盧洪友

（武漢大學，湖北 430072）

一、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特征

中共十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，這對中國未來的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)來說，具有重大而深遠的理論和實踐意義。

治理理論及實踐發(fā)端于20世紀80年代末期的西方國家和一些國際性組織（如世界銀行、國際貨幣基金組織以及經(jīng)合組織等），它是對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的反思中產(chǎn)生、并隨著對這些基本關系認識的不斷深化而發(fā)展的。在一般意義上，國家治理體系是一國用來規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度安排及運行機制的總稱。其范圍涵蓋了一國的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個重要領域，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度體系。正如治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙所指出的那樣，“治理是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力使別人服從”，它所借助的機制是復合的，“它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制”，在這些復合機制的作用下，“隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現(xiàn)各自的愿望”。國家治理能力，則是一個國家制定法律制度、執(zhí)行公共政策、治理經(jīng)濟社會事務以及維護政治經(jīng)濟及社會秩序等能力的整體體現(xiàn)。一個治理能力優(yōu)良的國家，對外可有效地維護國家利益與國家安全，對內(nèi)可使人民形成長期穩(wěn)定的、良好的心理預期，安居樂業(yè)，學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

從發(fā)達國家的情況看，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化一般包括以下幾個要素：

一是國家治理的制度化、法治化、規(guī)則化與規(guī)范化。法律制度體系是嚴密的、完備的，不僅能夠做到有法可依，還能夠做到執(zhí)法必嚴、違法必究，久而久之，就樹立了司法公信力，人們相信司法，講求信用（誠信）、遵從契約、維護產(chǎn)權、公平交易，這些市場經(jīng)濟所不可或缺的基礎性“軟”要素，也就漸漸培育起來并發(fā)揮治理作用。

二是治理主體的多元化。傳統(tǒng)的國家“管理”理論及實踐，強調(diào)的是管理者與被管理者的關系，政府事實上成了唯一的管理主體，而且往往分割分治、行政控制；治理則不同，強調(diào)的是多元主體“協(xié)同共治”。在治理模式下，盡管政府依然是社會公共事務的管理者、公共服務的提供者以及治理責任的“兜底”者，是治理的最后一道防線，但是，由于政府、社會組織、社會公眾等不同行為主體之間形成了一種有機的合作共治關系，從而讓更多行為主體都能夠以“管理者”身份出現(xiàn)，關心公共利益，承擔公共責任，這就沖破了傳統(tǒng)社會管理體制機制的束縛，政府不再是唯一的社會公共事務管理者，也不再是唯一的公共服務提供者。在市場治理、政府治理與社會治理“三維”治理結構框架下，政府更多思考的問題是：如何為社會主體活力的持續(xù)釋放提供激勵約束和制度保障。

三是治理手段的網(wǎng)絡化。傳統(tǒng)的國家“管理”的手段是單一的、平面化的，而國家治理的手段則是復合的、多種多樣的。就社會公共服務的提供來說，既有政府通過稅收——預算支出手段提供，也有市場化組織通過市場化手段提供，還有非營利組織通過市場化手段或以社會動員的方式提供。

四是國家治理的價值取向既關注效率，更關注社會公平正義。國家治理的目的不僅僅是為了提高資源配置效率，更重要的是要在效率實現(xiàn)的基礎上體現(xiàn)社會公正正義，“以人為本”，實現(xiàn)人的全面發(fā)展成為國家治理的出發(fā)點和歸宿點。

二、財政在“三維”國家治理結構中的地位與作用

現(xiàn)代國家治理結構普遍采用市場、政府與社會“三維”制度安排。由于稅收、政府收費和公共定價、公共品和公共服務提供、橫向與縱向財政轉移支付等財政收支活動，一頭連著市場，一頭連著社會，而且關乎到各方的切身利益，基于對中國改革開放實踐的深刻認識以及對市場經(jīng)濟發(fā)達國家治理經(jīng)驗的總結歸納，黨的十八屆三中全會歷史性地把財政放在“國家治理的基礎和重要支柱”地位，認為“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。由此，推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，不僅要求我們重新認識并厘清政府治理、市場治理與社會治理的職能邊界及“合作共治”方式，而且要求我們重新認識財政與市場、財政與社會以及財政治理在政府治理中的職能作用。

