李曉霞

（華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

“基本公共服務(wù)均等化”是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能使居民享有同樣的權(quán)利，享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。均等化并不是強(qiáng)調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)。①新華網(wǎng)：《社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的改革新命題：基本公共服務(wù)均等化 》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2009 -12/16/content_12653399_1.htm，2009年12月16日。一定意義上而言，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)包括機(jī)會(huì)均等與結(jié)果均等兩個(gè)方面的內(nèi)容，所謂機(jī)會(huì)均等是指流動(dòng)人口應(yīng)享有和流入地居民平等享受公共服務(wù)機(jī)會(huì)的權(quán)利，所謂結(jié)果平等是指流動(dòng)人口在流入地應(yīng)享有和流入地居民平等享受基本公共服務(wù)內(nèi)容的權(quán)利。前者亦可以理解為過程的均等化，即流動(dòng)人口在政府提供公共服務(wù)的具體過程中享有機(jī)會(huì)的平等，它強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的手段及其有效性；后者作為結(jié)果的均等化，則很大程度上也反映了政府提供公共服務(wù)的結(jié)果，如同一級(jí)政府在相同的一段時(shí)期內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量應(yīng)該大致相等、公共服務(wù)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)應(yīng)該大致相同。①郭小聰、劉述良：《中國基本公共服務(wù)均等化：困境與出路》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第5期。基本公共服務(wù)均等化是政府不可推卸的基本責(zé)任，同時(shí)也是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利，它體現(xiàn)了社會(huì)公平與發(fā)展的必然內(nèi)涵，之于流動(dòng)人口這一群體本身也有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基本公共服務(wù)均等化之于流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)意義

其一，基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)社會(huì)融合的前提和基礎(chǔ)。社會(huì)融合是一個(gè)多學(xué)科的概念，包括政治、經(jīng)濟(jì)、公共權(quán)益、社會(huì)關(guān)系、心理、文化等多個(gè)方面，它是個(gè)體與個(gè)體之間、不同群體之間、不同文化之間相互配合、相互適應(yīng)的過程，并以構(gòu)筑良性和諧的社會(huì)為目標(biāo)。②任遠(yuǎn)、鄔民樂：《城市人口的社會(huì)融合：文獻(xiàn)評(píng)述》，《人口研究》2006年第3期。社會(huì)融合理論聚焦于被排斥群體的融合，尤其關(guān)注政府機(jī)構(gòu)以及非政府組織采取哪些行動(dòng)方案或計(jì)劃來促進(jìn)弱勢群體的社會(huì)融合。③黃匡時(shí)、王書慧：《從社會(huì)排斥到社會(huì)融合：北京市流動(dòng)人口政策演變》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009第3期。當(dāng)前我國流動(dòng)人口作為一個(gè)龐大的弱勢群體面臨的最主要問題就是社會(huì)排斥與隔離。我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制及附加在戶籍制度上的相關(guān)權(quán)益將多數(shù)流動(dòng)人口排斥在流入地政府基本公共服務(wù)范圍之外，固化了流動(dòng)人口與流入地居民的利益格局，拉大了兩者之間的社會(huì)距離。流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化作為一項(xiàng)新的制度安排，主張把數(shù)量龐大的流動(dòng)人口納入政府基本公共服務(wù)范圍之內(nèi)，為流動(dòng)人口在流入地平等地享受基本公共服務(wù)提供保障。因此，基本公共服務(wù)均等化的提出不僅在思想上加強(qiáng)了政府對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)同，而且從制度上保障了流動(dòng)人口平等地享有基本公共服務(wù)的權(quán)利，為改善流動(dòng)人口與流入地居民之間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)融合奠定了基礎(chǔ)。

