李志鵬

（即墨市財(cái)政局，山東 266200）

深化縣級(jí)全口徑預(yù)算管理改革問題及對(duì)策

李志鵬

（即墨市財(cái)政局，山東 266200）

縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理是國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理體系的重要組成部分。隨著財(cái)政體制改革的深入，全國(guó)縣級(jí)財(cái)政的預(yù)算改革也在加快推進(jìn)。當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政預(yù)算編制中仍存在著重公共財(cái)政資金、輕其他財(cái)政資金，預(yù)算收入安排不夠合理，部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)不健全，專項(xiàng)資金使用效率不高，預(yù)算安排不夠準(zhǔn)確等一些亟待解決的問題。本文從縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的實(shí)際情況出發(fā)，梳理目前縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上，就規(guī)范預(yù)算編制管理，建立縣級(jí)財(cái)政全口徑預(yù)算制度提出建議。

縣級(jí)財(cái)政 全口徑預(yù)算 預(yù)算管理 政策建議

我國(guó)財(cái)政預(yù)算包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四套預(yù)算。除此以外，地方政府在財(cái)力不足的情況下，還成立各種融資平臺(tái)公司融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這部分資金最終也需要財(cái)政資金來(lái)償還。所謂全口徑財(cái)政預(yù)算，就是將上述財(cái)政資金全部納入政府預(yù)算報(bào)告，提交本級(jí)人大審批。全口徑財(cái)政預(yù)算將更有助于財(cái)政資金的規(guī)范管理，更有利于財(cái)政資金的公開、透明，也便于更好地接受監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，要求改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理體制。2014年2月11日國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上，李克強(qiáng)總理要求把政府所有收支全部納入預(yù)算管理，做到收入一個(gè)“籠子”，預(yù)算一個(gè)“盤子”，支出一個(gè)“口子”?？梢?，全口徑財(cái)政預(yù)算管理改革已成為當(dāng)前深化財(cái)政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、目前縣級(jí)財(cái)政預(yù)算編制管理中存在的問題

1.縣級(jí)財(cái)政預(yù)算安排“重公共財(cái)政資金、輕其他財(cái)政資金”，全口徑財(cái)政預(yù)算制度尚未建立。目前，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算編制中仍習(xí)慣沿用以前年度做法，在財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，對(duì)公共財(cái)政預(yù)算資金的預(yù)算編制很重視，按收支科目分門別類進(jìn)行了詳細(xì)安排，并具體安排到部門預(yù)算；但對(duì)政府性基金等其他資金的預(yù)算安排不夠重視，往往只在預(yù)算報(bào)告中列示收支大數(shù)，或者簡(jiǎn)單進(jìn)行分類，從中無(wú)法知道資金到底具體用于哪個(gè)項(xiàng)目、金額多少，安排粗放，透明度不高。

另外，縣級(jí)財(cái)政尚有大量的融資建設(shè)資金未納入預(yù)算管理。分稅制以來(lái)，中央、地方共享稅收大頭由中央財(cái)政分走，而劃歸地方所有的地方稅收增長(zhǎng)乏力；同時(shí)，隨著養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)保等民生事業(yè)的不斷發(fā)展，地方剛性支出卻不斷增多，地方財(cái)力與事權(quán)不匹配問題越來(lái)越嚴(yán)重。為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)財(cái)源增長(zhǎng)，在財(cái)力不足的情況下，地方政府大多采取融資方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這部分資金以政府信用及資產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保，最終通過土地、稅收等財(cái)政資金進(jìn)行償還，理應(yīng)納入政府預(yù)算體系進(jìn)行管理。但根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，地方財(cái)政不得安排赤字預(yù)算。因此這部分資金大多由縣級(jí)政府成立的投融資平臺(tái)公司進(jìn)行管理，游離于財(cái)政預(yù)算管理體系之外，使縣級(jí)財(cái)政預(yù)算難以反映政府資金活動(dòng)的全貌。上述問題的存在，表明縣級(jí)財(cái)政尚未建立起規(guī)范的全口徑財(cái)政預(yù)算體系。

