趙 穎

(北京工商大學(xué) 法學(xué)院，北京 100048)

行政公訴與民事公訴分別是檢察權(quán)在行政訴訟和民事訴訟領(lǐng)域的擴(kuò)展，二者都屬于公益訴訟，是檢察機(jī)關(guān)在特定情形下，為維護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益，以原告的身份將一定種類的行政案件或民事案件提交人民法院審判的制度。所不同的是，行政公訴所針對(duì)的是行政主體損害公益的違法行政行為，民事公訴則針對(duì)民事主體損害公益的民事違法行為。目前，學(xué)界大多把檢察機(jī)關(guān)的民事公訴與行政公訴在相同的理論基點(diǎn)上相提并論，認(rèn)為二者都是在維護(hù)公益的實(shí)踐需要下民行檢察制度的新發(fā)展。但進(jìn)一步思考會(huì)發(fā)現(xiàn)，二者并非在同一理論基點(diǎn)上，而且現(xiàn)實(shí)“待遇”也不相同。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”盡管條文中并未明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是否包括檢察機(jī)關(guān)，學(xué)界意見亦不盡一致，但實(shí)踐中甚至在修法之前檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案例已有多起，民事公訴開始“嶄露頭角”。相比之下，行政公訴卻前途未卜，盡管學(xué)者們的研究和呼吁已有不少，但在《行政訴訟法》的修改仍懸而未決的情形下，行政公訴的命運(yùn)似乎還是個(gè)未知數(shù)，實(shí)踐中也難覓行政公訴的真正蹤影。這種反差令人深思，而且實(shí)踐中民事公訴面臨諸多困境，這些狀況進(jìn)一步提示我們：在我國《行政訴訟法》面臨修改之際，需要關(guān)注和重視另一種公益訴訟制度——行政公訴。

一、實(shí)踐中民事公訴不能承受之重

從實(shí)踐來看，即便在新修改的《民事訴訟法》規(guī)定民事公益訴訟之前，在“缺乏法律依據(jù)”的情形下，各地檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟已有不少嘗試，也有一些檢察機(jī)關(guān)支持行政機(jī)關(guān)對(duì)損害公益的違法行為提起民事訴訟的案件。盡管實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴在一些個(gè)案中確實(shí)比較有效地保護(hù)了國家利益或社會(huì)公益，但毋庸諱言的是，民事公訴承載了過多的負(fù)擔(dān)。

以我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?yàn)槔?，環(huán)境公益訴訟是以司法手段維護(hù)社會(huì)公共利益的重要法器，是維護(hù)全社會(huì)環(huán)境權(quán)益的重要防線。檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)污染者提起刑事公訴外，也會(huì)參與或介入環(huán)境民事公益訴訟中，其中不乏作為原告對(duì)污染者提起環(huán)境民事公訴的情形，如廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償糾紛案(2008)、貴陽市人民檢察院訴熊金志等人違法修建破壞水源保護(hù)區(qū)案(2008)、江蘇錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮等人破壞高速公路公共環(huán)境案(2009)等。而實(shí)踐中由于種種原因環(huán)境公益訴訟立案受理難，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年到2013年，全國環(huán)境公益訴訟案件總計(jì)不足60起,從起訴主體看，絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)和地方檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少，個(gè)人訴訟更是難上加難。[1]應(yīng)該說，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公益勇敢擔(dān)當(dāng)?shù)木穹浅？杉危覐膶?shí)踐看,在法院受理數(shù)量很少的環(huán)境民事公益訴訟案件中,更多的原告身份是檢察機(jī)關(guān)。但是， 有一個(gè)現(xiàn)象需要關(guān)注和思考：檢察機(jī)關(guān)更多選擇提起環(huán)境民事公訴而非行政公訴，實(shí)踐中不僅環(huán)境行政公訴案件極少，反倒是有檢察機(jī)關(guān)支持環(huán)保局等行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，這意味著，環(huán)保行政執(zhí)法手段疲軟繼而被忽視。