其二，基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口個(gè)人生涯發(fā)展的重要保障。個(gè)人生涯的發(fā)展離不開社會(huì)的發(fā)展，只有社會(huì)環(huán)境得到充分發(fā)展，作為社會(huì)中的個(gè)人才能擁有更多、更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。在當(dāng)前城市化進(jìn)程中，越來越多的人口流向城市成為城市的建設(shè)者，也有越來越多的新時(shí)代流動(dòng)人口為能夠繼續(xù)留在城市生活謀求更好的職業(yè)生涯發(fā)展而努力。城市流動(dòng)人口數(shù)量的增加是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)突出特征，是我國城市化和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，也是流動(dòng)人口個(gè)人自我發(fā)展途徑多樣化的體現(xiàn)。然而，傳統(tǒng)的二元戶籍制度很大程度上阻礙了新時(shí)代流動(dòng)人口融入城市的步伐，成了促進(jìn)社會(huì)融合與發(fā)展的絆腳石。在這一前提下，黨和國家提出流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，其根本目的就是為了保障流動(dòng)人口最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這兩項(xiàng)權(quán)利是社會(huì)每一位成員與生俱來的，任何群體、任何個(gè)人都不能剝奪的權(quán)利。④黃桂榮：《從管理體制創(chuàng)新看流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化》，《嶺南學(xué)刊》2012年第4期。在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)任務(wù)下，作為城市建設(shè)中堅(jiān)力量的流動(dòng)人口被納入基本公共服務(wù)的供給范圍，能夠與當(dāng)?shù)爻鞘腥丝谄降鹊胤窒斫?jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展帶來的喜悅成果，同時(shí)，也為其個(gè)人生涯發(fā)展贏得了更為廣闊的空間。

其三，基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要手段。公平與正義是社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心價(jià)值取向，堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平與正義也是黨的十八大提出的基本要求。以公平正義的原則來處理人與人之間、人與社會(huì)之間的關(guān)系，有利于保持社會(huì)健康、和諧與可持續(xù)狀態(tài)?；竟卜?wù)均等化在滿足流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裰g多層次、全方位生存和發(fā)展需求方面，要求實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源的均享，保證人人都能夠均等地分享到政府提供的基本公共服務(wù)。由于作為城市新群體的流動(dòng)人口在基本公共服務(wù)方面有著比當(dāng)?shù)鼐用窀惹械男枨?，政府只有在充分滿足流動(dòng)人口對(duì)基本公共服務(wù)需求的前提下才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的均等。因此，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化是站立在社會(huì)公平與正義的高度上來保證流動(dòng)人口發(fā)展機(jī)會(huì)的，其根本實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，這也是堅(jiān)持以人為本的具體體現(xiàn)，有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展，在很大程度上能夠縮小流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裰g的貧富差距，緩解流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾，促進(jìn)流動(dòng)人口更好地融入城市社會(huì)，實(shí)現(xiàn)自身的自由全面發(fā)展，進(jìn)而有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、我國流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施現(xiàn)狀與問題

基本公共服務(wù)均等化是黨的十六屆五中全會(huì)提出的一個(gè)新的改革命題。黨的十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步明確了其基本公共服務(wù)的內(nèi)容，十八大及十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)均等化的重要性，可見黨和國家非常重視基本公共服務(wù)的均等化供給。然而，在現(xiàn)行的社會(huì)管理體制下，很大一部分流動(dòng)人口仍不能在務(wù)工地享受與當(dāng)?shù)毓娖降鹊幕竟卜?wù)，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的供給層面還存在著諸多問題。

一是勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不平等。當(dāng)前仍有很大一部分流動(dòng)人口在流入地不能享受到與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，這是因?yàn)橐袁F(xiàn)行戶籍制度為基礎(chǔ)建立起來的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)不可避免地將勞動(dòng)力市場人為地劃分為正式勞動(dòng)力市場和非正式勞動(dòng)力市場，龐大的流動(dòng)人口隊(duì)伍被“理所當(dāng)然”地劃分到了非正式勞動(dòng)力市場。很多單位的招聘要求都對(duì)流動(dòng)人口的入職門檻設(shè)置得很高，很大程度上把流動(dòng)人口排斥在務(wù)工城市的工作和生活體系之外。這種勞動(dòng)力市場的非正式化管理使流動(dòng)人口的非正規(guī)就業(yè)率的比重較高，勞動(dòng)合法權(quán)益無法受到保護(hù)，失業(yè)率也比較高，以至于這部分人員在流入地不能平等地享有勞動(dòng)就業(yè)的權(quán)利。此外，受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，很大一部分流動(dòng)人口在工作所在地不能平等地享受當(dāng)?shù)卣畡趧?dòng)保障部門提供的就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等信息和服務(wù)，由于人戶分離，這部分人口亦享受不到戶籍所在地政府提供的相關(guān)服務(wù)，以至于這部分流動(dòng)人口的職業(yè)技能、綜合素質(zhì)難以提高，一直從事著勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞保條件差的工作，處于即便合法權(quán)益受到侵害也無正規(guī)渠道訴訟的尷尬境地，為和諧社會(huì)的建設(shè)埋下了隱患。

