曹桂全

（天津大學(xué)，天津 300072）

地方政府投融資體制現(xiàn)狀及改革進(jìn)路

曹桂全

（天津大學(xué)，天津 300072）

2009年以來，地方政府債務(wù)引起廣泛關(guān)注，不少研究者從投融資體制進(jìn)行分析，但傾向于認(rèn)為是常規(guī)性問題，并從規(guī)范和加強(qiáng)管理的角度提出解決問題的措施。本文通過對當(dāng)前地方政府投融資體制的成因、運(yùn)行機(jī)制和存在問題的分析，認(rèn)為當(dāng)前地方政府投融資體制存在的問題是體制性的，需要重新構(gòu)建地方政府投融資體制，比如明確地方政府舉債權(quán)、區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)、建立地方政府信用體系和資本預(yù)算、逐步放棄通過地方政府投融資平臺融資，這樣才能使地方政府規(guī)范融資、可持續(xù)融資，實現(xiàn)政府投資決策科學(xué)化、民主化，發(fā)揮政府機(jī)制和市場機(jī)制的約束作用，提高投資效率，控制風(fēng)險。

地方政府投資 政府債務(wù) 投融資平臺 資本預(yù)算

一、引言

投資體制是投資活動運(yùn)行機(jī)制和管理制度的總和，政府投融資體制是整個投資體制的一部分，是關(guān)于政府投融資活動的運(yùn)行機(jī)制和管理制度的總和，是關(guān)于政府投資項目的立項、融資、建設(shè)、使用依靠什么機(jī)制進(jìn)行決策、管理和運(yùn)行，通過什么樣的組織機(jī)構(gòu)實施，以實現(xiàn)政府投資目的的制度安排。

1978年全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革之前，我國實行社會主義計劃體制，以單一計劃作為配置資源的手段，以國家干預(yù)和直接控制作用于社會經(jīng)濟(jì)活動。投資方面也是如此，所有的投資都是政府投資，政府投資體制就是全社會投資體制，形成政府包攬一切、企業(yè)沒有投資能力、銀行只是政府的“出納”的特征（王克冰，2009）。改革開放后，按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的方向，界定政府職責(zé)范圍包括政府投資范圍，建立政府、企業(yè)和金融體系各司其職的格局，實現(xiàn)政企分開，政府退出競爭性領(lǐng)域，確立企業(yè)的投資主體地位，建立商業(yè)銀行并形成其獨(dú)立審貸、獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險的機(jī)制，建立與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的金融市場和金融機(jī)構(gòu)，依靠市場激勵和約束優(yōu)化資金資源配置。但是，投資領(lǐng)域的政府與市場的分工始終不是很清晰，政府投資項目范圍究竟是什么、如何融資、如何運(yùn)行這些問題并沒有明確具體的制度規(guī)范。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制的決定》就政府投資范圍、投資項目決策機(jī)制、投資資金管理、投資項目審批、投資項目管理和實施方式、引入市場機(jī)制以提高投資效益和政府投資項目的后評價、監(jiān)管、監(jiān)督等七個方面做了原則性規(guī)定，但很大程度上只涉及使用政府財政性資金進(jìn)行投資的項目，對政府融資以及相應(yīng)的融資渠道、債務(wù)、風(fēng)險問題幾乎沒有涉及。

在這種制度條件下，我國地方政府投融資體制的特點(diǎn)反映在三個方面。第一，使用政府財政性資金的投資項目逐漸規(guī)范，建立了政府專業(yè)投資公司制度、項目法人責(zé)任制、建設(shè)工程合同管理制度、監(jiān)理制度、招標(biāo)投標(biāo)制度、項目資本金制度。第二，政府投資項目覆蓋廣泛，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域政府退出緩慢，加之地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)，政府投資需求龐大，占全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模比重、對GDP的拉動作用都呈現(xiàn)上升趨勢，隨著城市化的推進(jìn)，這種情況還將持續(xù)一定時間。第三，政府投資項目融資成為投融資體制改革和創(chuàng)新的焦點(diǎn)，但尚未成型。地方政府投資需求龐大，而實行平衡預(yù)算的法律制度限制了其舉債行為，地方政府在現(xiàn)實需求和法律限制的雙重壓力下進(jìn)行融資方式的探索，經(jīng)歷了“以財政投入為主，銀行信貸為輔”、“以土地?fù)Q資本為主，財政投入、銀行信貸為輔”、“以打包貸款為主，土地?fù)Q資本和財政投入為輔”三個階段（劉立峰，2011）。上海市在融資體制的探索上走得更遠(yuǎn)一些。從1992年開始的通過政府性投資公司舉債融資機(jī)制，從90年代中期開始的以土地批租為重點(diǎn)的大規(guī)模挖掘資源性資金，從1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后開始的以資本運(yùn)作為重點(diǎn)、通過以公開發(fā)行、配股、可轉(zhuǎn)債等多種方式擴(kuò)大進(jìn)行直接融資規(guī)模，形成了政府主導(dǎo)、融資途徑多樣化、社會資本參與、市場化運(yùn)作的總體模式（上海國有資本運(yùn)營研究院課題組，2012）。

