其中法律基礎(chǔ)課時(shí)不足 1/3。高校應(yīng)推進(jìn)法律教育課程改革，相應(yīng)增加法律基礎(chǔ)課程的學(xué)時(shí)數(shù)，同時(shí)積極鼓勵(lì)法學(xué)教師開設(shè)法律選修課，提高學(xué)生的法律意識；其次，由“法制宣傳”轉(zhuǎn)向“法治宣傳”，不僅向高校師生宣傳法律知識，更重要的是宣傳法治理念，培育民眾的法治意識和法治文化；最后，拓展法治宣傳教育的形式和途徑，使法治文化深入基層，讓師生能夠接近法律，切實(shí)地感受到法的存在，并成為文化生活的一項(xiàng)重要內(nèi)容。例如，高校紀(jì)委、宣傳部等部門可以定期開設(shè)法治宣傳講座，聘請法官、律師、檢察官為高校師生進(jìn)行針對性的案例教學(xué)，提高師生的法律素質(zhì)。

注釋

①調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過課堂學(xué)習(xí)的占35.1%，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)法律知識的占58.9%，自學(xué)的占6%，說明學(xué)生學(xué)習(xí)法律知識主要是通過媒體等外部途徑而不是學(xué)校的課堂教育。

②2013年3月，重慶工商大學(xué)老師們因不滿工資改革及績效考核，集體罷課。2009年5月，一名受記過處分的學(xué)生起訴中央美術(shù)學(xué)院。

[1]劉作翔.法治文化的幾個(gè)理論問題[J].法學(xué)論壇，2012(1).

[2]郭曉杰.法治與法治文化--從法治文化看我國法治建設(shè)[J].雞西大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(6).

[3]陳仲.提高高校中青年教師法律素質(zhì)的路徑探析[J].福建論壇，2009(12).

[4]梁平.語義與實(shí)踐: 中國特色法治文化及其建設(shè)進(jìn)路探究[J].法學(xué)雜志，2013(3).

[5]袁燦.中、美、日等國高等教育立法的比較研究[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2004(6).

[6]王全寶.高等教育法六大弊端亟待修改.http://www.csstoday.net/Item.aspx?id=11990，2012.03.

[7]徐德剛.高校依法治校中存在的問題及其對策[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2005(3).

[8]朱同琴.美國高校糾紛解決機(jī)制特征探析[J]. 高教探索，2012(5).