（一）財政與市場治理機制的關系

1.市場治理機制的功能。通常，經(jīng)濟學教科書是從市場缺陷或市場失靈講起的，市場功能似乎是不言而喻的。實際上，市場有哪些功能？如何有效發(fā)揮市場功能？人們并不一定清楚，對從計劃轉向市場的中國來說，尤為明顯。

市場治理機制是一只“看不見的手”，客觀上具有信息傳遞、激勵約束、結構優(yōu)化、促進技術進步以及效率等多種功能。市場功能是政府不能或者不能有效持續(xù)發(fā)揮的。（1）信息傳遞功能。市場是一個“信號機”，供求關系變化——引起價格漲落——投資者、生產(chǎn)者、消費者以及宏觀調(diào)控者和社會公共事務管理者（政府），都能夠廉價、及時地從中獲取各自決策所需要的信息。我們往往習慣于文山會海，用“紅頭文件”縱向傳遞信息，不僅環(huán)節(jié)多、渠道長、速度慢、信息成本高，而且信息失真的可能性大。（2）激勵約束功能。市場激勵約束是內(nèi)在的、可持續(xù)的，因為對投資者與生產(chǎn)者來說，如果產(chǎn)權界定是清晰明確的，企業(yè)家通過提高商品服務質(zhì)量和降低成本，擴大市場占有率，做大做強企業(yè)，增加盈利的欲望是沒有止境的，盈利是一種正向激勵，虧損則是一種負向激勵（約束），市場治理機制絕對不容許一個企業(yè)長期虧損，因為這意味著稀缺資源配置和利用的低效率。（3）結構優(yōu)化功能。通過供求關系變化引起價格漲落，從而自發(fā)地引導稀缺資源在不同產(chǎn)業(yè)部門之間、地區(qū)之間的流進流出，引起經(jīng)濟結構變化。在國際經(jīng)濟特別是投資與貿(mào)易一體化下，資源的流動還是跨國界的，這是“市場的力量”，是阻擋不住的，長期以來，我們一直以為“結構”問題是政府治理的事務，往往采取行政手段，其實不然。（4）促進技術進步功能。這也出自市場競爭。競爭的基本方式有兩種：價格競爭與非價格競爭。價格競爭是通過降低商品服務價格，提高市場占有率，如“打價格戰(zhàn)”，在商品質(zhì)量一定的條件下，價格越低，競爭力越強；非價格競爭是通過提高商品質(zhì)量、改善售后服務等增強競爭力。價格競爭說到底是企業(yè)降低生產(chǎn)成本能力的競爭。降低成本或者提高質(zhì)量，都離不開技術進步。中國長期采取的是“政府主導型技術進步機制”，優(yōu)質(zhì)科技資源主要集中于“官辦”的大學和科研院所里，“產(chǎn)學研”脫節(jié)；反觀世界科技強國，無一不是“企業(yè)主導型技術進步機制”——技術進步的“主戰(zhàn)場”在產(chǎn)權清晰、激勵約束兼容的企業(yè)里，科技資源也主要由企業(yè)分散決策、配置和使用。（5）效率功能。一個國家的市場治理機制越完善，市場的信息傳遞、激勵約束、結構優(yōu)化、技術進步等功能也就越充分有效地發(fā)揮，從而市場也就越有效率。中國市場治理機制還不完善，政府與市場的邊界還模糊不清，市場功能還不能得到充分、有效、持續(xù)發(fā)揮，也許正如此，中國市場治理機制改革的“紅利”依然巨大。

2.財政治理與市場治理的對立統(tǒng)一。單就配置領域來說，財政治理與市場治理的統(tǒng)一性表現(xiàn)在：（1）市場配置與財政配置都受資源“稀缺性”約束，市場配置是初始性配置，各市場主體能夠配置和使用的資源并不是無限的；財政配置是對市場配置的再配置，是建立在市場配置基礎上的，財政配置的資源實際上是以納稅人放棄的資源為代價的，在市場按要素貢獻率分配并形成要素收入的基礎上，能夠由政府從中汲取的“公共資源”（宏觀稅負率）是有限度的。（2）市場配置與財政配置都是為了滿足人的需要。其中，私人資源通過市場機制，最終形成私人品，滿足私人需要；公共資源通過民主政治程序和政府預算機制，最終轉換成“一攬子”公共品，滿足公共需要。在特定經(jīng)濟社會發(fā)展階段，私人需要與公共需要、私人品與公共品，客觀上存在最優(yōu)結構。（3）就配置準則而言，從根本上說，都應遵循價值規(guī)律的客觀要求。市場機制遵循等價交換規(guī)律，采取的是“貨幣投票”機制；財政活動采取的是“政治投票”機制，盡管公共品的消費難以排他，但從委托——代理關系視角看，納稅人繳納的“一攬子”稅款，應盡可能有效地轉化為“一攬子”合意的公共品，換言之，財政活動從根本上也應遵循“等價交換”規(guī)律——納稅人繳納了稅款，有權利享用政府提供的合意的公共品，在理論上，納稅人放棄的最后一個單位的稅款損失，與從政府用其最后一個單位的稅款提供的公共品的消費中所獲得的收益應該相等，這樣的政府是“帕累托效率狀態(tài)”政府，盡管現(xiàn)實社會中的政府及財政難以達到最優(yōu)效率狀態(tài)，但在政府效能的價值目標追求上，應努力向這樣的效率目標靠近。