二是流動(dòng)人口子女教育的不平等。在流動(dòng)人口子女教育方面，黨和國家一直在積極探索有益的社會(huì)實(shí)踐及相關(guān)政策法規(guī)，以2014年公布的各省市異地高考政策為例，不難看出，各省市已逐步放寬流動(dòng)人口子女異地高考的條件和要求，例如廣東省2014年高考報(bào)名要求“在廣東具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所并連續(xù)3年以上持有廣東省居住證、按國家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)累計(jì)3年以上的進(jìn)城務(wù)工人員，其隨遷子女在廣東省參加中考并在父母就業(yè)所在城市具有高中階段3年完整學(xué)籍的，可參加高考與廣東省戶籍考生同等錄取”。山東省、安徽省、遼寧省則均規(guī)定具有三年完整學(xué)籍及學(xué)習(xí)經(jīng)歷的異地隨遷子女可以在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖?。①新華網(wǎng)：“2014年高考報(bào)名啟動(dòng) 各省市異地高考政策匯總”http：//news.xinhuanet.com/edu/2013-11/11/c_125672224.htm，2013年11月11日。這些政策的探索與實(shí)施對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的均等化供給有著很好的促進(jìn)作用，但在義務(wù)教育階段，仍然普遍存在的高額擇校費(fèi)或借讀費(fèi)以經(jīng)濟(jì)排斥的方式剝奪了多數(shù)流動(dòng)人口子女進(jìn)入城市主流文化教育體系的權(quán)利，致使相當(dāng)一部分流動(dòng)人口子女在務(wù)工地不能像當(dāng)?shù)貎和粯舆M(jìn)入公辦中小學(xué)，享受理應(yīng)享受的九年義務(wù)教育。被迫選擇農(nóng)民工子弟學(xué)校的廣大流動(dòng)人口子女們，雖然一定程度上享受著教育成本低、管理相對(duì)便利等所謂的優(yōu)勢，但長期被固化在一種相對(duì)封閉的區(qū)域內(nèi)，從小被烙上“農(nóng)民工子弟”烙印的孩子，容易誘發(fā)不同程度的認(rèn)同危機(jī)與心理危機(jī)，阻礙了農(nóng)民工子女與流入地居民后代之間平等交往和互動(dòng)的能力，很大程度上為當(dāng)?shù)鼐用窈蟠缫暳鲃?dòng)人口子女埋下隱患。

三是流動(dòng)人口所享受社會(huì)保障權(quán)利的不平等。多年來，中央及各級(jí)地方政府均在流動(dòng)人口社會(huì)保障方面做出了積極有效的探索，例如早在1993年深圳市就頒布了當(dāng)時(shí)全國第一部專門為保護(hù)流動(dòng)人口權(quán)益而頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》。2009年，人力資源和社會(huì)保障部頒布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，其他地方政府也積極探索實(shí)踐了適宜當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口管理的相關(guān)政策和條例。這些政策和條例的頒布實(shí)施，是我國政府不斷重視流動(dòng)人口社會(huì)保障權(quán)益的重要體現(xiàn)。但總體而言，當(dāng)前我國政府對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)保障所提供的管理與服務(wù)仍存在很多問題，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)低、轉(zhuǎn)移難，醫(yī)療保險(xiǎn)適用范圍有限等。由于流動(dòng)人口的工資收入普遍較低，很多流動(dòng)人口更多地考慮到當(dāng)前的生計(jì)問題而不太考慮將來的養(yǎng)老問題，尤其是流動(dòng)人口中的低收入群體，更愿意選擇讓企業(yè)支付一定的補(bǔ)貼而放棄了繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。即便一部分人口選擇了繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于流動(dòng)人口的流動(dòng)性較高，轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)往往遇到轉(zhuǎn)移目標(biāo)不確定、轉(zhuǎn)移難等問題。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，當(dāng)前醫(yī)療保險(xiǎn)保障的是與用人單位形成穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的人口，那些未形成勞動(dòng)關(guān)系或未形成穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的流動(dòng)人口均被排除在參保范圍之外。除此之外，由于流動(dòng)人口的醫(yī)療保險(xiǎn)主要是?！按蟆辈?，而當(dāng)前流動(dòng)人口更急需又更欠缺的是基本醫(yī)療服務(wù)。所以，盡管參加醫(yī)療保險(xiǎn)的流動(dòng)人口享有一定的醫(yī)療保障，但實(shí)際意義上的用處不大，未能從根本上解決流動(dòng)人口看病難、看病貴的問題。①孫德超、毛素杰：《農(nóng)民工群體享有基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀及改進(jìn)途徑》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。

