馮家亮

(1.湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082; 2.湖南經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展法律研究中心,湖南 長沙 410000)

法治建設(shè)指標(biāo)體系的建構(gòu)路徑*

馮家亮1，2

(1.湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082; 2.湖南經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展法律研究中心,湖南 長沙 410000)

法治建設(shè)指標(biāo)與法治指標(biāo)在內(nèi)涵和外延上有明顯的差異，從法治建設(shè)指標(biāo)的合法性、系統(tǒng)性和權(quán)威性需求出發(fā)，建構(gòu)法治建設(shè)指標(biāo)體系必須包括制定法治建設(shè)實(shí)施綱要、法治建設(shè)指標(biāo)體系和法治建設(shè)指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)與程序等三項(xiàng)內(nèi)容。法治建設(shè)指標(biāo)是對法治建設(shè)本身進(jìn)行的一種績效考核和工作考核指標(biāo)，其建構(gòu)主體必須是官方機(jī)構(gòu)，其推進(jìn)策略應(yīng)該是總體規(guī)劃與分項(xiàng)推進(jìn)相結(jié)合，其實(shí)施目標(biāo)是為工作的落實(shí)和評估后的改進(jìn)提供明確的指引。

法治建設(shè)指標(biāo);法治中國;實(shí)施綱要

“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”是十八屆三中全會(huì)確定的推進(jìn)法治中國建設(shè)的內(nèi)容之一。從現(xiàn)有關(guān)于法治建設(shè)指標(biāo)內(nèi)容的研究成果看，有的或者將過去學(xué)界研究的法治指標(biāo)與三中全會(huì)決定中表述的法治建設(shè)指標(biāo)這兩個(gè)概念混同使用*徐漢明，林必恒，張孜儀：“論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第1期：21-27.而此前的余杭法治指數(shù)的實(shí)踐，也是混淆了法治指數(shù)和法治建設(shè)指數(shù)的區(qū)別，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果取名為法治指數(shù)，實(shí)際考核的目的卻是為落實(shí)區(qū)委文件的成效的法治建設(shè)指數(shù)，但其指標(biāo)構(gòu)成看又類似于法治水平評價(jià)。錢弘道：“余杭法治指數(shù)的實(shí)驗(yàn)”，載《中國司法》2008年第10期：60-65.，或者孤立地看待法治建設(shè)指標(biāo)體系[1]，沒有結(jié)合全會(huì)的整體背景，其研究結(jié)論的針對性和實(shí)用性并不強(qiáng)。特別是有些學(xué)者在公報(bào)提出建立指標(biāo)體系后不久，就推出了自己設(shè)計(jì)的法治建設(shè)指標(biāo)體系[2]。這就提出了建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系這項(xiàng)工作如何破題、如何解題的問題。筆者認(rèn)為，不遵循先破題后解題的思路，在沒有正確區(qū)分法治指標(biāo)與法治建設(shè)指標(biāo)的差異，沒有準(zhǔn)確理解全會(huì)提出法治建設(shè)指標(biāo)的真實(shí)意圖的前提下，追求先解題，草率推出指標(biāo)體系，無疑顯得過于急切、不夠?qū)徤?，也決定了其成果欠缺科學(xué)性和公信力。正確的思路應(yīng)該是，探討建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系的實(shí)施路徑，需要先破題，通過探索法治中國建設(shè)大背景下為什么需要科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系，及法治指標(biāo)體系與法治建設(shè)指標(biāo)體系的差異這兩個(gè)背景，遵循為什么、是什么和怎么樣的通常分析思路，從源頭上回答建立法治建設(shè)指標(biāo)體系的具體語境、面對的問題以及現(xiàn)實(shí)針對性，以此為基礎(chǔ)，探索法治建設(shè)指標(biāo)體系應(yīng)該包括哪些內(nèi)容以及怎樣將法治建設(shè)指標(biāo)體系工作付諸實(shí)施的問題。