從全國范圍看，地方政府投融資平臺融資是政府投資項目融資的核心，平臺公司是政府投融資活動的主要承擔(dān)者，在一定意義上可以說，當(dāng)前地方政府投融資體制就是地方政府投融資平臺體制。一方面，地方政府投融資平臺體制對城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、社會事業(yè)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用，適應(yīng)了政府投資不斷增長的需要；另一方面，地方政府投融資平臺體制的弊端也迅速暴露出來。國家審計署《2010年全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到6.71萬億元，①指政府負(fù)有清償責(zé)任的債務(wù)。債務(wù)率達(dá)到52.25%，其中融資平臺公司6576個，其債務(wù)余額占46.75%。國家審計署《2013年全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，2012年底，全國政府性債務(wù)余額19.07萬億元，總負(fù)債率39.43%，總債務(wù)率113.41%，其中地方政府性債務(wù)余額9.63萬億元，融資平臺公司仍然是最大的舉債主體。地方政府投融資平臺公司數(shù)量多、規(guī)模大、不規(guī)范、盈利能力弱，政府性債務(wù)并沒有納入預(yù)算管理，債務(wù)形成不透明，缺乏監(jiān)管，存在很大的風(fēng)險。

2010年以來，國務(wù)院和有關(guān)政府部門、監(jiān)管部門制定了一些政策措施，對政府債務(wù)尤其是政府投融資平臺進(jìn)行規(guī)范、清理，顯示了對地方政府投融資平臺體制的警覺，但是并沒有地方政府投融資體制的根本性認(rèn)識。結(jié)果是，地方政府的債務(wù)在沒有法律權(quán)利下存在和發(fā)展，仍然是灰色的。地方政府舉債是必要的，但究竟應(yīng)當(dāng)如何舉債，尤其是，是否應(yīng)當(dāng)允許通過地方政府發(fā)行債券的形式舉債？地方政府融資平臺體制存在的問題究竟是體制性的需要重新構(gòu)造，還是常規(guī)性的通過加強(qiáng)管理就可以解決？筆者認(rèn)為，我國地方政府投融資體制的問題是體制性的，暴露了國家政府投融資制度建設(shè)的明顯不足，需要提高認(rèn)識，提出構(gòu)建適合國情、規(guī)范、有效的地方政府投融資體制的新思路。

二、政府投融資體制的作用、存在問題及其性質(zhì)