此外，在流動(dòng)人口公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障等方面也存在諸多問題與不足，這些問題的存在充分說明了推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的緊迫性。

三、制約我國流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的因素分析

制約我國流動(dòng)人口基本公共服務(wù)不能均等供給的因素有多種。一是服務(wù)理念的缺失。理念是行動(dòng)的指針，它直接影響并決定著人們的行為選擇。當(dāng)前我國流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給過程中存在的一個(gè)主要問題就是服務(wù)理念的缺失。在過去很長一段時(shí)間里，政府部門多從自身利益和工作角度出發(fā)，用一種防范的態(tài)度來處理流動(dòng)人口的相關(guān)事務(wù)，把流動(dòng)人口看作管理和控制的對(duì)象，而不是為其提供服務(wù)的對(duì)象，政府對(duì)流動(dòng)人口管理與服務(wù)很大程度上仍然停留在管制型政府的管理模式而未上升到服務(wù)型政府應(yīng)有的服務(wù)的層次上來。2003年出現(xiàn)的“民工荒”，促使政府在反思流動(dòng)人口管理方式、方法的同時(shí)，開始更多地關(guān)注流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的問題，并在這方面做出了積極的努力，例如居住證制度的實(shí)施、公租房的建立、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善等。然而，總體而言，流動(dòng)人口在就業(yè)、勞動(dòng)保障、醫(yī)療服務(wù)、子女教育等方面仍受到歧視，很多流動(dòng)人口從質(zhì)量和數(shù)量上仍不能享受到與流入地居民平等的基本公共服務(wù)，被排斥在城市主流工作和生活體系之外，充分體現(xiàn)出在基本公共服務(wù)供給層面重管理、輕服務(wù)的管理理念并未從根本上得到改變，不利于社會(huì)融合，更不利于流動(dòng)人口個(gè)人生涯的發(fā)展。

二是服務(wù)供給機(jī)制不完善。公共服務(wù)供給能力的高低，直接影響著流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度。基本公共服務(wù)的供給涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公安、民政等多個(gè)政府部門，是一項(xiàng)典型的多頭管理。多頭管理的最大不足就是政出多門、尺度不一。一方面由于各個(gè)部門的職責(zé)分工不同，對(duì)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)就各不相同。每個(gè)部門大多從自身的工作重點(diǎn)或工作目標(biāo)出發(fā)來制定相關(guān)政策法規(guī)，在各自系統(tǒng)的法定權(quán)限內(nèi)行使著流動(dòng)人口管理和服務(wù)的職能，形成各部門各司其職，各自為政的管理模式。另一方面各個(gè)部門在行使職權(quán)的過程中難免會(huì)與其他部門出現(xiàn)交叉，需要其他部門的配合與合作。例如，在基本公共服務(wù)供給過程中，有些部門側(cè)重于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等某一專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的“面”上服務(wù)，有些部門則側(cè)重于某一群體或個(gè)體就業(yè)、計(jì)生、子女教育等“點(diǎn)”的服務(wù)。然而，點(diǎn)與面的統(tǒng)一原本就是馬克思主義唯物辯證法的基本精神，對(duì)某一群體或個(gè)體“點(diǎn)”的服務(wù)離不開“面”的支持，正如流動(dòng)人口子女教育問題既涉及到教育部門也涉及到民政部門一樣，這就需要加強(qiáng)各部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作。然而，現(xiàn)實(shí)中，在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給這一領(lǐng)域，跨部門管理體制仍未理順、部門間的協(xié)調(diào)仍不給力。盡管有些地方政府成立了人口綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)流動(dòng)人口事宜進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但這種臨時(shí)性的常設(shè)機(jī)構(gòu)在職能行使過程仍然難以避免地會(huì)涉及到其他部門的權(quán)利和利益，需要其他部門的配合與協(xié)調(diào)，因此領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置并不能從根本上解決流動(dòng)人口管理與服務(wù)的問題①陳豐：《流動(dòng)人口社會(huì)管理與公共服務(wù)一體化研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2012年第6期。，致使多頭管理的現(xiàn)象仍然普遍存在，不利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