2.收入預(yù)算采取基數(shù)加增長(zhǎng)模式，不夠科學(xué)合理。收入預(yù)算安排是財(cái)政預(yù)算安排的前提和基礎(chǔ)?？h級(jí)財(cái)政預(yù)算安排時(shí)往往“重支出，輕收入”，支出預(yù)算一般采取零基預(yù)算法，而收入預(yù)算一般采取基數(shù)加增長(zhǎng)模式。主要原因：財(cái)政部門不直接從事稅收、土地收入等財(cái)政收入具體征管工作，收入的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由稅務(wù)、土地等征管部門掌握，由于信息的不對(duì)稱，財(cái)政預(yù)算編制人員難以準(zhǔn)確掌握收入增減的具體數(shù)據(jù)；各收入征管部門每年提報(bào)收入計(jì)劃時(shí)，也往往大致測(cè)算分析一下來(lái)年的收入趨勢(shì)，在本年數(shù)字基礎(chǔ)上加加減減確定下年收入計(jì)劃，科學(xué)性不強(qiáng)。因此，縣級(jí)財(cái)政部門在匯編收入預(yù)算時(shí)，基本都是在上年收入完成數(shù)基礎(chǔ)上，根據(jù)支出需求情況確定收入增長(zhǎng)率來(lái)安排收入預(yù)算，收入預(yù)算的科學(xué)準(zhǔn)確性不高。

3.部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)不健全，預(yù)算追加頻繁。財(cái)政支出預(yù)算來(lái)源于部門支出預(yù)算的匯編。部門支出預(yù)算包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和單位專項(xiàng)。除人員經(jīng)費(fèi)可以按照人員工資標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)核定外，部門、單位公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的確定就涉及到支出標(biāo)準(zhǔn)的問題。會(huì)議、接待、車輛維護(hù)等公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算安排需要確定統(tǒng)一、合理的支出標(biāo)準(zhǔn)；專項(xiàng)資金預(yù)算安排也需要根據(jù)單位的工作性質(zhì)、繁簡(jiǎn)程度等具體情況確定合理的支出標(biāo)準(zhǔn)，如：公安消防設(shè)備購(gòu)置、食品安全管理及宣傳、疾控及環(huán)保監(jiān)測(cè)費(fèi)、城區(qū)市政環(huán)衛(wèi)綠化及市政設(shè)施維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)等等，均涉及按什么標(biāo)準(zhǔn)安排預(yù)算資金問題。但目前縣級(jí)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全，往往部門、單位公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)多年不變，過低、過粗，而單位專項(xiàng)的安排隨意性又較大，實(shí)際執(zhí)行中不少部門、單位存在隨意調(diào)整專項(xiàng)資金用途的問題。預(yù)算下達(dá)后，部分部門、單位還常常以預(yù)算資金安排不足或需要辦理某一事務(wù)為理由，申請(qǐng)追加資金，由于沒有明確的支出標(biāo)準(zhǔn)，造成預(yù)算追加頻繁，約束力不強(qiáng)。

4.法定或?qū)ｍ?xiàng)資金預(yù)算安排比重過大，資金效率不高。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在接受新華社記者采訪時(shí)說(shuō)過，我國(guó)目前與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、社保等7大類，2012年僅財(cái)政安排的上述7類重點(diǎn)支出就占全國(guó)財(cái)政支出的48%。具體到縣級(jí)財(cái)政，教育、農(nóng)業(yè)、科技等法定支出預(yù)算占財(cái)政支出預(yù)算比重更高，應(yīng)在50%以上。這些法定支出事項(xiàng)即使某一年里實(shí)際工作不需要這么多資金，也不得不按掛鉤比率或增幅予以安排。這部分資金往往年終花不完，只有結(jié)轉(zhuǎn)下年再行安排；有些支出事項(xiàng)本年完全可以不安排，但由于法定支出增長(zhǎng)幅度的要求，在相關(guān)部門的要求下，也只好予以安排，造成資金使用效益不高。

另外，縣級(jí)財(cái)政資金中還有大量要求?？顚Ｓ玫馁Y金，如：人防費(fèi)、水資源費(fèi)、墻體節(jié)能費(fèi)、教育附加費(fèi)等專項(xiàng)收費(fèi)，要求?？顚Ｓ?；土地出讓資金本身就屬于專門用途的基金，又將其中約50%左右的資金固化用途，如自土地資金中提取的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金、國(guó)有土地收益金等土地基金，均明確要求具體用途，不能統(tǒng)籌安排使用。專項(xiàng)資金固化用途后，常常因沒有符合用途的項(xiàng)目，造成預(yù)算無(wú)法使用這部分資金，結(jié)余很大；而同時(shí)某些真正需要安排的事項(xiàng)又往往沒有資金來(lái)源，不得不從預(yù)算中剔除。