一 建構(gòu)法治建設(shè)指標(biāo)體系的準(zhǔn)確定位

首先，作為一個(gè)績效考核措施，法治建設(shè)評估是法治中國建設(shè)系統(tǒng)工程的重要環(huán)節(jié)。

法治建設(shè)指標(biāo)體系，其核心是“建設(shè)”。從其提出的理論與實(shí)踐背景看，第一，十八屆三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及突出制度建設(shè)的實(shí)際背景下，做出了法治中國建設(shè)的價(jià)值選擇，建立指標(biāo)體系是其中的系統(tǒng)工程之一。從法治建設(shè)評估在推進(jìn)法治中國建設(shè)系統(tǒng)工程中的地位看，中央政府秉持建構(gòu)理性的邏輯，為落實(shí)法治中國建設(shè)，其實(shí)施過程必須包括一整套規(guī)劃、規(guī)劃的執(zhí)行及作為地方政府執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督性措施。而作為考核方式，法治建設(shè)指標(biāo)的建立和以此為基礎(chǔ)進(jìn)行的考核，屬于對法治建設(shè)工作的監(jiān)督性環(huán)節(jié)；第二，法治建設(shè)指標(biāo)體系相對于近幾年理論與實(shí)務(wù)界所從事的法治指標(biāo)體系的研究或法治指數(shù)工程，兩者在內(nèi)涵和外延上有明顯的差異，前者著重于法治建設(shè)過程，其評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是階段性的工作目標(biāo)，后者偏重于法治的水平、結(jié)果與狀態(tài)，其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是理想化的法治藍(lán)圖。以上兩點(diǎn)明示了一個(gè)原則，建立法治建設(shè)指標(biāo)體系，作為實(shí)施法治中國建設(shè)的系統(tǒng)工程中一個(gè)環(huán)節(jié)，其考核的重心在于制度建設(shè)的基本舉措和實(shí)際成效。

而作為對法治建設(shè)工作進(jìn)行考核的法治建設(shè)指標(biāo)，從其本身的屬性和作用看，屬于績效考核的范疇。應(yīng)該說，世界范圍內(nèi)法治指數(shù)的實(shí)踐從其產(chǎn)生時(shí)起，就與績效考核相關(guān)聯(lián)*從最初的世界銀行和世界正義工程的法治指數(shù)工程看，它所進(jìn)行的法治指數(shù)評估，其對治理狀況進(jìn)行的評估結(jié)果及其排序所形成的比較性意義，對各國各地區(qū)客觀上構(gòu)成了某種輿論或心理的無形壓力，迫使有關(guān)各方進(jìn)行有針對性的改進(jìn)舉措。就其主體地位看，它不具備對某一國家或地區(qū)的法治狀況或法治實(shí)踐進(jìn)行績效考核的主體資格，因此，它們僅帶有績效考核的性質(zhì)或績效考核的功能。。我們所提出的法治建設(shè)指標(biāo)體系，與世界正義工程所推出的法治指數(shù)，及我國一些地方如香港、余杭所進(jìn)行的指數(shù)評估*有些法治指標(biāo)的實(shí)踐僅具有績效考核的性質(zhì)或功能，而有些則直接屬于績效考核措施。判斷是否是績效考核措施，主要看其實(shí)施主體、評估的對象和評估的內(nèi)容。如果實(shí)施主體屬于官方，評估的對象屬于該官方的下級(jí)機(jī)構(gòu)，評估的內(nèi)容針對下級(jí)機(jī)構(gòu)落實(shí)上級(jí)機(jī)構(gòu)的某一項(xiàng)工作的進(jìn)展或效果，則這個(gè)評估就屬于績效考核措施。相比較，其績效考核的意味更為明確。為推進(jìn)法治中國建設(shè)而進(jìn)行的法治建設(shè)指標(biāo)編制工作，是由政府部門主導(dǎo)推動(dòng)的一項(xiàng)專門性工作，其考核的內(nèi)容直接針對的是建設(shè)舉措，是強(qiáng)調(diào)對下級(jí)機(jī)構(gòu)的法治建設(shè)工作本身進(jìn)行的評價(jià)，而不是直接對某一地區(qū)的法治水平進(jìn)行評估。因此，從考核內(nèi)容看，法治建設(shè)指標(biāo)強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的根本性，其指標(biāo)既是標(biāo)準(zhǔn)，也是具體任務(wù)和實(shí)現(xiàn)目的的手段。