三是公共財(cái)政體制不健全。公共財(cái)政體制是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提和基礎(chǔ)?；竟卜?wù)均等化程度的高低是公共財(cái)政“公共性”的直接體現(xiàn)。由于當(dāng)前我國政府處在由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，受傳統(tǒng)重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕公共服務(wù)理念的影響，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出在公共財(cái)政功能性支出結(jié)構(gòu)中仍居首要地位，對(duì)人口教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入顯得嚴(yán)重不足。②孔凡河、袁勝育：《困境與進(jìn)路：我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的思考》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。而公共服務(wù)本身是一個(gè)建設(shè)性的領(lǐng)域，需要政府在人力、財(cái)力、物力上給予大力支持，然而，現(xiàn)實(shí)中事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)層層上收的財(cái)政管理體制，不利于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。一方面，流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的事權(quán)主要由縣鄉(xiāng)級(jí)基層政府來承擔(dān)，然而，現(xiàn)行的收支兩條線的財(cái)政體制將地方政府的財(cái)力層層縮減，在轉(zhuǎn)移支付的過程中又比較難以對(duì)各地具體公共服務(wù)支出進(jìn)行衡量，使部分地方政府在基本公共服務(wù)供給過程中略顯財(cái)力不足，難以生產(chǎn)和提供足夠的基本公共服務(wù)，致使縱向基本公共服務(wù)供給不均等現(xiàn)象普遍存在；另一方面，雖然財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異方面發(fā)揮了比較重要的作用，但在基本公共服務(wù)能力與財(cái)力支出層面，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間，大中城市和縣鄉(xiāng)之間仍然存在很大區(qū)別，基本公共服務(wù)橫向供給的不均等現(xiàn)象也普遍存在，阻礙了流動(dòng)人口融合與發(fā)展的腳步。

四是相關(guān)制度不完善。制度是人們共同遵守的行為準(zhǔn)則或辦事規(guī)則。個(gè)體和社會(huì)活動(dòng)都是在制度所賦予的制約條件中進(jìn)行的。正如鄧小平同志所言，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄＂邸多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年版，第333頁。完善流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的相關(guān)法律制度，有利于增強(qiáng)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給的約束性和規(guī)范性，為實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化提供法律保障。當(dāng)前我國中央和地方政府在流動(dòng)人口管理方面已出臺(tái)多項(xiàng)工作辦法和相關(guān)條例，例如，國務(wù)院頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》、公安部頒布的《暫住證申領(lǐng)辦法》、浙江省實(shí)施的《浙江省流動(dòng)人口居住登記條例》等，然而，總體而言，當(dāng)前我國在流動(dòng)人口管理與服務(wù)的制度層面還比較薄弱，還沒有建立起一套規(guī)范的適用于流動(dòng)人口管理與服務(wù)的法律體系，不能從法律的高度為流動(dòng)人口融入城市謀求個(gè)人發(fā)展提供保障。在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化已成為社會(huì)普遍共識(shí)的形勢下，整合現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)條例，建立健全具有規(guī)范性、權(quán)威性、科學(xué)性的流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的法律體系迫在眉睫。