樓繼偉部長(zhǎng)曾指出：支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)這些領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免帶來(lái)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，加大政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，掛鉤制度往往使財(cái)政預(yù)算安排脫離實(shí)際。這一現(xiàn)象在縣級(jí)財(cái)政中較為突出，形成縣級(jí)財(cái)政決算時(shí)專項(xiàng)資金結(jié)余多，實(shí)際支出因沒有資金來(lái)源而長(zhǎng)期暫付掛賬的現(xiàn)象。

5.上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，預(yù)算安排不準(zhǔn)確。隨著收入的不斷增長(zhǎng)，上級(jí)集中的財(cái)政資金越來(lái)越多，部分資金還具有專項(xiàng)用途，如新增建設(shè)用地使用費(fèi)、水利建設(shè)基金、排污費(fèi)等，這些資金一部分再通過項(xiàng)目以轉(zhuǎn)移支付的方式撥付下級(jí)財(cái)政部門。根據(jù)規(guī)定，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金也要列入每年財(cái)政預(yù)算向本級(jí)人大匯報(bào)。但由于縣級(jí)財(cái)政部門編制預(yù)算時(shí)，根本無(wú)法提前知道上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和數(shù)額，只能按上年數(shù)估算，與實(shí)際情況往往差距較大，造成預(yù)算數(shù)和決算數(shù)差距較大。

二、深化縣級(jí)全口徑預(yù)算管理改革的建議

1.統(tǒng)籌安排縣級(jí)財(cái)政資金，建立“五位一體”全口徑財(cái)政預(yù)算?？h級(jí)財(cái)政收支規(guī)模相對(duì)較小，財(cái)政部門對(duì)各類財(cái)政資金的來(lái)源和使用情況可以全面掌握。因此，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)將所有政府資金全部納入預(yù)算總盤子統(tǒng)籌安排，編制全口徑財(cái)政預(yù)算，集中統(tǒng)一管理，全面接受監(jiān)督。首先，全面、準(zhǔn)確、真實(shí)、精細(xì)地編制公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，不厚此薄彼，全部納入本級(jí)人大預(yù)算報(bào)告范疇，實(shí)現(xiàn)本級(jí)人大對(duì)這四部分資金的全口徑監(jiān)管。其次，深化預(yù)算編制改革，將政府融資納入預(yù)算管理，真正使所有財(cái)政收支全部納入預(yù)算大盤子，實(shí)現(xiàn)上述資金及政府融資“五位一體”的全口徑財(cái)政預(yù)算管理體系，從而實(shí)現(xiàn)李克強(qiáng)總理提出的“把政府所有收支全部納入預(yù)算管理”的要求。

2.科學(xué)測(cè)算收入預(yù)算，建立合理的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，硬化預(yù)算約束。一是采用因素分析法科學(xué)測(cè)算確定縣級(jí)財(cái)政收入預(yù)算。財(cái)政收入既涉及稅收收入，又涉及行政事業(yè)性收費(fèi)、土地資金等非稅收入?？茖W(xué)確定每年的收入預(yù)算，需要縣級(jí)財(cái)政預(yù)算編制人員具有較高的專業(yè)知識(shí)和綜合分析判斷能力。預(yù)算編制人員需要不斷關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和上級(jí)財(cái)經(jīng)政策的變化，分析測(cè)算其對(duì)本地財(cái)政收入的影響；平日做好各項(xiàng)收入的調(diào)查研究和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工作，建立起較長(zhǎng)年份的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和收入數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)庫(kù)，如：水電氣耗用量、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、大項(xiàng)目的投產(chǎn)等事項(xiàng)與稅收的關(guān)系，房地產(chǎn)市場(chǎng)與房地產(chǎn)稅收、土地資金收入的關(guān)系，外貿(mào)進(jìn)出口指標(biāo)與出口退稅的關(guān)系等等。通過各種經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析，了解收入稅源稅基變化情況，合理確定每年的收入預(yù)算。

二是定期調(diào)整、合理確定財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化部門預(yù)算編制。根據(jù)本地的實(shí)際情況定期分類確定公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；認(rèn)真研究部門、單位的工作職責(zé)和工作性質(zhì)，通過橫向比較、預(yù)算評(píng)審、政府采購(gòu)或政府購(gòu)買服務(wù)等形式確定專項(xiàng)資金安排標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)細(xì)化部門預(yù)算編制，將部門預(yù)算明細(xì)到項(xiàng)目，經(jīng)人大批準(zhǔn)后公開對(duì)外公布，接受群眾的監(jiān)督。