其次，作為一項(xiàng)具體指標(biāo)要求，法治建設(shè)指標(biāo)體系是中央與地方法治關(guān)系的一種治理方式。

法治建設(shè)指標(biāo)體系，其落腳點(diǎn)在于建立具體的“評價(jià)指標(biāo)”。起源于20世紀(jì)50年代的社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)，因?yàn)樯鐣?huì)指標(biāo)既可以反映社會(huì)某一領(lǐng)域的存在狀況，實(shí)施者又試圖通過一些關(guān)鍵性的指標(biāo)，控制和引導(dǎo)這一領(lǐng)域發(fā)展要素的良性運(yùn)行，從其開始時(shí)起，就被賦予測量、控制、引導(dǎo)功能*彭宗超，李賀樓：“社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)源起、評價(jià)及啟示”，載《南京社會(huì)科學(xué)》2013年第6期：63-70.。世界法治指數(shù)作為其中的一種，也以其某些所謂普適性的指標(biāo)，既測量某一國家或地區(qū)的法治水平，又力圖通過這些指標(biāo)，實(shí)際引導(dǎo)相關(guān)國家或地區(qū)在法治發(fā)展水平方面加以改進(jìn)。*而我國香港地區(qū)某些學(xué)者研究和推出的香港法治指數(shù)，也被明確標(biāo)榜著為改善香港的法治提供適用的訊息。而我國浙江省的余杭法治指數(shù)，其實(shí)施也是為了逐步推進(jìn)地方法治建設(shè)，提高地方法治水平。戴耀廷：“香港的法治指數(shù)”，載《環(huán)球法律評論》，2007年第6期：44-53.就全國層面的法治建設(shè)指標(biāo)體系來說，它是由中央政府統(tǒng)一編制，對中央政府各部門或地方政府的法治建設(shè)工作進(jìn)行的考核，目的是通過指標(biāo)體系的設(shè)置和以此為依據(jù)的考核，促使下級(jí)政府對照指標(biāo)查找差距，明確改進(jìn)方向。

從我國中央與地方的關(guān)系看，我國屬于單一制國家，憲法和法律規(guī)定了既強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方積極性的原則。長期以來，如何通過具體制度實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)原則，保障政令暢通，全國一盤棋開展工作，解決政策出不了中南海的難題，一直是理論和實(shí)踐上受困擾的問題。通常有指令性和指導(dǎo)性兩種方式，雖然各有優(yōu)點(diǎn)，但也有不足之處。如指令性不利于發(fā)揮地方積極性，而指導(dǎo)性則以其柔性特征，導(dǎo)致效率不高。法治指標(biāo)的設(shè)計(jì)與考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，以其測量、控制和引導(dǎo)功能，利于實(shí)現(xiàn)上級(jí)機(jī)關(guān)對下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行工作內(nèi)容方面的明確且具有可操作性的工作指引，并賦予一定的強(qiáng)制執(zhí)行力，是上級(jí)機(jī)構(gòu)抓督促抓落實(shí)的好形式，為規(guī)范中央與地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，提供了一條可操作的治理途徑。它有利于規(guī)制地方政府的法治建設(shè)具體舉措，既限制其工作的隨意性，又保障其正確的方向和價(jià)值取向。

雖然我國在理論上一直存在著地方是否可以先行法治化的爭論，但一些地方通過制度創(chuàng)新，事實(shí)上形成了地方法治競爭的局面，其發(fā)展水平在各地之間存在較大差異。通過法治建設(shè)指標(biāo)的指引，學(xué)習(xí)借鑒這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，縮小差距，實(shí)現(xiàn)在制度建設(shè)上的步調(diào)協(xié)調(diào)，是建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)的必然功能。