四、融合與發(fā)展：推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

其一，以理念謀發(fā)展。推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化需要樹立以人為本的管理理念和新公共服務(wù)理念。以人為本位的管理理念是衡量政府能否平等地提供基本公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。以人為本位的管理理念把“人”作為管理和服務(wù)的核心，重視人的價(jià)值所在，主張遵從人的社會(huì)本性，力求實(shí)現(xiàn)人的全面、自由發(fā)展。以人為本的管理理念是順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢的必然選擇，是中國共產(chǎn)黨人堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的黨的根本宗旨的重要體現(xiàn)。流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的核心是保證人人都能享有均等化的服務(wù)。致力于為公眾提供均等化基本公共服務(wù)的政府必定是以人為本的政府。在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)層面做到以人為本，就要堅(jiān)持把流動(dòng)人口這一龐大群體納入基本公共服務(wù)對(duì)象范圍之內(nèi)，將流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用窆餐鳛檎峁┗竟卜?wù)的核心，充分滿足其基本公共服務(wù)需求。新公共服務(wù)理念是美國著名公共行政學(xué)家羅伯特·登哈特提出的一種新的公共行政理念。新公共服務(wù)理念認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)而不是管控，政府在社會(huì)事務(wù)管理中不應(yīng)利用行政命令或規(guī)制來規(guī)范公眾的行為，而是要努力為公眾提供更多更好的公共服務(wù)。新公共服務(wù)理念特別關(guān)注人本、民本等思想，重視服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)于推進(jìn)我國流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用裰g、流動(dòng)人口與政府之間、流動(dòng)人口與社會(huì)之間的和諧關(guān)系以及流動(dòng)人口個(gè)人生涯發(fā)展都有著非常重要的意義。

其二，以機(jī)制助發(fā)展。通過流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化的方式促進(jìn)流動(dòng)人口的融入與發(fā)展，需要不斷完善基本公共服務(wù)的供給機(jī)制。供給主體的多元化、供給渠道的多樣化有助于提高基本公共服務(wù)的總量與效率，是完善基本公共服務(wù)均等化供給的重要趨勢，有助于加快流動(dòng)人口融入城市生活謀求個(gè)人發(fā)展。供給機(jī)制的完善需要從多方面入手，一是需要作為供給主體的政府協(xié)調(diào)好政府內(nèi)部基本公共服務(wù)供給主體之間的關(guān)系，理順政府內(nèi)部各部門之間的職責(zé)權(quán)限與利益分配，在各司其職的基礎(chǔ)上加強(qiáng)部門間的溝通與合作。二是需要鼓勵(lì)第三部門的積極投入，由于流動(dòng)人口是一個(gè)龐大的社會(huì)群體，對(duì)公共產(chǎn)品需求廣度及深度都比較大，僅僅依靠政府這一單一的行政主體，很難在一定時(shí)期內(nèi)提供高效的、均等化的服務(wù)，因此，需要形成一種政府主導(dǎo)，社會(huì)力量參與的多元化基本公共服務(wù)供給格局。在這一格局中，政府作為基本公共服務(wù)供給責(zé)任的主要承載者，需要把流動(dòng)人口納入城市的基本公共服務(wù)體系框架之中，確保各項(xiàng)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化政策和措施的順利實(shí)施。同時(shí)，由于政府本身的局限性，不可能包攬全部的公共服務(wù)供給事務(wù)，這就需要鼓勵(lì)政府之外的非政府組織、非營利性組織承擔(dān)起部分基本公共服務(wù)供給的職責(zé)，政府作為主導(dǎo)者和決策者，通過相關(guān)法律法規(guī)和政策制度等行政手段對(duì)第三部門進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。由于第三部門具有民間性、非營利性、靈活性等特點(diǎn)，比政府部門更加貼近公眾，貼近流動(dòng)人口的生活，對(duì)于流動(dòng)人口不斷出現(xiàn)的基本需求也更加了解，可以發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給層面起不到也不應(yīng)起的作用，與政府部門形成一種優(yōu)勢互補(bǔ)、良性互動(dòng)的關(guān)系，有助于流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的均等化的實(shí)現(xiàn)。