三是嘗試建立滾動(dòng)預(yù)算及跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和現(xiàn)代財(cái)政制度改革的不斷深入，目前《預(yù)算法》確定的“收支平衡、略有結(jié)余”預(yù)算安排原則將可能被打破。縣級(jí)財(cái)政可先行一步，嘗試建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制。同時(shí)嘗試建立“滾動(dòng)預(yù)算”，根據(jù)財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，編制2—3年的跨年度財(cái)政預(yù)算，當(dāng)年收入完成超預(yù)算較大時(shí)，可以將下一年度的支出提上來(lái)安排，當(dāng)年收入難以完成預(yù)算指標(biāo)時(shí)，可以將部分非剛性支出項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)下年安排支出。

四是嚴(yán)肅預(yù)算約束，嚴(yán)格控制追加支出。財(cái)政預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)，具有法律性，非經(jīng)法定程序不得隨意變動(dòng)?？h級(jí)財(cái)政部門應(yīng)不斷完善支出標(biāo)準(zhǔn)，確保部門、單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的需求；同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”等公用經(jīng)費(fèi)管理，大力壓減部門單位非必需支出，規(guī)范支出管理，堵住部門、單位追加經(jīng)費(fèi)的源頭需求，從而減少預(yù)算追加，嚴(yán)肅預(yù)算約束力。

3.建立縣級(jí)政府融資預(yù)算管理及額度控制制度，規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前，縣級(jí)政府融資資金管理模式不一，“猶抱琵琶半遮面”，并且融資規(guī)模越來(lái)越大，融資方式也從銀行貸款的間接融資向信托、中短期票據(jù)、發(fā)債等直接融資模式轉(zhuǎn)變，因此加強(qiáng)地方債務(wù)融資管理勢(shì)在必行。雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得舉債，但地方融資舉債已既成事實(shí)，難以短期內(nèi)取消，建議將該事項(xiàng)“由暗變明”，使其規(guī)范管理。首先應(yīng)將融資收支全部納入預(yù)算管理，報(bào)人大審批，接受群眾監(jiān)督；其次實(shí)行融資總額控制，通過量化的控制指標(biāo)，將融資收支關(guān)進(jìn)預(yù)算“籠子”里，給縣級(jí)融資加上“緊箍咒”、“安全閥”，從而規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)健康、持久、穩(wěn)定發(fā)展。

4.清理規(guī)范支出掛鉤事項(xiàng)，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)控能力。各類法定支出及?？顚Ｓ玫馁Y金過多，造成“跑部錢進(jìn)”及資金使用效率不高等問題，束縛了縣級(jí)財(cái)政綜合調(diào)控資金的能力，不利于縣級(jí)財(cái)政根據(jù)自己的財(cái)力科學(xué)合理安排實(shí)實(shí)在在的財(cái)政支出。建議國(guó)家相關(guān)部委，加強(qiáng)溝通研究，適時(shí)清理、取消、規(guī)范各類資金掛鉤及?？顚Ｓ檬马?xiàng)，除必須保留事項(xiàng)外，變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出為一般性轉(zhuǎn)移支付，變?？顚Ｓ觅Y金為一般性財(cái)力資金。為確保原掛鉤資金及?？钯Y金支持的相關(guān)事業(yè)的發(fā)展，可以制定事業(yè)發(fā)展需達(dá)到的基本標(biāo)準(zhǔn)和后期需逐步達(dá)到的最終目標(biāo)，由財(cái)政資金予以保障。

5.建立財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)，積極開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作?？茖W(xué)合理的支出績(jī)效評(píng)價(jià)有助于財(cái)政預(yù)算安排的科學(xué)性、合理性。為此，縣級(jí)財(cái)政部門需要完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使之不只是落在紙面上，更重要的是真正運(yùn)用到實(shí)際工作中，發(fā)揮其作用。一是應(yīng)建立項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審機(jī)制，安排各類專項(xiàng)預(yù)算時(shí)，可以聘請(qǐng)專家、權(quán)威部門、社會(huì)中介、人民群眾代表進(jìn)行評(píng)審，解決專項(xiàng)預(yù)算安排的隨意性和不合理性；二是安排支出預(yù)算時(shí)，同步確定支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算執(zhí)行事中、事后績(jī)效評(píng)價(jià)打好基礎(chǔ)。通過目標(biāo)明確、責(zé)任明晰、評(píng)價(jià)有據(jù)的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，確保各類財(cái)政資金真正發(fā)揮應(yīng)有的效率和效益。

【責(zé)任編輯 孟憲民】

F812.2

A

1672-9544（2014）08-0023-03

2014-02-25

李志鵬，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)政理論與實(shí)踐。