財政治理與市場治理也存在矛盾。在資源既定的前提下，市場配置與財政配置，在配置規(guī)模、配置范圍上，存在此增彼減的關系，財政配置規(guī)?；蚝暧^稅負率高低，直接影響企業(yè)積累水平和投資能力，也影響居民收入水平以及儲蓄和消費能力。此外，有效率的市場治理，客觀上要求財政活動保持中性，非中性的財政政策會扭曲市場價格，導致市場效率損失；而財政治理則擔負著大致均等化提供基本公共服務，調(diào)節(jié)收入分配、維護社會公平，調(diào)節(jié)社會總供求關系、維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等職責，完全中性的財稅政策是做不到的，財稅活動不可避免地損害市場效率。

（二）財政與社會治理機制的關系

1.社會問題及中國社會治理實踐。在社會學中，社會問題通常是指社會關系失調(diào)、影響社會大部分成員的共同生活、破壞社會正常活動以及妨礙社會協(xié)調(diào)發(fā)展的社會現(xiàn)象。社會問題是由社會價值規(guī)范和利益沖突引起的。從世界范圍看，當今，人類社會所面臨的共同性社會問題，包括諸如人口、勞工、貧困、教育、家庭、交通、犯罪以及生態(tài)環(huán)境問題等。除此之外，中國當下的食品藥品安全、腐敗、收入分配不公、公共服務供給不足、基本公共服務非均等供給與分享等，也是比較突出的社會問題。

如何建立社會問題治理的長效機制是長期困擾中國政府的難題。在長期的計劃經(jīng)濟體制下，政府治理不僅取代了市場治理，而且也取代了社會治理，政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，整個社會“鐵板”一塊，事實上，政府成了唯一的經(jīng)濟、社會治理主體。這樣的治理模式與治理機制，其效能是遞減的，而且也是不可持續(xù)的。隨著改革開放的不斷深入，中國政府治理機制與社會治理機制都發(fā)生了較大變化，各類社會組織快速增多，截至2012年底，全國依法登記的社會組織49.2萬個，備案的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織近40萬個，但政社不分、社會組織發(fā)展培育不足、活力不強、作用有限。

2.社會問題為什么需要社會組織協(xié)同治理？其基本經(jīng)濟理由在于公共品提供中的市場失靈與政府失靈并存。就市場失靈而言，因公共品普遍存在“免費搭車”問題，市場機制不能有效提供，制度選擇的范圍就縮小到要么需要政府介入，要么需要社會組織介入。然而，政府提供公共品也存在失靈，由于政府在決定公共品供給數(shù)量、質(zhì)量、結構時，受居民需求偏好顯示的真實性的限制，在居民對公共品需求偏好存在較大差異性時，政府提供公共品的政策選擇通常傾向于中位選民的需求偏好，結果是：一部分對公共品需求較高的人可能得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。政府失靈的存在，客觀上需要社會組織拾遺補缺：為需求較高的人群提供額外的公共品，為需求特殊的人群提供特殊的公共品。正如威斯布羅德所言，私人慈善機構提供的資金用于范圍廣泛的集體利益，如學校、醫(yī)院、免費道路、消防器材、公園、橋梁、堤壩、排水溝、排灌網(wǎng)、碼頭、港口的清理、圖書館、關懷囚犯以及賑濟窮人，簡言之，用于今天我們認為屬于政府職責的所有非軍事的各種公共品。①參見史蒂文斯，1999：《集體選擇經(jīng)濟學》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社中譯本，第143頁。

