李 敏

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100070）

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署最新公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，截止2013年6月底，地方政府性債務(wù)規(guī)模為178908.66億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。相比2011年公布的審計(jì)結(jié)果，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額，增加了38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹給市場(chǎng)帶來了負(fù)面效應(yīng)。另一方面?zhèn)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)與銀行業(yè)有著密不可分的關(guān)系，地方政府性債務(wù)70%來自銀行業(yè)，這還不包括與此相關(guān)的金融衍生品的存在。銀行業(yè)的信用鏈條越拉越長(zhǎng)，使得隱性政府債務(wù)的規(guī)?？刂坪蛡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)管理更加困難。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與銀行風(fēng)險(xiǎn)的相互滲透可能給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來更嚴(yán)重的影響。針對(duì)目前的政府債務(wù)問題，不同的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者紛紛提出對(duì)策和建議，而在此之前分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因尤為重要。本文從公共選擇理論角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入分析。

一、公共選擇理論對(duì)政府決策行為的研究

公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法研究政治決策運(yùn)作機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象拓展到政治學(xué)研究的傳統(tǒng)領(lǐng)域，把人類的經(jīng)濟(jì)行為和政治行為作為統(tǒng)一的研究對(duì)象，以“經(jīng)濟(jì)人”為基本假定和前提，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，解釋個(gè)人偏好與政府公共選擇的關(guān)系，研究作為投票者的消費(fèi)者如何對(duì)公共物品供給的決定表達(dá)意愿。根據(jù)布坎南的總結(jié)，公共選擇理論有三個(gè)重要的研究方法，即個(gè)體主義方法論、理性人假設(shè)和政治的交換過程本質(zhì)。公共選擇理論創(chuàng)造性的以人的自利為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)國(guó)家理論、投票規(guī)則、選民行為、政黨以及管理體制等進(jìn)行研究分析。公共選擇理論的主要研究對(duì)象是集體決策過程和政治個(gè)體的行為特征，研究重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)政策的制定過程。

公共選擇理論主要的研究聚焦于在現(xiàn)代民主立憲體制中集體決策所產(chǎn)生的基本問題。

（一）政府及官員具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，追求利益最大化

公共選擇理論開創(chuàng)性的提出政府及其官員，與廠商和消費(fèi)者一樣，具有理性和私利的“經(jīng)濟(jì)人”特性，也具有自身的動(dòng)機(jī)和偏好，會(huì)關(guān)心自己在政治活動(dòng)中的成本和收益，在政治交易過程中也會(huì)追求自身的利益最大化，他們不論在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中還是政治市場(chǎng)中都不可能是完全意義上的“利他者”。

公共選擇理論認(rèn)為，政府部門與市場(chǎng)中的個(gè)人和企業(yè)一樣，也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征，政府也是在追求自身利益最大化的。公共選擇理論同時(shí)還認(rèn)為政治活動(dòng)本質(zhì)上也是交易活動(dòng)，政治市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是選民、利益集團(tuán)和政治家，而交易的對(duì)象不僅限于市場(chǎng)中的商品，也包括選票在內(nèi)的各種利益和好處。在政治市場(chǎng)上，代表政府的政治家是生產(chǎn)者，選民是消費(fèi)者，選票是貨幣，而選舉制度是市場(chǎng)制度，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)之間的區(qū)別，不是經(jīng)濟(jì)人追求價(jià)值和利益的種類，而是經(jīng)濟(jì)人追求利益時(shí)所面臨的條件和使用的手段。

（二）民主選舉最終將無法滿足民眾的需求

選舉制度是將選民對(duì)廣義公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量等的偏好，通過直接或間接的方式（委托指定代表）轉(zhuǎn)化為社會(huì)決策的機(jī)制和政策選擇，是選民和國(guó)家之間的重要媒介。選舉過程采用不同的規(guī)則，對(duì)選民和官員的成本和收益會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果，但無論以何種方式做出公共決策，決策的實(shí)施過程都是由官僚機(jī)構(gòu)和官員來完成的，在實(shí)施的過程中民眾的需求和利益會(huì)發(fā)生偏離，官員和特殊利益集團(tuán)可能會(huì)因?yàn)樽非笏饺死娑鴮?dǎo)致資源浪費(fèi)或公共產(chǎn)品供給過剩等。

另外，在民主社會(huì)中，存在著選民的“理性的無知”現(xiàn)象，即由于每個(gè)選民所投下的一張選票對(duì)于選舉結(jié)果的影響微乎其微，然而若要更充分了解選舉的候選人和議題，卻需要花費(fèi)更多自己的時(shí)間及資源，因此選民會(huì)理性的選擇在政治上保持無知，甚至不參與投票。而另一方面，政府的存在是為了滿足廣大民眾的公共利益而服務(wù)，但由于利益團(tuán)體的存在，他們出于私利而干預(yù)政府的決策活動(dòng)，推動(dòng)和影響政府實(shí)行一些會(huì)帶給他們利益，但卻會(huì)犧牲民眾利益的錯(cuò)誤政策。這些效率低下的政策的實(shí)行，會(huì)使得更多的選民更加沒有參與投票的積極性，從而利益團(tuán)體在得到利益的基礎(chǔ)上，更加積極的進(jìn)行游說政府官員以維護(hù)自己的利益。這種情況不斷重復(fù)出現(xiàn)的結(jié)果，就使得政府所提供的公共利益最終無法滿足民眾的需求，最終導(dǎo)致政府“失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）不同層級(jí)的政府有著不同的利益訴求