其三，以財(cái)政促發(fā)展。合理的公共財(cái)政體制是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化供給的重要保障，基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政“公共性”的直接體現(xiàn)。在我國現(xiàn)行體制下，雖然事權(quán)已按行政區(qū)劃層層下放，但財(cái)權(quán)仍控制在上級(jí)政府手中，致使一些地方政府在基本公共服務(wù)供給過程中面臨財(cái)力、物力不足等困境。為此，黨的十八大報(bào)告指出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”。①新華網(wǎng)：《十八大報(bào)告（全文）》，http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。因此，必須按照促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，充分考慮地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)相匹配的原則，科學(xué)合理地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，尤其需要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育等方面，加大對(duì)公共事業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的投入，加快公共財(cái)政體系的改革步伐，不斷改善流動(dòng)人口群體的生產(chǎn)生活條件，滿足他們對(duì)公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)日益增長的需求，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市生活，以利于其進(jìn)一步謀求個(gè)人發(fā)展。

其四，以制度保發(fā)展?；竟卜?wù)均等化的實(shí)現(xiàn)需要有相關(guān)法律制度作為保障。與流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化相關(guān)的法律涉及多方面。一是戶籍制度的改革。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度在城市和農(nóng)村之間豎起了一座高墻，是對(duì)民眾身份的一種不公平的等級(jí)界定，帶有一定的歧視性。二元戶籍制度是流動(dòng)人口不能在流入地享受與當(dāng)?shù)毓娖降然竟卜?wù)的根源所在。要推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化必然需要改革當(dāng)前的戶籍制度，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，建立以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所、相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)或合法的生活來源為基本落戶條件，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段的新型戶籍制度。二是完善社會(huì)保障制度，將流動(dòng)人口納入政府社會(huì)保障的范圍，以法律形式規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)的繳納及關(guān)系接轉(zhuǎn)工作，監(jiān)督用人單位為流動(dòng)人口辦理相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)。三是把公共財(cái)政納入法制化的軌道，并注重財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)，減少人為因素的干擾和影響，從財(cái)政投入上保證流動(dòng)人口享有均等的基本公共服務(wù)資源。四是將中央與地方政府在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給過程中的職責(zé)分工納入法制化的行列，嚴(yán)格明確中央和地方政府在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)與財(cái)權(quán)分配。五是加強(qiáng)第三部門的相關(guān)法律體系，以法律的形式明確政府與第三部門在流動(dòng)人口基本公共服務(wù)方面的職責(zé)和權(quán)限，鼓勵(lì)第三部門積極參與流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的供給，為實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)流動(dòng)人口融入城市生活謀求個(gè)人生涯發(fā)展保駕護(hù)航。

五、結(jié)論

流動(dòng)人口作為城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊群體，是現(xiàn)代城市建設(shè)的中堅(jiān)力量，對(duì)政府提供的基本公共服務(wù)有著與流入地居民相同的需求。然而，在現(xiàn)行社會(huì)管理體制下，政府對(duì)流動(dòng)人口所提供的公共服務(wù)存在著明顯的脫節(jié)現(xiàn)象，致使很大一部分流動(dòng)人口經(jīng)常被排斥在政府基本公共服務(wù)體系之外，無法享有和流入地居民同等的權(quán)利和服務(wù)。本文從基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵出發(fā)，在梳理基本公共服務(wù)均等化之于流動(dòng)人口現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，深入分析了當(dāng)前我國流動(dòng)人口基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在的不均等現(xiàn)象及其原因序列，并探討了新形勢下通過理念的轉(zhuǎn)變、機(jī)制的完善、財(cái)政的供給以及法制的保障來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，共建和諧社會(huì)關(guān)系的路徑與對(duì)策。其中，理念是行動(dòng)的指針，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施需要樹立人本管理理念及新公共服務(wù)理念，確保人人都能平等地享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。其次，由于流動(dòng)人口對(duì)基本公共服務(wù)的需求具有多樣性，政府很難在第一時(shí)間高效地滿足各方需求，這就要求政府在協(xié)調(diào)好政府內(nèi)部各部門權(quán)力和利益的同時(shí)鼓勵(lì)第三部門的參與和合作。再次，合理的公共財(cái)政體制是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要保障，通過財(cái)政手段促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)需要在完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，科學(xué)合理地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。最后，所有路徑與對(duì)策的實(shí)施均需要有科學(xué)合理的制度作為保障，各項(xiàng)政策措施只有上升到法律制度的高度才能夠有效地保證基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。