循著這一問題審視實(shí)踐中的環(huán)境民事公益訴訟，會(huì)發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的事實(shí)：一是保護(hù)環(huán)境，守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低?！碍h(huán)保局的行政處罰(罰款)，與企業(yè)治理污染的投入相比，當(dāng)然是小數(shù)目。所以一般的企業(yè)接到處罰后都愿意交罰款，還不提起行政復(fù)議和行政訴訟。而不交罰款的呢，環(huán)保局還要到法院提起強(qiáng)制執(zhí)行，自己沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?，F(xiàn)在看來，單單通過行政處罰難以震懾污染企業(yè)，必須借助司法力量?！薄坝行┪廴酒髽I(yè)的頭頭對(duì)環(huán)保局開出的處罰決定不理不睬，可一旦被拘留，或者接到法院傳票，態(tài)度馬上就變了。”[2]二是環(huán)境污染案件判決和執(zhí)行難。如“停止排放污水”，法院如何執(zhí)行？法院不可能派兩個(gè)法警晝夜值班去看著。再如“責(zé)令關(guān)閉企業(yè)”，法院沒有執(zhí)行關(guān)閉企業(yè)的權(quán)力，必須由當(dāng)?shù)卣?zhí)行。“由于制造污染的企業(yè)，往往是一個(gè)地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)支柱，法院在審理案件和執(zhí)行對(duì)制造污染企業(yè)的判決中，常常受到來自地方政府的壓力和干擾。法律在GDP面前，常常偃旗息鼓?！雹僖恍┑胤椒ㄔ簩?duì)涉環(huán)保糾紛不愿受理立案,即使能夠受理立案，也因難以抵擋地方政府的干預(yù)而不了了之。

當(dāng)然，環(huán)境公益訴訟中的困境還有許多，但上述事實(shí)折射出的問題已是環(huán)境民事公訴所不能承受之“重”：其一，我國環(huán)境保護(hù)立法的不足。在立法上，我國環(huán)境罰款數(shù)額設(shè)定因基礎(chǔ)理論的整體缺位、立法技術(shù)的滯后、粗糙而存在設(shè)定隨意、漠視個(gè)性以及操作性不強(qiáng)等諸多立法缺陷，未能充分體現(xiàn)環(huán)境違法成本與環(huán)境損害后果之間的正相關(guān)性。[3]其二，環(huán)境行政執(zhí)法體制、機(jī)制上的薄弱。一方面，我國現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制存在許多問題：一是環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不合理，職權(quán)分工不科學(xué)，橫向分散，多頭管理，行政權(quán)異化，難以形成執(zhí)法合力；二是環(huán)保部門地位尷尬，缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，難以有效抵制地方保護(hù)主義；三是協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺、參與機(jī)制稚嫩、監(jiān)督機(jī)制無力,導(dǎo)致環(huán)保執(zhí)法運(yùn)行不暢。[4]另一方面，多年來“GDP至上”的畸形發(fā)展觀、政績(jī)觀使得地方政府或官員成為污染企業(yè)的“保護(hù)傘”，使得環(huán)境和公眾乃至后代人飽受公害侵襲，也使得神圣的司法裁判步履維艱。實(shí)踐中許多行政機(jī)關(guān)失職不作為，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，對(duì)損害國家利益和社會(huì)公益的行為睜一只眼閉一只眼，許多超標(biāo)排污、破壞環(huán)境等違法行為得不到及時(shí)有效地懲處和遏制。

很明顯,上述問題是民事公訴難以承受和解決的，不過，在環(huán)保立法尚待完善、環(huán)境執(zhí)法尚且疲軟、檢察院甚至法院尚難以抗衡地方政府的現(xiàn)實(shí)面前，行政公訴比民事公訴或許更“難上加難”，因此，檢察機(jī)關(guān)更多選擇對(duì)損害公益的違法企業(yè)或個(gè)人提起民事訴訟也是無奈和現(xiàn)實(shí)之舉，有些“曲線救國”的功效。