（一）政府投融資平臺體制形成的歷史特殊性

我國仍處于轉(zhuǎn)軌時期，傳統(tǒng)計劃體制下，投資資金依靠財力積累，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，形成較大的欠賬。改革開放后，地方政府承擔(dān)區(qū)域開發(fā)、城市建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，政府經(jīng)常性收入無法滿足建設(shè)支出的需要，這就需要通過社會融資、市場融資來彌補(bǔ)。從政府職能轉(zhuǎn)變看，盡管公共財政是發(fā)展方向，但我國地方政府承擔(dān)的建設(shè)職能遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家也是客觀現(xiàn)實，政府投資需求也就更大。地方政府先后通過預(yù)算外收入甚至非預(yù)算收入籌資①預(yù)算外收入指不列入政府預(yù)算，但是有法律法規(guī)依據(jù)的政府收入；非預(yù)算收入指不僅不列入政府預(yù)算，而且沒有法律法規(guī)依據(jù)的政府收入。，一些地方政府也曾嘗試通過發(fā)行地方政府債務(wù)籌資，以滿足投資支出的需要。但是，地方政府債務(wù)融資被1996年的《預(yù)算法》禁止，投資需求和融資不足之間的矛盾顯性化，促進(jìn)了地方政府投融資平臺體制形成。1988年基本建設(shè)項目實行“撥改貸”后，國家成立六大專業(yè)投資公司，各省級政府也相繼組建了一批建設(shè)投資公司，這些政府投資公司成為投融資平臺的雛形。1998年，國家擴(kuò)大投資拉動內(nèi)需，國家開發(fā)銀行按照投融資體制改革的總體要求，以地方財政未來增收、土地收益和其他收益為還款來源，以“組織增信”為宗旨，倡導(dǎo)設(shè)置地方政府融資平臺，推動開發(fā)性金融，向融資平臺發(fā)放貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，滿足城市化和工業(yè)化建設(shè)需要，地方政府融資平臺體制成型。商業(yè)銀行隨后也積極參與，實行“銀政合作”，促進(jìn)了投融資平臺體制的迅速發(fā)展。2008年后，為了配合全國4萬億元建設(shè)項目的地方融資配套需求，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)[2009]92號)，發(fā)出了鼓勵投融資平臺發(fā)展的信號，融資平臺延伸至市縣級政府，平臺貸款迅猛增加，全方位展現(xiàn)了政府投融資體制的投融資平臺模式。

（二）政府投融資平臺體制的運(yùn)作機(jī)制和作用

政府投融資平臺體制的特點(diǎn)是：（1）政府出資設(shè)立。投融資平臺公司成立之始，政府財政出資作為資本金，之后政府會根據(jù)需要，持續(xù)注入資金和資產(chǎn)，包括國家劃撥的國債資金、專項建設(shè)資金、相關(guān)稅費(fèi)返還、儲備土地注入和存量資產(chǎn)等。（2）通過資金、資產(chǎn)、資本運(yùn)作，投融資平臺公司達(dá)到融資要求的條件。政府還會允許投融資平臺公司從事一些商業(yè)性的業(yè)務(wù)尤其是房地產(chǎn)開發(fā)，并給予一些稅收優(yōu)惠政策。（3）投融資平臺公司接受政府項目，并以市場方式進(jìn)行融資，獲得投資建設(shè)資金。近些年來，一些地方政府與投融資平臺公司訂立工程采購協(xié)議，再由投融資平臺公司通過BT方式進(jìn)行投資建設(shè)。投融資平臺公司投資于營利性不同的項目甚至商業(yè)化項目，通過綜合平衡，使非經(jīng)營性投資項目也得以通過投融資平臺公司進(jìn)行，投融資平臺公司越做越大。（4）投融資平臺公司建立項目法人進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)管理。項目建成后，基礎(chǔ)設(shè)施成為投融資平臺公司的資產(chǎn)，形成進(jìn)一步融資的條件，取得服務(wù)收入彌補(bǔ)運(yùn)行成本和償還債務(wù)。（5）除了利用政府授予的收費(fèi)權(quán)取得收入用于償還債務(wù)外，地方政府還依據(jù)協(xié)議使用土地收入和其他政府性基金收入為投融資平臺償還債務(wù)，或者依據(jù)政府采購協(xié)議向投融資平臺支付采購款，平臺公司再用于償還債務(wù)。

在地方政府建設(shè)職能存在較多要求而又被禁止舉債的特定歷史和制度條件下，政府投融資平臺模式發(fā)揮了積極作用。（1）地方政府從基礎(chǔ)設(shè)施的直接供給者轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘幸?guī)劃者和宏觀管理者，而投融資平臺公司成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資的實施者，政府建設(shè)投資不再采取直接向建設(shè)項目投入資金的方式，而是向投融資平臺公司出資、撥款、支付采購款。（2）政府投融資平臺模式搭建了地方政府與金融市場之間的橋梁，由于將相應(yīng)的債務(wù)都記在公司的賬上，避免了政府債務(wù)，形式上遵守了《預(yù)算法》關(guān)于地方政府實行平衡預(yù)算的要求，避免了政府預(yù)算中出現(xiàn)赤字，又實現(xiàn)了政府投資項目的融資和建設(shè)。（3）投融資平臺模式具有很大的靈活性，地方政府靈活地利用政府財力和公共資源注入到投融資平臺公司，創(chuàng)造投融資平臺公司的融資能力，能有效實現(xiàn)政府投資計劃。（4）從實際效果看，通過政府投融資平臺模式，地方政府建設(shè)職能得到充分發(fā)揮，對加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)、區(qū)域開發(fā)建設(shè)和城鎮(zhèn)化起到了重大作用，推動了公益項目的市場化運(yùn)作，政府投資的固定資本形成成為拉動地方生產(chǎn)總值的直接力量。2008年國家積極財政政策的實施也得力于政府投融資平臺的作用。