3.社會治理與財政治理具有職能互補關系。財政治理機制與社會治理機制存在“交集”：社會公共事務治理以及社會公共服務提供。從現(xiàn)實世界看，在公共品提供上，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府通過民主政治程序以及“稅收—預算支出”機制，都承擔了主要的、“兜底”責任，這可從項目越來越多、結構越來越復雜的政府預算支出“一覽表”中反映出來；政府通過財政機制提高公共品或公共服務的規(guī)模，也是巨大的，這可從發(fā)達國家的宏觀稅負率通常保持在40%左右，發(fā)展中國家的宏觀稅負率一般也達到30%左右，間接地反映出來。與此同時，發(fā)達國家的各種社會組織，包括社會非營利組織、市場化的組織、公民社會等，在社會公共事務治理、公共品或公共服務提供上所發(fā)揮的作用也越來越大，并且各種社會治理主體與政府治理主體及其財政治理機制已經(jīng)形成了彼此互相補充、相互拾遺補缺、協(xié)同共理的格局。從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗看，在各種社會問題的治理上，尋求政府與社會組織的對話、溝通、協(xié)商與合作，已成為一種必然選擇。中國社會公共事務治理，必須走政府財政、社會組織和公眾共同參與的多元化道路。

（三）財政與政府治理的關系

在市場、政府與社會“三維”治理結構中，財政屬于政府治理范疇，在政府多種治理機制及治理工具中，財政居于基礎性地位。宏觀稅負適度、微觀稅負分配合理、稅制結構優(yōu)化、支出高效、預算透明、政府間事權與支出責任劃分及轉移支付制度安排得當，對增進經(jīng)濟效率、改善社會公平具有不可替代的作用。近年來，隨著改革深化，政府通過減少審批、增加透明度、精簡人員等，開始從舊的管制型政府體制向公共服務型政府轉變，但“全能型政府治理模式”依然沒有根本改變。轉變政府職能，提高政府治理績效，最根本的是從過分依賴政府主體及行政手段對社會公共事務的全方位管理與控制，轉為多元治理主體與治理手段協(xié)同共治。

財政在國家治理中居于基礎地位，自然在政府治理中也是核心因素，發(fā)揮著支撐作用?，F(xiàn)代財政活動是在既定的民主政治制度和政治程序安排約束下進行的。首先，財政活動必須按預算程序依法進行，預算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及審計整個預算循環(huán)過程都必須接受權力機關監(jiān)督，并向社會公開，接受公眾及輿論監(jiān)督，權力機關、行政機關以及各種政治力量、利益集團、社會公眾以及輿論界廣泛參與一年一度的預算活動，現(xiàn)代預算已經(jīng)形成了一整套錯綜復雜而又相互制約的政治程序。其次，在政府治理工具或治理手段中，與以市場為核心的治理工具及機制和政府直接生產(chǎn)比較，財政性工具和誘導性機制以及財政直接提供公共品，與企業(yè)及居民戶的利益息息相關，無論是政府收稅、收費、公共定價，還是政府將規(guī)模巨大的稅款通過預算程序轉換成“一攬子”公共品，對資源配置、社會公平正義、國家長治久安等，都至關重要。

三、中國財政治理機制的問題及缺陷

新中國成立后，中國建立了計劃經(jīng)濟體制，政府替代市場、政府替代社會、公共部門替代私人部門、中央政府替代地方政府，“統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中”。因信息約束、激勵不足，導致資源配置效率低下，私人品與公共品均長期處于“短缺”狀態(tài)。

改革開放后，采取的是漸進式市場化道路，財政體制也從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”再到“分稅制”。分稅制框架的建立及運行，不僅提高了“兩個比重”，而且促使地方政府、企業(yè)形成了長期穩(wěn)定的預期，對建立現(xiàn)代財政制度來說具有重要作用。

問題在于，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)高速增長以及財政收支連年大幅超GDP增長，中國的經(jīng)濟社會結構已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，政府收入、企業(yè)收入與居民收入結構以及政府內(nèi)部中央與地方收支結構也發(fā)生了重大變化。不僅以GDP導向的粗放型增長方式難以為繼，以提高“兩個比重”為主要目標的稅制與分稅制也難以為繼。