最后，作為一種評價(jià)法治建設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，法治建設(shè)指標(biāo)有利于統(tǒng)一因?qū)嶋H存在的眾多的法治指標(biāo)而導(dǎo)致的認(rèn)識(shí)上和實(shí)踐上的分歧。

法治建設(shè)指標(biāo)體系，根本上在于對“法治”的強(qiáng)調(diào)。這里所說的法治，既可以指工作范圍，表明所建立的評價(jià)指標(biāo)，屬于對法治方面的工作進(jìn)行的考核；也可以指價(jià)值取向，表明以法治思維與法治方式處理各種矛盾和問題，法治貫穿改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作的全過程和各領(lǐng)域。因此，法治建設(shè)指標(biāo)體系，不僅是針對法治或政法工作，而是對涉及政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等各領(lǐng)域的制度建設(shè)及其實(shí)際工作中運(yùn)用法治思維和法治方式處理矛盾和問題的考核。

法治指標(biāo)的研究與實(shí)踐在我國由來已久，不管是對其在理論上的質(zhì)疑，還是倡導(dǎo)進(jìn)行指標(biāo)體系的研究和實(shí)踐，都產(chǎn)生了一些亟待解決的問題：如指數(shù)種類多，具體指標(biāo)的內(nèi)容不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致，評價(jià)主體的非中立性而產(chǎn)生的權(quán)威性的質(zhì)疑等。從中央層面建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系，將自身適用的對象限定于法治中國建設(shè)，通過對制度自信、理論自信的宣示，表明了所建立的指標(biāo)屬于法治中國的評價(jià)指標(biāo)，這就解決了存在于法治評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上的普適性與中國特色之爭的難題；通過評價(jià)對象上的對法治水平還是法治建設(shè)工作進(jìn)行評價(jià)的區(qū)分，以及在評價(jià)內(nèi)容方面對法治建設(shè)舉措的強(qiáng)調(diào)，解決了評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上的全國統(tǒng)一的難題；而由上級(jí)機(jī)構(gòu)對下級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考核，也走出了自我評價(jià)的誤區(qū)，提升了考核的公信力。

二 法治建設(shè)指標(biāo)體系的基本內(nèi)容

(一)制定《法治中國建設(shè)實(shí)施規(guī)劃(綱要)》

制定一個(gè)符合中國實(shí)際的法治建設(shè)實(shí)施規(guī)劃(綱要)，符合建構(gòu)理性的思維邏輯和推動(dòng)專項(xiàng)工作的通行做法。通過制定規(guī)劃或綱要部署工作，是政府部門的通行做法。如《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)若干重要問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》(國發(fā)[2004]10號(hào))、《法治湖南建設(shè)實(shí)施綱要》等。推進(jìn)法治中國建設(shè)是為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度體系建設(shè)，所進(jìn)行的一項(xiàng)價(jià)值選擇和制度選擇。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，從十八屆三中全會(huì)所做的表述看，它包括依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的總體布局。但這無疑只是一項(xiàng)概括性、宏觀性要求，還需要通過具體的頂層設(shè)計(jì)、時(shí)間表和路線圖來落實(shí)，即需要制定一個(gè)實(shí)施法治中國建設(shè)工程的規(guī)劃或綱要。

制定一個(gè)符合中國實(shí)際的法治建設(shè)實(shí)施規(guī)劃(綱要)，是落實(shí)指標(biāo)體系工作的客觀需要。根據(jù)全國普法辦為推動(dòng)法治城市、法治縣(市區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)，制定過《全國法治縣(市區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)考核指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，而其制定的依據(jù)，即是自己早前制定的《關(guān)于開展法治城市、法治縣市區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)的意見》。同樣的，依據(jù)什么建立考核指標(biāo)體系，即對指標(biāo)本身的合法性設(shè)問，是擺在我們面前的首要問題。從現(xiàn)有的幾種做法看，有的根據(jù)法治的一般構(gòu)成特征，有的根據(jù)地方制定的實(shí)施綱要，有的根據(jù)法治的精神，這就產(chǎn)生了所謂主觀性、普世性、隨意性等爭議[3]。而通過制定一個(gè)實(shí)施法治中國建設(shè)的規(guī)劃或綱要，對有關(guān)法治中國的基本目標(biāo)、價(jià)值取向、制度構(gòu)成、組織實(shí)施、主要途徑、建成時(shí)間等進(jìn)行具體的規(guī)定，這就為制定法治建設(shè)指標(biāo)提供了直接依據(jù)，也提供了合法性來源。這樣，即使存在對法治建設(shè)指標(biāo)的爭議，也可以將這樣的爭議引導(dǎo)到對綱要本身合法性的爭論上。