（三）政府投融資平臺體制存在問題的性質(zhì)

我國地方政府投融資平臺模式存在的問題是體制性問題而不是常規(guī)性管理問題。具體表現(xiàn)在：

1.投融資平臺存在的根源在于地方政府平衡預(yù)算、不允許債務(wù)融資與政府投資需求的矛盾。地方政府投融資平臺是應(yīng)對這個矛盾的權(quán)宜之計?；A(chǔ)設(shè)施等政府投資項目具有當(dāng)期投入、長期使用和受益、投入和收益在時間上的不匹配、風(fēng)險大而經(jīng)濟(jì)利潤低甚至沒有利潤的特征，需要通過金融市場實現(xiàn)投資和收益的匹配性，實現(xiàn)不同代人之間負(fù)擔(dān)的合理分配。尤其是，地方政府的建設(shè)職能不僅存在，而且比西方發(fā)達(dá)國家要求更多的政府投資，不允許地方政府舉債，怎么進(jìn)行建設(shè)？怎么履行政府職能？因此，不允許地方政府債務(wù)融資的制度本身就是有問題的，在這種有問題的制度下形成的投融資平臺的基礎(chǔ)就是有問題的。如果允許地方政府舉借債務(wù)的正常體制回歸，也就無須地方政府平臺模式這個權(quán)宜之計。

2.投融資平臺導(dǎo)致新的政企不分，地方政府和投融資平臺公司互相利用各自的優(yōu)勢，卻導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險。政府投融資平臺公司模糊了政府和企業(yè)的關(guān)系。政府投融資平臺公司儼然成為了政府建設(shè)財政，而政府卻成了投融資平臺公司的稅務(wù)局。地方政府給投融資平臺公司下達(dá)建設(shè)任務(wù)，投融資平臺公司先進(jìn)行市場融資再向政府要錢還債，政府通過土地出讓等方式為投融資平臺公司支付。當(dāng)政府收入無法滿足支付要求的時候，就將政府掌握的公共資源注入到投融資平臺，通過投融資平臺公司再行融資以還舊債。這樣，政府和投融資平臺公司捆綁在一起。一些地方出現(xiàn)了這樣的結(jié)果：投融資平臺公司越做越大，債務(wù)越來越高，政府既無法進(jìn)行現(xiàn)金支付也已經(jīng)無法為投融資平臺公司提供更多的融資條件，政府投資規(guī)模超過了其融資能力的情況容易出現(xiàn)，呈現(xiàn)一種“不撞南墻不回頭”的態(tài)勢。本來，企業(yè)債務(wù)融資需要接受市場檢驗，但平臺公司卻依靠政府背景來從銀行、資本市場獲得資金，政府替代了市場。盡管投融資平臺公司都宣稱建立了“借用管還”①即舉債融資、使用主要是用于投資的資金使用、資金管理主要指用于項目建設(shè)的管理、償還債務(wù)。機(jī)制，但是，投融資平臺之“還”依賴于政府支付，如果政府不支付，所謂的“還”是沒有基礎(chǔ)的。

3.投融資平臺體制導(dǎo)致政府職能界定不清，不利于社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和教育衛(wèi)生科技事業(yè)。政府對于投融資平臺公司正像傳統(tǒng)上對于國有企業(yè)一樣，把投融資平臺作為一種實現(xiàn)政府意志的工具，為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)和教育衛(wèi)生科技事業(yè)發(fā)展，把這些建設(shè)任務(wù)一股腦地交付給投融資平臺公司運(yùn)作，阻礙了社會資本進(jìn)入。在投融資平臺公司融資能力不足時，地方政府又允許投融資平臺公司經(jīng)營諸如房地產(chǎn)等高利潤商業(yè)性業(yè)務(wù)，破壞了政府與市場分工的原則。投融資平臺公司在不同的項目和業(yè)務(wù)之間轉(zhuǎn)嫁成本，難以保證實現(xiàn)期望的以商業(yè)性收入彌補(bǔ)政府非經(jīng)營性項目虧損的目標(biāo)，巨大的道德風(fēng)險難于控制。