但是，上述實(shí)踐所顯示出的民事公訴不能承受之重恰恰說明，在監(jiān)督依法行政、促進(jìn)行政執(zhí)法繼而維護(hù)公益方面，民事公訴顯得鞭長莫及或者有些“隔靴搔癢”以致難有作為。既然如此，把維護(hù)公益的重?fù)?dān)寄托于檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境違法者事后提起民事公訴，恐怕是勉為其難，而且治標(biāo)不治本。

“解鈴還須系鈴人”，針對(duì)上述問題,根本途徑還是要完善環(huán)保立法和行政執(zhí)法。2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂的《環(huán)境保護(hù)法》具有理念先進(jìn)、科學(xué)民主、手段硬實(shí)、模式創(chuàng)新、責(zé)任嚴(yán)厲等特點(diǎn)[5],其中突出強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)督管理責(zé)任，授予了環(huán)境保護(hù)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，并新增了按日計(jì)罰、行政拘留等處罰措施或責(zé)任形式。但“徒法不足以自行”，關(guān)鍵仍要看法律的實(shí)施尤其是行政執(zhí)法實(shí)踐情況。

二、行政公訴更能促進(jìn)行政執(zhí)法以維護(hù)公益

行政機(jī)關(guān)即各級(jí)人民政府及其職能部門作為對(duì)國家和社會(huì)公共事務(wù)的管理者，被國家法律法規(guī)賦予了廣泛的行政權(quán)力和社會(huì)管理職能，是具體的直接的公益代表者。這些行政機(jī)關(guān)依法有權(quán)也有義務(wù)經(jīng)常性的對(duì)管轄范圍內(nèi)的行政相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于違反行政管理秩序、損害國家利益和社會(huì)公共利益的組織和個(gè)人，有權(quán)追究其行政責(zé)任，如果違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪，還應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。因此，在國家利益、社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，可以也應(yīng)該首先通過行政執(zhí)法獲得救濟(jì)。

在維護(hù)公益方面，行政執(zhí)法制度較之民事公訴制度更具優(yōu)越性：其一，行政機(jī)關(guān)設(shè)置普遍，能憑借其星羅棋布的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類危害國家社會(huì)行為的監(jiān)控；其二，行政執(zhí)法制度不僅能夠?qū)崿F(xiàn)事后救濟(jì)，而且能夠?qū)崿F(xiàn)事先預(yù)防與事先、事中、事后的全面監(jiān)控，如行政許可、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、責(zé)令改正等；其三，行政程序比民事訴訟程序更加便捷，能夠迅速地制止危害社會(huì)的行為，及時(shí)地保護(hù)社會(huì)公共利益。[6]

但在現(xiàn)實(shí)中,由于種種原因，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政權(quán)力偏離了公益的軌道，違法行政，尤其是怠于履行法定職責(zé)或不作為、濫用職權(quán)，甚至和行政相對(duì)人惡意串通損害公益，這些違法行為在許多情況下沒有直接的利害關(guān)系人或受害者，卻給國家和社會(huì)公共利益造成重大損害。盡管對(duì)這些違法行政尤其是不履行公共監(jiān)管職責(zé)等不作為違法有許多監(jiān)督渠道，但在一個(gè)法治社會(huì)，司法審查無疑是一個(gè)不可缺少的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。但行政訴訟同民事訴訟一樣具有司法被動(dòng)性，“不告不理”，因此，法院對(duì)行政行為實(shí)施司法審查的程序有賴于有人起訴。然而,全國每年行政訴訟長期在10萬件左右徘徊的案件數(shù)量，就已經(jīng)揭示了實(shí)踐中我國行政訴訟制度所面臨的種種困境,對(duì)于有直接利害關(guān)系相對(duì)人的違法行政行為，當(dāng)事人往往都不敢告、不愿告、告不贏，更何況那些沒有直接利害關(guān)系人或影響不特定多數(shù)人合法權(quán)益的公益行政案件呢？此時(shí)，通過檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法失職行為提起行政公訴，不僅“名正言順”發(fā)揮了法律監(jiān)督職能，而且“切中要害”，通過個(gè)案逐漸推動(dòng)了行政執(zhí)法的改善。