從財政收入看，宏觀稅費負擔率偏高、稅負歸宿不公。宏觀稅負水平接近20%，若加上政府收費（預算外）及政府性基金，則高達35%以上，已接近發(fā)達國家水平，即使如此，政府依然負債運行，中央政府負債以及各級地方政府性債務規(guī)模龐大而且持續(xù)擴大?！坝t費廣，費廣則賦重，賦重則民怨，民怨則國?！保翘铺诘母嬲]，太宗力主“戒奢從簡”，節(jié)制欲望，減輕人民負擔，值得我們深思。不僅宏觀稅費負擔高，而且以商品服務稅為主的稅制結構，使得稅負分配不合理、不透明，稅收效率功能、公平功能難以發(fā)揮，甚至起了逆向調(diào)節(jié)作用，在解決產(chǎn)能過剩、調(diào)節(jié)收入分配差距、促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護等方面不能有效發(fā)揮作用，稅收優(yōu)惠政策過多過濫，也不利于公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設。稅收行政主義盛行，稅收法定主義薄弱。

從財政支出看，支出受益歸宿不公。地區(qū)間、城鄉(xiāng)居民間、不同社會群體間的基本公共服務供給與分享存在巨大差距，無論是供給數(shù)量、質(zhì)量還是方便可及程度，在制度安排上依據(jù)的是公民身份、戶籍、職業(yè)、居住地等，公共品受益水平直接或間接地影響居民技術知識水平、健康水平、勞動能力及就業(yè)狀況、個人收入及支出負擔，并帶來代際間的不公平。

從預算管理看，規(guī)范性差、透明度低。預算法及各單項公共事業(yè)法律法規(guī)，過于概括，可操作性差；預算管理制度不科學、不完整，預算編制粗糙，約束偏軟，不利于權力機關、社會公眾監(jiān)督，財政資源錯配，助長奢靡之風，影響政府公信力。

從政府間財政體制看，在政府職能轉變滯后、政府與市場以及政府與社會的關系沒有理順的同時，政府間的縱向關系也沒有理順。中央與地方之間的事權與支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范；政府間稅收分享與支出責任脫節(jié)，地方稅體系殘缺不全，基層政府普遍長期處于“緊運行”之中；轉移支付制度不完善，專項項目多、規(guī)模大。

四、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的財政路徑

以增進財政活動效率與公平為基本目標，著力推進包括稅收制度、預算制度、分稅制制度在內(nèi)的整個財政制度的現(xiàn)代化，淡化財政行政主義，履行財政法定主義，以財政制度現(xiàn)代化建設及財政治理能力提升為突破口，推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

（一）建立現(xiàn)代稅收制度

縱觀世界各國稅制模式變遷的規(guī)律，稅制結構都呈現(xiàn)出從間接稅為主向直接稅為主轉化的趨勢。1994年我國稅制和分稅制改革，是在“兩個比重”過低、通脹、財政收不抵支、宏觀經(jīng)濟失控，以及蘇東演變、前南斯拉夫解體等國際國內(nèi)諸多因素的綜合作用下進行的，其制度路徑是：通過以商品服務稅為主的稅制結構提高財政收入占GDP的比重；通過中央獨享稅種以及共享稅種中中央得大頭，提高中央財政收入占全國財政收入的比重。歷史地看，稅制與分稅制改革功不可沒。問題是，20年期間，稅制結構并沒有隨著經(jīng)濟社會結構的變化及財政能力的增強而調(diào)整，除了財政收入功能外，稅收的其他功能喪失殆盡甚至起了負作用。間接稅的最大問題是稅負分配具有累退性和隱蔽性，加劇收入分配不公，也不利于培養(yǎng)公民的納稅意識，不利于推進現(xiàn)代民主政治進程。直接稅是以納稅人的收入和財產(chǎn)作為稅基，并以累進稅率形式課征的，稅負分配隨著收入水平和財產(chǎn)水平的增加而加大，體現(xiàn)量能負擔原則，稅負分配公開透明，而且不容易轉嫁。從現(xiàn)代治理角度看，由于直接稅能夠使納稅人的義務與權利緊密聯(lián)系，促使納稅人關注自己的稅款的去向及配置使用效率，有助于激發(fā)民眾參與國家治理、關心社會公共事務、監(jiān)督預算開支的積極性，喚起和培養(yǎng)納稅人的現(xiàn)代公民意識。