4.政府投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險責(zé)任沒有正常的防控機(jī)制。典型的投融資平臺公司承擔(dān)經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性項目甚至商業(yè)性業(yè)務(wù)，混淆了政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，政府難于控制債務(wù)成本。風(fēng)險責(zé)任不清導(dǎo)致機(jī)會主義泛濫，政府信用機(jī)制沒有建立卻被濫用，政府機(jī)制和市場機(jī)制都沒有充分發(fā)揮約束作用?？梢哉f，投融資平臺體制導(dǎo)致了新一輪的政企不分、銀政不分，導(dǎo)致了政府投資規(guī)模和債務(wù)規(guī)模在既無健全的政府機(jī)制約束也無健全的市場機(jī)制約束下的擴(kuò)張，其風(fēng)險無法正常評估也無法正常控制。②央行副行長潘功勝2014年1月15日在清華大學(xué)所作題為“政府與銀行：尋找合理的行為邊界”的演講提出，中國銀行業(yè)改革的一個重要內(nèi)容，就是要打破政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)三位一體的關(guān)系，使政企分離、政銀分離、銀企分離，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)性和獨(dú)立性。近年來，地方政府與銀行的關(guān)系出現(xiàn)一定程度的變異，金融危機(jī)背景下地方政府與銀行的關(guān)系出現(xiàn)重塑，政企不分、政銀不分、財政金融不分等一些不健康現(xiàn)象又有所反復(fù)，扭曲了正常的市場信用篩選機(jī)制。參見：清華五道口網(wǎng)站：http://www.pbcsf.tsinghua.edu.cn/content/details186_7611.html。處理債務(wù)是有巨大成本的，這是有歷史教訓(xùn)的。

因此，地方政府投融資平臺融資模式與預(yù)算外資金、土地財政一樣，都是投融資體制不完善條件下的探索，也都是一個過程，存在巨大的體制性缺陷。解決這個問題的途徑不是規(guī)范，而是體制重構(gòu)，重新進(jìn)行政府投融資體制的頂層設(shè)計，逐步改變依靠政府投融資平臺作為政府融資的主渠道的投融資平臺體制。

三、地方政府投融資體制的重構(gòu)思路和基本架構(gòu)

（一）重構(gòu)地方政府投融資體制的思路

1.地方政府應(yīng)當(dāng)具有舉債權(quán)，地方政府應(yīng)當(dāng)自己負(fù)責(zé)融資、管理和償還。地方政府承擔(dān)建設(shè)職能，就需要政府進(jìn)行舉債融資。以政府為主體融資是大勢所趨，必要的地方政府性債務(wù)的存在已經(jīng)摧毀了地方政府平衡預(yù)算、沒有舉債權(quán)的法律規(guī)則，再援引不能舉債的法律來限制地方政府舉債已經(jīng)沒有說服力。應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府和市場各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府的就歸政府，市場的歸市場，政府投資就是政府投資，政府投資就需要政府融資，就要政府依靠自身信用融資，而沒有必要通過一個企業(yè)（包括投融資平臺公司）去形成用于融資的信用再去融資。政府投融資平臺正是將本來應(yīng)當(dāng)政府承擔(dān)的融資事項授權(quán)或者以其他方式由企業(yè)進(jìn)行，造成了政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)、公共債務(wù)和商業(yè)性債務(wù)混淆，政府信用隱藏在背后卻可能得到濫用，蘊(yùn)藏著很大的風(fēng)險。新的政府投融資體制應(yīng)當(dāng)明確地方政府的舉債權(quán)，收回授予投融資平臺公司的融資權(quán)，政府自身承擔(dān)融資主體、債務(wù)主體、償債主體的責(zé)任，避免政府信用與企業(yè)信用、政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)分不清的問題，從根本的層面上解決投融資平臺模式下政企不分及其帶來的問題。