雖然同為尋求司法救濟(jì)的訴訟，但行政訴訟不同于民事訴訟的關(guān)鍵在于它不僅是解決社會(huì)糾紛的裁判機(jī)制，而且是監(jiān)控行政的司法審查制度，因此，作為行政訴訟的一種新類型，行政公訴比民事公訴更能監(jiān)督和促進(jìn)依法行政，繼而從根本上筑起了維護(hù)公益的堅(jiān)固盾牌。例如，我國首例環(huán)境行政公益訴訟案件——中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為案②，雖然以原告撤訴結(jié)案，但這起行政訴訟的提起督促相關(guān)行政職能部門履行了拖延近15年的行政職責(zé)。當(dāng)然該公益訴訟的原告不是檢察機(jī)關(guān)，但是，不難想象，如果檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公訴，效果只會(huì)更好。這足以說明以行政主體為被告的行政公益訴訟在促進(jìn)行政執(zhí)法方面的“正能量”，而且，這種“正能量”不僅發(fā)揮在這次個(gè)案中，還會(huì)持續(xù)到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的日常執(zhí)法中，因此，單從實(shí)效上而言，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴比繞過行政機(jī)關(guān)而對(duì)民事主體提起民事公訴無論是法律效果還是社會(huì)效果均要大得多。

三、行政公訴更契合我國國家機(jī)關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)的角色

我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位與西方國家有所不同。在西方三權(quán)分立的政治構(gòu)架中，盡管兩大法系國家在檢察機(jī)關(guān)的職能范圍、組織體系、自由裁量權(quán)限等方面存在諸多差異，而且近些年來各國檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性相對(duì)加強(qiáng)，但在檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)或地位上有一個(gè)共同點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)是政府的代理人、檢察權(quán)是行政權(quán)的一部分，如法國雖然審檢合署，但檢察官是作為政府在法院的代理人；美國的檢察機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，總檢察長兼司法部長，總檢察長和州檢察官均被視為行政官員；日本的檢察廳是國家行政組織法中規(guī)定的特別機(jī)關(guān)之一，是依照檢察廳法設(shè)置的特殊行政官署?；诖?，檢察機(jī)關(guān)成為公共利益的直接代表人，繼而以政府或國家的名義提起或介入訴訟尤其是民事訴訟，在邏輯上便是順理成章的了。而在我國，憲法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在我國“議行合一”、“一府兩院”的體制下，人民政府(行政機(jī)關(guān))、人民法院和人民檢察院三者之間是獨(dú)立的，我國的檢察機(jī)關(guān)并不隸屬于行政機(jī)關(guān)，難以互相代表或代理。當(dāng)然，不能代表行政機(jī)關(guān)并不意味著我國檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害公共利益的違法行為無能為力，一方面它可以對(duì)犯罪行為提起公訴，另一方面，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)它可以通過監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、遵守法律來保證國家法制的統(tǒng)一，從而維護(hù)國家和社會(huì)利益。

在我國現(xiàn)行國家機(jī)關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)和職能分工中，行政機(jī)關(guān)依法擁有廣泛的日常行政執(zhí)法權(quán)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是執(zhí)法監(jiān)督者而非直接執(zhí)法者。如果說行政機(jī)關(guān)是公共利益的直接監(jiān)管人或具體代表，那么，檢察機(jī)關(guān)則是通過監(jiān)督公益監(jiān)管人的方式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)社會(huì)公共利益和國家法制的統(tǒng)一，從這個(gè)意義上講，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)也是“公益代表人”，只不過是“幕后”的公益代表或監(jiān)督者。當(dāng)發(fā)出檢察建議或意見仍不奏效的情形下，更適合、更有效的法律監(jiān)督方式仍是對(duì)怠于或違法履行法定職責(zé)的行政主體提起行政公訴，督促其履行保護(hù)公益的法定職責(zé)。