(二)編制《法治建設(shè)指標(biāo)體系》

法治建設(shè)指標(biāo)體系是對法治建設(shè)規(guī)劃(綱要)的具體化，它以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)為目的，其內(nèi)容來自于規(guī)劃，又不能完全等同于規(guī)劃。因?yàn)橐?guī)劃的實(shí)行需要持續(xù)多年的制度建設(shè)，而考核則相對于階段性問題，因此，法治建設(shè)指標(biāo)比法治建設(shè)綱要的內(nèi)容更詳細(xì)，更具時(shí)間感和操作性。一套切實(shí)可行的法治建設(shè)指標(biāo)，還需要注意以下三點(diǎn)：

一是指標(biāo)可識(shí)別。首先，精神文明重在建設(shè)，法治文明也重在建設(shè)。由于法治建設(shè)指標(biāo)的工作重心定位于制度建設(shè)，所選定的指標(biāo)既要求全面反映法治建設(shè)方面的變化，在法治理念、法律制度和法治行為方面均符合法治文明的基本要求，又要求在法治文明建設(shè)的初期，將指標(biāo)體系主要突出到制度建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)對制度建設(shè)方面的基本舉措的考核。其次，法治建設(shè)指標(biāo)的選定，必須能夠與綱要所設(shè)定的目標(biāo)或要求相關(guān)聯(lián)，與綱要的規(guī)定具有對應(yīng)性。這就要求我們選定的指標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)綱要目的所必要且可行的制度或行為特征。

二是指標(biāo)易操作。法治建設(shè)指標(biāo)體系不同于法治建設(shè)綱要的一個(gè)顯著區(qū)別，就在于其是實(shí)現(xiàn)綱要總體目標(biāo)的具體手段和步驟，因此其具有鮮明的階段性特征和地域性差異。因此，要確保指標(biāo)易操作，就需要按照年度工作的要求，或者制度建設(shè)的階段性特征，準(zhǔn)確選定循序漸進(jìn)的指標(biāo)，體現(xiàn)指標(biāo)的連續(xù)性。而分年度，分先后進(jìn)行制度選定，是將綱要細(xì)化落實(shí)到階段性目標(biāo)的前提條件。

三是指標(biāo)能比較。法治建設(shè)指標(biāo)的選定，其目的是通過考核，進(jìn)行工作成績的量化評分，對不同地域不同單位的法治建設(shè)工作成績進(jìn)行區(qū)分；同時(shí)通過考核，對照指標(biāo)的要求，查找出所存在的問題和差距，按照指標(biāo)的要求逐條加以改進(jìn)。因此，這就要求指標(biāo)既能保障不同單位之間的比較，也能保障同一單位前后時(shí)間段的工作差距及通過指標(biāo)所標(biāo)識(shí)出的某一單位在法治建設(shè)方面工作的不足之處。

(三)設(shè)計(jì)《考核標(biāo)準(zhǔn)》(程序與方法)

通過一定的程序和方法保障考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，也確保評估結(jié)果的客觀性，是保障考核對象得到公正公平客觀評價(jià)的基本途徑。這實(shí)際是關(guān)于法治建設(shè)指標(biāo)的落實(shí)和保障的問題。為此，要通過程序設(shè)定，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)指標(biāo)的兩個(gè)目標(biāo)：