2.政府投融資納入預(yù)算，政府投資決策應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主、公開、透明。政府投資計劃和預(yù)算應(yīng)當(dāng)納入地方人大的審議、決定和監(jiān)督之下，政府項目投資計劃應(yīng)當(dāng)不限于財政投資資金的項目，而是應(yīng)當(dāng)包括使用政府融資資金的全部投資項目，納入人大審議的資金也不僅僅限于財政預(yù)算支出的資金，而是全部政府投資項目的投資資金。政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型政府、法治型政府，政府投資應(yīng)當(dāng)公開透明。依靠投融資平臺公司、政府投資神秘化的模式需要改變，不應(yīng)當(dāng)通過企業(yè)運(yùn)作而躲開人大監(jiān)督、人民監(jiān)督，出現(xiàn)問題的時候又讓財政兜底，讓人民埋單。新的地方政府投融資體制應(yīng)當(dāng)使政府投資計劃和預(yù)算置于人大的監(jiān)督之下，向人民公開。

3.建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，明確地方政府信用和資本預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮政府信用進(jìn)行低成本融資。與商業(yè)信用相比，政府信用更高，政府負(fù)債的風(fēng)險小，應(yīng)當(dāng)獲得更低成本的融資和更加適合政府投資項目建設(shè)的融資。政府投融資平臺公司以銀行信貸為主，盡管獲得的銀行信貸成本低于一般的工商企業(yè)，并沒有充分發(fā)揮政府信用的價值。政府信用并不要商業(yè)企業(yè)那樣的擔(dān)保，以投融資平臺公司貸款、發(fā)行企業(yè)債券卻要提供擔(dān)保，無疑都增加了不必要的成本。從國際經(jīng)驗看，政府債務(wù)融資的基本方式是商業(yè)信貸、政策性信貸、發(fā)行公債和項目融資。商業(yè)信貸、政策性信貸和發(fā)行公債以一個地方政府的總體信用為基礎(chǔ)，通過金融市場進(jìn)行融資，為此需要建立政府信用，建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。地方政府本身應(yīng)當(dāng)建立資本預(yù)算，成立負(fù)責(zé)信用管理和資本預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)。

4.不同性質(zhì)的政府投資項目實行政府機(jī)制和市場機(jī)制的不同組合，發(fā)揮社會資本的積極作用，減輕政府融資壓力。地方政府投融資平臺體制的最突出特點(diǎn)是投融資平臺公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和其它公共設(shè)施的經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目甚至還經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，進(jìn)行打包貸款或者稱為“政府背景貸款”，進(jìn)行全能型投融資，也就形成了投融資平臺公司的“三座大山”（王元京，2010）。這種體制使政府管的過多而不利于積極發(fā)揮社會資本的作用，無法明確界定投融資平臺的債務(wù)哪些屬于政府債務(wù)，使政府債務(wù)難以控制。這是應(yīng)當(dāng)改變的。對于經(jīng)營性項目，政府盡可能減少直接投資而讓位于社會資本，政府的主要責(zé)任在于制定規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，投資、建設(shè)、運(yùn)行可以由企業(yè)主體進(jìn)行，實行市場化運(yùn)作，融資由企業(yè)進(jìn)行，不形成政府債務(wù)。對于大部分準(zhǔn)經(jīng)營性項目，國有企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、民間資本都可以投資舉辦，政府可以進(jìn)行投資補(bǔ)貼或者服務(wù)購買的方式發(fā)揮政府機(jī)制的作用，也可以由國有企業(yè)和民間資本合作舉辦，政府提供必要的擔(dān)保，提高準(zhǔn)經(jīng)營性項目的融資能力，只形成政府或有債務(wù)。對于少部分準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，主要依靠政府財政直接投入和政府融資進(jìn)行，政府主管部門設(shè)立相應(yīng)的建設(shè)投資公司進(jìn)行投資建設(shè)，或者通過代建制進(jìn)行建設(shè)管理，這一類項目是形成政府債務(wù)的主體。通過這種界定，政府債務(wù)就能夠明晰化，政府融資壓力能夠減輕，更主要的是，債務(wù)更加規(guī)范。

（二）新型政府投融資體制基本架構(gòu)

新型政府投融資體制基本架構(gòu)包括：

1.政府投資計劃和收支預(yù)算的宏觀管理。加強(qiáng)地方政府投資、預(yù)算的統(tǒng)籌安排，強(qiáng)化政府投資計劃、預(yù)算的統(tǒng)一管理，考慮成立政府投資規(guī)劃和預(yù)算管理委員會。發(fā)展改革部門、財政部門牽頭制訂政府投資計劃、資本預(yù)算計劃，由政府投資規(guī)劃和管理委員會領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，提交政府和人大會議審議。同時可以考慮建立政府投資項目咨詢委員會，對政府投資計劃、預(yù)算草案、重大政府投資項目提供咨詢意見。重大項目、涉及人民群眾直接利益的項目，應(yīng)當(dāng)向社會公開，征求公眾意見。