雖然我國憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但目前這種檢察監(jiān)督主要限定于司法審判或訴訟監(jiān)督，具體說是現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定的抗訴監(jiān)督。近些年來，理論界和實(shí)踐界對(duì)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了深入探討，主要觀點(diǎn)可以分成兩大類：一是主張取消檢察機(jī)關(guān)抗訴、取消審判監(jiān)督；一是認(rèn)為檢察監(jiān)督不僅不能取消，還要加強(qiáng)和擴(kuò)展，包括檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事、行政公訴。實(shí)際上，以往檢察監(jiān)督權(quán)中的問題關(guān)鍵不在于這種權(quán)力的有無和范圍的大小，而在于監(jiān)督的定位不準(zhǔn)?？偟膩碚f，賦予檢察官以法律監(jiān)督權(quán)是成文法國家法制統(tǒng)一的需要。[7]作為成文法國家，我國需要一個(gè)保證國家法律統(tǒng)一、正確實(shí)施的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但這種監(jiān)督：首先，不能僅限于對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還應(yīng)包括數(shù)量更多、職能更廣的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，只有這樣檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)才名副其實(shí)；其次，即便是審判監(jiān)督，也不宜定位于法院或法官的具體司法裁判內(nèi)容，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、對(duì)法律的理解和適用屬于法官獨(dú)立審判權(quán)的范疇，從這個(gè)意義上講，以抗訴方式發(fā)動(dòng)的檢察審判監(jiān)督并不可取，檢察監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容主要應(yīng)限于法官個(gè)人的徇私舞弊等違法、違紀(jì)行為。

因此，要完善檢察監(jiān)督權(quán)就必須跳出訴訟或?qū)徟斜O(jiān)督的舊框框，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行和遵守國家法律、法規(guī)的監(jiān)督。監(jiān)督行政是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義[8]，尤其是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，我國仍是一個(gè)“大政府”和行政權(quán)強(qiáng)大的國家，更需要具有專門性、法律性和主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)的檢察監(jiān)督作為外在的制約力量。以往檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督僅僅局限于對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行偵查和追訴這一刑事檢察職能上，側(cè)重于對(duì)公職人員的監(jiān)督，缺乏對(duì)機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督。因此，目前的檢察監(jiān)督在監(jiān)督行政機(jī)制中的作用無疑是有限的。但加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政活動(dòng)的法律監(jiān)督職能，并非意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的所有行政行為都進(jìn)行監(jiān)督，也不意味著檢察機(jī)關(guān)可以隨時(shí)以任何方式進(jìn)行監(jiān)督，這是不可行也不可取的。一般來說，行政機(jī)關(guān)的行政違法行為涉及國家行政管理秩序和國家法律的實(shí)施(這本身就是公共利益)，侵害的利益客體往往是雙重的，個(gè)體利益和國家、社會(huì)的利益同時(shí)受到侵害。原則上講，從保證國家法律、法規(guī)統(tǒng)一、正確實(shí)施的角度，凡是違法行政均應(yīng)受到作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。但對(duì)于主要侵犯的是公民、法人或其他組織個(gè)體權(quán)益，國家和社會(huì)利益受害不大的案件，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)尊重個(gè)人處分權(quán)的理念出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)一般不應(yīng)干預(yù)[9]，利害關(guān)系人可依法申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟等尋求救濟(jì)，而對(duì)于損害公共利益的違法行政作為或者不作為行為，檢察機(jī)關(guān)則需要發(fā)揮法律監(jiān)督作用，主要包括以下幾種情況：第一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害國家和社會(huì)公共利益而無人起訴(如對(duì)污染致害企業(yè)視而不見)。第二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為(如應(yīng)征的稅款不征)。第三，受害人為不特定多數(shù)人的行政行為(如違法許可砍伐原始森林)。