一是要客觀化。需要著眼于法治建設(shè)指數(shù)的特點(diǎn)，將評價(jià)角度分為偏重于制度建設(shè)方面的基本舉措、客觀效果、主觀評價(jià)三個(gè)方面?；九e措主要是從《綱要》的基本要求出發(fā)，考察各地落實(shí)綱要時(shí)的基本做法?？陀^效果主要是對基本舉措的實(shí)施效果進(jìn)行考核，主要在于考察基本舉措本身的實(shí)際效果。主觀評價(jià)主要是通過落實(shí)基本舉措中的當(dāng)事人、人民群眾，對基本舉措、客觀效果上的主觀感覺來評分，以此確保準(zhǔn)確評估出落實(shí)基本舉措的真實(shí)價(jià)值取向，保證指數(shù)的公信力。同時(shí)，這種評分不同于通行的做法，即將主觀評價(jià)與客觀評價(jià)同等對待，并列打分，然后取其平均值的做法。而是將主觀評價(jià)納入到客觀考核之中，使主觀評價(jià)與客觀評價(jià)真正融為一體。

二是重實(shí)效。要通過考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，突出考核各地工作方面的形式主義問題。對落實(shí)綱要，既需要基本舉措，同時(shí)，又為了防止各地落實(shí)工作上的形式主義、本本主義，以文件落實(shí)工作，制度建設(shè)非常完美，而不重視制度本身的落實(shí)，或者講究形式主義，不按實(shí)質(zhì)要求來落實(shí)基本舉措，忽視當(dāng)事人和人民群眾的主觀感受等。如考查落實(shí)黨委民主集中制方面，對于怎樣判斷是否堅(jiān)持了民主集中制，還是表面上的民主集中制，實(shí)質(zhì)上的一言堂，加入黨委組成人員和人民群眾的評價(jià)就至關(guān)重要。

三 建構(gòu)指標(biāo)體系工作的實(shí)施路徑

落實(shí)法治建設(shè)指標(biāo)工作，既要堅(jiān)持全國層面的法治建設(shè)規(guī)劃先行，又要借鑒一些社會(huì)組織或地方在法治指標(biāo)和法治指數(shù)方面的一般經(jīng)驗(yàn)與地方經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，又要通過以下路徑，解決法治建設(shè)指標(biāo)的權(quán)威性、評估的公信力、實(shí)施的有序性和操作見實(shí)效的問題。

(一)實(shí)施主體明確

從現(xiàn)有的法治指數(shù)實(shí)踐的主體看，其實(shí)施主體主要有四類。一類屬于國際組織或第三方機(jī)構(gòu)。如世界正義工程的法治指數(shù)；二是官方推動(dòng)，學(xué)者實(shí)施*后來，他們改由成立中國法治研究院的方式，但因?yàn)槠渑c地方政府在研究經(jīng)費(fèi)來源和地域方面的關(guān)聯(lián)性，仍沒從根本上改變其主體屬性。錢弘道，戈含峰，王朝霞，劉大偉：“法治評估及其中國應(yīng)用”，載《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第4期：140-160.。如余杭法治指數(shù)的實(shí)施；三是單純的官方機(jī)構(gòu)。包括兩種實(shí)施方式，一種是上級(jí)機(jī)構(gòu)提出指導(dǎo)意見，下級(jí)機(jī)構(gòu)制定具體的指標(biāo)，如國務(wù)院發(fā)布的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見，各省級(jí)政府所制定的法治政府建設(shè)指標(biāo)。另一種是上級(jí)機(jī)構(gòu)提出實(shí)施綱要，并由同一組織制定指標(biāo)體系，負(fù)責(zé)統(tǒng)一對下級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核。第一類主體以其主體是否適格、數(shù)據(jù)來源是否真實(shí)全面、法治標(biāo)準(zhǔn)是否具有普世性和合法性等遭到很多的質(zhì)疑和非議[4]；第二種帶有半官方色彩，雖然它所評價(jià)的對象屬于下級(jí)機(jī)關(guān)，但是所得出的指數(shù)屬于組織實(shí)施的余杭地區(qū)，自我評價(jià)和主觀色彩較濃[5]；第三類中，第一種法治政府建設(shè)指標(biāo)的制定，雖然中央層面有一個(gè)宏觀的指導(dǎo)意見對各省級(jí)政府提出了明確要求，但各省制定的指標(biāo)體系或標(biāo)準(zhǔn)還是有很大差異。*2009年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(討論稿)》，為抓貫徹落實(shí)，各省級(jí)政府均作了相應(yīng)的規(guī)定，如2010年湖北省頒布實(shí)施湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系(試行)，2011年8月北京市政府下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見》，2011年12月江蘇省頒布實(shí)施《江蘇省法治政府建設(shè)階段性目標(biāo)考核評價(jià)辦法》等。