2.政府財政部門建立政府信用和資本預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府信用、債務(wù)、融資和預(yù)算管理。政府信用管理是擺在當(dāng)前的一個新課題。新的政府投融資體制下，必須確定政府信用管理、債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，可以考慮在財政部門建立政府信用管理和資本預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。該中心的職責(zé)是：行使財政部門編制政府投資項目的各種財政性資金收支的資本預(yù)算，監(jiān)控政府債務(wù)，進(jìn)行風(fēng)險管理；代表政府以政府信用發(fā)行地方政府債券，為政府投資項目融資提供必要的政府信用擔(dān)保；按照投資計劃和預(yù)算安排，向政府建設(shè)投資公司出資，向公益性項目建設(shè)管理中心辦理撥款手續(xù)。在新型政府投融資體制架構(gòu)下，政府信用和資本預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是核心，負(fù)責(zé)投資資金的“借、管、還”，取代投融資平臺公司的核心地位，負(fù)責(zé)政府投資項目的建設(shè)投資公司的任務(wù)是“用”好資金、建成項目。

3.重構(gòu)政府建設(shè)投資公司，落實項目法人，進(jìn)行項目融資。在建設(shè)管理和建設(shè)實施環(huán)節(jié)，對于經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性政府投資項目，應(yīng)當(dāng)盡可能通過社會資本進(jìn)行投資建設(shè)，向社會公開招標(biāo)。對于政府投資的經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目缺乏市場主體參與的，政府主管部門可以組建政府建設(shè)投資公司，代行經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目的政府投資職能，接受政府出資，設(shè)立項目法人負(fù)責(zé)建設(shè)投資。項目建設(shè)可以通過特許經(jīng)營方式引入社會投資者，也可以在組建項目法人時采取股權(quán)合作、引入戰(zhàn)略投資者、PPP等模式。政府建設(shè)投資公司的職責(zé)范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于政府投融資平臺公司，其目標(biāo)是用好政府投資資金，在政府部門與政府信用和資本預(yù)算管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管下運(yùn)行。有關(guān)政府部門可以聯(lián)合組建建設(shè)投資公司。政府建設(shè)投資公司不得經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)。項目法人進(jìn)行的融資主要是流動性資金，而不是固定資產(chǎn)投資，其債務(wù)不構(gòu)成政府債務(wù)。

4.公益性項目建設(shè)管理實行代建制，實現(xiàn)建設(shè)管理的專業(yè)化。非經(jīng)營性的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（公益性建設(shè)項目）主要通過建立公益性項目建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)建設(shè)管理，實現(xiàn)建設(shè)管理的專業(yè)化。條件具備的地區(qū)，也可以采取市場化的代建方式。公益性建設(shè)項目資金由地方政府的一般預(yù)算資金、政府性基金、地方政府債務(wù)融資支持，由地方政府財務(wù)部門撥付，建設(shè)單位不進(jìn)行債務(wù)融資。

四、建立新型政府投融資體制的政策措施

（一）改革地方政府預(yù)算制度，從法律上確立地方政府投資建設(shè)的舉債權(quán)，編制資本預(yù)算

修改《預(yù)算法》，改革地方政府預(yù)算制度，明確縣級以上地方政府可以為投資建設(shè)舉債，明確地方政府舉債權(quán)。當(dāng)然，地方政府舉債只能用于建設(shè)支出。同時，改革當(dāng)前的政府性基金預(yù)算，編制資本預(yù)算（建設(shè)預(yù)算）。

我國政府預(yù)算歷來是不完整的，對政府投資收支預(yù)算、社會保險資金收支預(yù)算、非稅收入預(yù)算一直沒有統(tǒng)一管理。當(dāng)前，政府預(yù)算主體由公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算組成，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算處于試點(diǎn)階段。政府性基金預(yù)算針對非稅收入，與政府建設(shè)支出、各種補(bǔ)助支出、專項支出相聯(lián)系。但是，政府性基金預(yù)算只是從收入的角度進(jìn)行的一種區(qū)分，并不與特定的政府支出相對應(yīng)。由于政府性基金支出大部分用于投資建設(shè)支出，建議將政府性基金預(yù)算改造為資本預(yù)算，并將原公共預(yù)算中的基本建設(shè)支出一并納入，從而將用于建設(shè)支出的經(jīng)常性收入和債務(wù)收入全部納入，形成相對獨(dú)立的資本性預(yù)算。資本預(yù)算應(yīng)與經(jīng)常預(yù)算一樣，按照預(yù)算程序進(jìn)行管理。