建立現(xiàn)代稅收制度，除了逐步實現(xiàn)稅制結構由間接稅為主向間接稅與直接稅并重，并最終向直接稅為主的轉變以外，還應考慮：一是保持宏觀稅負的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，在提高經(jīng)濟增長質(zhì)量的前提下，稅、費、價聯(lián)動，考慮物價因素的影響，保持稅收收入與GDP、居民收入、企業(yè)收入大致同步增長；二是均衡發(fā)揮稅收的財政收入功能、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變以提高經(jīng)濟效率的功能、調(diào)節(jié)社會財富分配以增進社會公平的功能、矯正資源環(huán)境外部性以節(jié)約能源資源和保護環(huán)境的功能；三是結合分稅制改革，通盤研究稅種以及稅收收入在中央與地方之間的分配，注重培育地方主體稅種，完善地方稅體系；四是奉行稅收法定主義，淡化稅收行政主義，推進稅收法治化進程。

（二）建立現(xiàn)代預算制度

遵循完整、規(guī)范、透明、高效等原則，推進現(xiàn)代預算制度建設進程。

一是強化基于憲法安排的人民代表大會預算權力。建立現(xiàn)代財政制度，應法治先行，其中，憲法居于根本性地位?；厮莠F(xiàn)代預算制度形成與發(fā)展的歷史，可清晰地看到，規(guī)范約束政府的征稅權、支出權等行政權力，以保護公民合法的財產(chǎn)權不受侵犯是現(xiàn)代憲政制度產(chǎn)生和發(fā)展的基本動因；反過來，憲政制度的發(fā)展又為預算制度現(xiàn)代化提供了可靠保障，兩者相輔相成。人民代表大會制度是中國的根本政治制度，各級人大是規(guī)約各級政府的法定權威機構，能否真正發(fā)揮監(jiān)督、規(guī)約政府預算行為的功能，是中國預算制度現(xiàn)代化建設的關鍵。提高立法機構的預算話語權，減少立法機構向行政部門授權過多，使立法機構在預算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算審查中享有充分的監(jiān)督權，至關重要。

二是強化基于憲法的公民對政府預算的知情權和監(jiān)督權。應依法明確各級政府公開預算信息的義務和法律責任，按照“公開為原則，不公開為例外”的準則，規(guī)定預算信息公開的內(nèi)容和方式，確保社會公眾依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，表達對預算資金配置使用的訴求，并積極探索公眾參與預算決策過程的機制與渠道。

三是強化預算的完整性。凡是以政府名義發(fā)生的收支包括政府債務性收支，都應列入政府預算，有效協(xié)調(diào)公共預算與政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算之間的關系，并完整地向國家權力機關報告，接受權力機關監(jiān)督。

四是強化預算違法行為的法律約束力，對公務員進行全面的財政預算誠信教育，建立政府財政預算誠信評價考核機制。

（三）建立現(xiàn)代分稅制制度

在理順政府與市場、政府與社會關系的基礎上，根據(jù)社會公共事務的受益范圍、信息復雜程度，理順政府間的社會公共事務治理權限及支出責任，并據(jù)以分配稅收收入和建立規(guī)范的財政轉移支付制度。

一是按照事權與財權財力相對稱的原則，合理劃分政府間事權及支出責任。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統(tǒng)一、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領域安全的重大事務，作為中央固有事權，并承擔相應的支出責任，以此來減少委托事務，強化國家的統(tǒng)一管理，提高全國性基本公共服務供給水平和均等化水平；將地域信息性強、外部性弱并主要與當?shù)鼐用裼嘘P的社會公共事務治理責任及支出負擔，劃歸地方固有事權，以調(diào)動和發(fā)揮地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務需要；對中央與地方共同治理的交叉性社會公共事務，也應按照其重要程度、受益范圍等，確定責任主體并具體界定各自的支出負擔分攤度。

二是以事權及支出責任為基本依據(jù)，根據(jù)稅種屬性，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種和稅收收入。將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅；將具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經(jīng)濟運行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，以調(diào)動兩個積極性。

三是完善轉移支付制度。以基本公共服務均等化為基本依據(jù)，著力強化均等化轉移支付，清理、整合、規(guī)范專項轉移支付。

（四）強化財政法定主義，大力推進財政法治化進程

縱觀西方發(fā)達國家治理的變遷史和現(xiàn)代財政史，可以看出，法治化是現(xiàn)代財政制度建設的必然要求和基本趨勢，在中國，財政法治化長期缺失、財政行政主義盛行。中國財政法治化進程任重而道遠。