因此，在實(shí)施主體上，實(shí)行由同一層次官方機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的實(shí)施規(guī)劃和指標(biāo)體系的方式，確保評價(jià)結(jié)果的權(quán)威性。最為合適的實(shí)施主體應(yīng)該是，全國的法治建設(shè)指標(biāo)體系，由黨的中央委員會(huì)制定法治中國實(shí)施規(guī)劃，再由中央層面的法治中國建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或類似機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定全國層面的指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，對各中央機(jī)構(gòu)和省級(jí)政府等進(jìn)行考核。依此類推，各省級(jí)和地市級(jí)政府也可以根據(jù)上級(jí)部門制定的綱要或規(guī)劃以及分配的指標(biāo)要求，再制定相應(yīng)的規(guī)劃或綱要，并將指標(biāo)體系分解到下級(jí)機(jī)構(gòu)和部門。

(二)工作思路清晰

工作思路的清晰需要處理好科學(xué)性、專業(yè)性與民主性的關(guān)系，確保規(guī)劃的科學(xué)性和評價(jià)指標(biāo)的公信力。一是區(qū)分政治問題與技術(shù)問題。對于政治性問題，如標(biāo)準(zhǔn)的普世性與中國特色的爭論、標(biāo)準(zhǔn)的合法性問題、社會(huì)主義法治的價(jià)值取向問題、對法治中國及治理體系治理能力現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)等，需要發(fā)動(dòng)學(xué)術(shù)界、社會(huì)組織及廣大公民等的廣泛討論、尋求共識(shí)。對于技術(shù)性問題，如統(tǒng)計(jì)技術(shù)、社會(huì)調(diào)查方法等的應(yīng)用，要發(fā)揮專業(yè)特長，為指標(biāo)體系的落實(shí)提供技術(shù)保障。

二是明確考核重心，從突出考核制度建設(shè)到制度建設(shè)與行為考核并重過渡。法治文明包括法治理念文明、法律制度文明和法治行為文明，法治建設(shè)的考核應(yīng)該按照先制定體現(xiàn)法治理念的制度，再按照法治文明的要求，對各社會(huì)主體特別是公職人員的履職行為進(jìn)行考核的思路進(jìn)行。

三是學(xué)習(xí)借鑒已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如在法治政府建設(shè)和依法行政方面，2004年，國務(wù)院已經(jīng)制定《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》(國發(fā)[2004]10號(hào))，2009年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(討論稿)》，在依法行政和法治政府建設(shè)方面，從國務(wù)院到省級(jí)、市級(jí)都已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗(yàn)。*省級(jí)政府普遍制定了法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，而市級(jí)政府如深圳市、沈陽市、惠州市、鎮(zhèn)江市等也都制定了《法治政府建設(shè)考核評價(jià)辦法》等。我國江蘇、廣東、湖南等省的法治指標(biāo)工程，國務(wù)院所進(jìn)行的法治政府建設(shè)考核指標(biāo)體系工程，甚至包括余杭法治指數(shù)，世界正義工程的法治指數(shù)工程等，其正確的經(jīng)驗(yàn)就該吸收，弊端和爭議也應(yīng)該避免或積極解決。在制定法治中國建設(shè)實(shí)施規(guī)劃和制定法治建設(shè)指標(biāo)體系過程中，需要根據(jù)法治中國建設(shè)的整體布局，以及過去法治政府建設(shè)指標(biāo)體系實(shí)施情況和依法行政的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行吸收修正。