（二）建立政府資產(chǎn)負(fù)債表和信用體系，建立政府債務(wù)控制指標(biāo)，確保政府投資建設(shè)規(guī)模與財力適應(yīng)

在確認(rèn)政府舉債權(quán)的條件下，首先要建立政府信用的評價體系，以使其市場融資融入整個金融市場體系，接受市場約束和檢驗。與企業(yè)融資一樣，政府需要向市場提供自己的資產(chǎn)負(fù)債表和相關(guān)的財務(wù)指標(biāo)，顯示政府信用。當(dāng)前，我國政府信用管理還是一個新鮮事，但是政府信用實際上已經(jīng)廣泛存在，政府部門借債、投融資平臺公司有政府背景的借債、財政撥款事業(yè)單位借債，都是政府信用的體現(xiàn)，可以在這些借債主體的歷史紀(jì)錄的基礎(chǔ)上，評估政府信用。其次，就像企業(yè)融資應(yīng)當(dāng)有一個控制標(biāo)準(zhǔn)一樣，也需要對政府債務(wù)進(jìn)行總體控制。

（三）切實界定政府和政府投資項目的建設(shè)主體的關(guān)系，實現(xiàn)政企分開，政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)分開

經(jīng)營性和大部分準(zhǔn)經(jīng)營性的政府投資項目仍然需要通過企業(yè)實現(xiàn)投資和建設(shè)，但是政府和企業(yè)的關(guān)系要界定清楚，而不能像當(dāng)前的政府投融資平臺公司那樣，模糊了政府和企業(yè)的關(guān)系。在新的政府投融資體制框架內(nèi)，要改變這種投融資平臺體制，建立以政府信用為核心的政府融資體制，并劃定與企業(yè)債務(wù)的界限。完全由企業(yè)承擔(dān)的經(jīng)營性投資項目，則企業(yè)負(fù)責(zé)融資的“借、用、管、還”，只形成企業(yè)債務(wù)。政府對投資項目進(jìn)行投資補(bǔ)貼的，不形成政府債務(wù)。地方政府的債務(wù)來源于三個方面：一是作為舉債主體向金融市場和金融機(jī)構(gòu)的融資；二是采取BT方式進(jìn)行建設(shè)的，地方政府按照協(xié)議形成的應(yīng)付款項；三是地方政府進(jìn)行必要擔(dān)保形成或有債務(wù)。地方政府承擔(dān)政府債務(wù)融資的“借、管、還”責(zé)任，承擔(dān)政府投資項目的政府建設(shè)投資公司或者公益性建設(shè)項目管理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定“用”好投資資金。

對于使用政府資金完成的政府投資項目，非經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)收回歸相關(guān)政府部門管理和使用，經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)作為政府資產(chǎn)，由政府公共資源配制中心之類的機(jī)構(gòu)代表政府持有，并可以由相關(guān)政府部門設(shè)立的資產(chǎn)管理公司運(yùn)行，或者通過TOT的方式運(yùn)行，也可以直接出售給社會投資經(jīng)營者。對于使用企業(yè)資金完成的政府投資項目，相應(yīng)資產(chǎn)由企業(yè)所有和經(jīng)營，也可以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。

政府需要投資，就需要政府融資，就需要政府本身依靠其信用融資，并接受來自于政治程序和市場規(guī)則的檢驗。界定好政府和企業(yè)在政治機(jī)制和市場機(jī)制中的不同角色、不同作用，明確分工，將更加有利于實現(xiàn)政府投資項目的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)行規(guī)范、有效進(jìn)行。

〔1〕王克冰.我國政府投融資體制問題研究[D].天津大學(xué)博士學(xué)位論文，2009.

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【責(zé)任編輯 郭艷嬌】

F812.5

A

1672-9544（2014）07-0004-06

2014-02-02

曹桂全，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授、碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為政府經(jīng)濟(jì)、政府治理。