一般來說，基于我國現(xiàn)有國家機(jī)關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)和職能分工，行政公訴應(yīng)奉行“窮盡行政執(zhí)法手段”原則或前置程序，即檢察機(jī)關(guān)在向法院起訴之前，應(yīng)當(dāng)先向相關(guān)行政主體發(fā)出檢察建議，要求其履行法定監(jiān)管職責(zé)(制止、制裁損害公益的違法行為)或撤銷其違法的行政行為，如果相關(guān)行政主體在法定期限內(nèi)沒有履行或撤銷，檢察機(jī)關(guān)再依法對(duì)損害公益的違法行為向法院起訴。這樣，檢察監(jiān)督方式除了對(duì)有關(guān)人員的職務(wù)犯罪行為偵查起訴外主要有：檢察建議或意見，即向違法的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書或意見書，督促其履行法定職責(zé)或糾正違法行為；行政公訴，即向法院提起行政訴訟請(qǐng)求撤銷違法的行政行為或判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。

可見，對(duì)于行政公訴制度的認(rèn)識(shí)，不應(yīng)局限于把其作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的行政審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督的一種方式這一狹小角度，實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的根本意義并不在于對(duì)法院的監(jiān)督，更主要的是在于對(duì)政府行政活動(dòng)的監(jiān)督，如果不從這一意義上去研究、詮釋行政公訴制度，那么，關(guān)于行政公訴制度的設(shè)立根據(jù)與理由將是乏力的，關(guān)于行政公訴的受案范圍也將受到很大限制。

盡管目前立法上和實(shí)踐中民事公訴已經(jīng)“嶄露頭角”，而行政公訴則“前途未卜”、任重而道遠(yuǎn)。但是，監(jiān)督行政是我國法律監(jiān)督的應(yīng)有之義和核心內(nèi)容，檢察監(jiān)督是行政法治的重要保障和推動(dòng)力量。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴比民事公訴更加契合我國國家機(jī)關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)，更有利于維護(hù)公益和法律秩序。在即將修改的《行政訴訟法》中，應(yīng)當(dāng)確立行政公益訴訟制度，并明確檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格。在我國公益訴訟的未來發(fā)展中，行政公訴應(yīng)該大有作為。

注釋：

①法律的無奈在許多環(huán)境污染民事案件中都有體現(xiàn)，如：屏南是福建一個(gè)偏僻的小縣城，20世紀(jì)90年代縣城里建起一座生產(chǎn)氯酸鹽的化工企業(yè)，是當(dāng)?shù)刂匾慕?jīng)濟(jì)來源?；S與縣城為鄰，“距離縣政府只有1公里”。當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)現(xiàn)，化工廠制造的污染，造成周邊植被死亡，當(dāng)?shù)匕┌Y高發(fā)。經(jīng)過上訪、媒體曝光，化工廠污染不但沒有減輕，反而繼續(xù)擴(kuò)建。后來，污染受害者得到了王燦發(fā)教授負(fù)責(zé)的“中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心”的法律援助，受害者們開始向法院提起訴訟?！?002年11月立案，一直拖到2005年才開庭。” 法院一審判決工廠停止侵害，賠償受害者24萬多元。受害者們對(duì)判決不滿，向福建高院上訴，高院最終維持了原判?！拔廴緵]有停止，他們馬上還要擴(kuò)建第三期工程?！币粓?chǎng)耗時(shí)3年的官司，并沒有解決化工廠污染問題。對(duì)法律的失望，讓屏南受害者又回到了上訪的老路上……。詳見黃祺：《環(huán)境公益訴訟的“中國式”困局》，載《新民周刊》，2009-08-10。

②2009年7月28日，清鎮(zhèn)環(huán)保法庭受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為一案。被告清鎮(zhèn)市國土資源局在立案后主動(dòng)履行了原告要求的行政職責(zé)，原告于2009年9月1日開庭時(shí)當(dāng)庭撤回起訴。 詳見劉曉星：《社團(tuán)組織行政公益訴訟案結(jié)案》，載《中國環(huán)境報(bào)》，2009-09-04。

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