(三)實(shí)施步驟有序

實(shí)施步驟的有序需要做到總體規(guī)劃與分類推進(jìn)相結(jié)合。一是總體規(guī)劃，自上而下，做好頂層設(shè)計(jì)。中央層面的綱要和指標(biāo)體系形成后，在綱要和指標(biāo)體系指導(dǎo)下，各省級(jí)政府也可以對地市級(jí)政府進(jìn)行考核，制定具體的指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，地市級(jí)政府也可以按照同樣的思路，制定縣級(jí)政府考核指標(biāo)體系，這樣一級(jí)一級(jí)抓落實(shí)。二是分類制定指標(biāo)，整體推進(jìn)。法治國家、法治政府、法治社會(huì)，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政等方面，法治政府和依法行政領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)綱要的制定和指標(biāo)考核的試驗(yàn)，而對于法治國家、法治社會(huì)、依法執(zhí)政、依法治國等領(lǐng)域，需要整合學(xué)術(shù)界的有關(guān)研究成果和黨規(guī)黨法的有關(guān)規(guī)定制定相應(yīng)的指標(biāo)體系。三是階段性考核指標(biāo)和總體考核指標(biāo)相結(jié)合。處理好階段性與連續(xù)性的關(guān)系，將年度指標(biāo)，階段考核與總體結(jié)果考核相結(jié)合。

(四)工作保障務(wù)實(shí)

在工作保障上，處理好結(jié)果評估與質(zhì)量提高的關(guān)系，確?？己伺c評價(jià)工作見實(shí)效。一是提升指標(biāo)考核在政績考核中的權(quán)重，將法治建設(shè)的考核作為政績考核的核心指標(biāo)。二是重視指標(biāo)的再制定再調(diào)整，注重已有指標(biāo)的借鑒，根據(jù)工作推進(jìn)實(shí)際和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)完善，及時(shí)修改。三是抓好后評估、整改和再評估再整改。考核的目的在于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找差距，改進(jìn)工作。因此，要重視考核評價(jià)指標(biāo)對提升工作的意義，確?？己斯ぷ鞯哪康穆涞綄?shí)處*感謝課題組屈茂輝教授、唐雙娥、易衛(wèi)中、胡榮才、李錦、肖霄、戴巍等在課題討論中給本文的啟發(fā)及本文修改過程中提出的寶貴意見。。

[1] 張保生，鄭飛.世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2013,(6):60-65.

[2] 徐漢明，林必恒，張孜儀.論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2014,(1):3-13.

[3] 占紅灃，李蕾.初論構(gòu)建中國的民主、法治指數(shù)[J].法律科學(xué),2012,(2):47-54.

[4] 侯學(xué)賓，姚建宗.中國法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度[J].法律科學(xué),2013,(5):3-11.

[5] 舒泰峰，趙春麗.余杭首嘗法治指數(shù)[J].浙江人大,2008,(6):22-24.

ThePathofConstructionfortheIndicatorSystemofLegalSystemBuilding

FENG Jia-liang

(1.Law School, Hunan University，Changsha 410082，China;2.Law Research Center for Hunan Economy & Social Development,Changsha )

There is significant difference in connotation and extention between indicator system of legal system construction and indicator of rule of law. Because of legality, systematic and authority of indicator system of legal system construction, the work includes a Implementation outline of legal construction, a set of indicator system of legal system building and a set of assessment standard and program. As a performance appraisal, its enforcement subjective should be official institutions, promoting strategy should be overall planning and subitem promoting at the same time, enforcement objective should be a guide for improvement.

indicator system of legal system building;China under the rule of law;implementation outline

2014-06-11

湖南省委法治湖南建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托項(xiàng)目“法治湖南建設(shè)考核指標(biāo)體系構(gòu)建與應(yīng)用”；湖南大學(xué)青年教師成長計(jì)劃

馮家亮(1973—)，男,湖北洪湖人,湖南大學(xué)法學(xué)院副研究員,湖南經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展法律研究中心副研究員，法學(xué)博士.研究方向:憲法學(xué)基本理論與人大制度.

D920.0

A

1008—1763(2014)04—0138—06