政府僅代表公共利益是完全理想的狀態(tài)。政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，除了代表民眾的公共利益之外，還有其自身的利益訴求。我國(guó)不同層級(jí)的政府也有著不同的利益訴求，例如中央政府以實(shí)現(xiàn)社會(huì)總產(chǎn)出最大化和實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的高度穩(wěn)定為目標(biāo)，而我國(guó)的地方政府則以滿足上級(jí)政府的考核要求為目標(biāo)，其次是追求壟斷租金的最大化，而本區(qū)域內(nèi)的民眾和人民大表大會(huì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督則相比前兩者對(duì)公共決策的影響力要弱很多。即使是政府的利益訴求中所代表公共利益的部分也有不同。例如中央政府與地方政府作為不同的利益主體，在公共利益的總體目標(biāo)方面也有著不同的價(jià)值取向和偏好程度上的差異。

二、基于公共選擇理論的我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

地方政府債務(wù)管理是地方政府財(cái)政決策管理中重要的部分，我國(guó)現(xiàn)行的政府公共決策機(jī)制，在設(shè)計(jì)時(shí)借鑒了西方的代議制民主決策機(jī)制，本文利用以西方代議制民主決策體制為研究對(duì)象的公共選擇理論，對(duì)我國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行如下分析：

（一）政府和官員作為“經(jīng)濟(jì)人”的舉債意愿被忽視

地方政府在做出舉債決策的過程中，不僅代表著本地區(qū)公眾的公共利益，同時(shí)作為“經(jīng)濟(jì)人”，也存在著追求其自身利益訴求的動(dòng)機(jī)。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府在做出是否舉借債務(wù)、舉借形式、舉借期限等決策時(shí)，可能會(huì)因?yàn)榭紤]到短期政府績(jī)效，而做出發(fā)展粗放式、躍進(jìn)式產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而可能對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展造成不利影響，或?qū)Νh(huán)境造成破壞的公共決策，在實(shí)質(zhì)上給廣大民眾的公共利益帶來?yè)p失。另一方面，在政治市場(chǎng)中，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政治家和官員，也會(huì)在政治決策過程中，出于追求個(gè)人政績(jī)、尋租行為以及轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素的考慮，利用決策機(jī)制的漏洞，與利益集團(tuán)共謀，干預(yù)公共決策過程，極力創(chuàng)造、擴(kuò)大尋租機(jī)會(huì)，導(dǎo)致公共支出的大規(guī)模增加，使得政府的債務(wù)規(guī)模不斷攀升。解決問題的關(guān)鍵在于建立一種有效制度，充分考慮到政府和官員等作為“經(jīng)濟(jì)人”的角色，使政治市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)人在追求自我利益的同時(shí)，也能保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）舉債的決策機(jī)制缺乏有效約束

如果要求公共決策過程能滿足符合公共利益最大化的要求，就必須建立起一套能約束和監(jiān)督?jīng)Q策者的有效機(jī)制，否則，公共決策就可能偏離公共利益的軌道。我國(guó)的政府代表著人民的利益，其財(cái)政決策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意愿和要求，要做到這一點(diǎn)，僅憑決策者的良好愿望和優(yōu)良素質(zhì)，是難以保證理想的財(cái)政決策。在關(guān)系到廣大民眾利益的重大決策制定前，政府會(huì)通過召開聽證會(huì)、廣泛征集群眾意見等形式來體現(xiàn)民主決策過程，這與西方的民主投票制度還有一定差距，但目的是相同的，即讓民眾參與決策過程。然而民眾由于理性的無知現(xiàn)象，對(duì)公共決策參與的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)政府建設(shè)的項(xiàng)目建設(shè)不了解，也沒有意愿去花時(shí)間和資源去詳細(xì)了解，對(duì)政府為此舉借的債務(wù)情況更是一頭霧水，似乎政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只是政府和學(xué)者們的事，與居民個(gè)人沒有任何關(guān)系。

另一方面，由于我國(guó)地方政府沒有直接舉借債務(wù)的法律依據(jù)，因此絕大多數(shù)的政府舉借債務(wù)的項(xiàng)目，民眾不知情就直接開工建設(shè)了，而作為納稅人，民眾實(shí)際上是債務(wù)的最終承擔(dān)者。目前我國(guó)地方政府債務(wù)管理缺乏明確和完善的規(guī)章制度，導(dǎo)致地方政府在做出舉債決策時(shí)，繞過有關(guān)規(guī)定搞制度創(chuàng)新，使得一方面?zhèn)鶆?wù)規(guī)模失控，另一方面缺乏債務(wù)償還保障機(jī)制，給未來的本區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。地方政府舉借債務(wù)是政府財(cái)政管理中重要的內(nèi)容，建立一套完善的債務(wù)管理制度，也需要讓民眾最大限度的參與到公共決策中去。

（三）不同層級(jí)政府的利益訴求與權(quán)力分配存在矛盾

不同層級(jí)的政府存在利益訴求不同，且存在與其權(quán)力不匹配的問題，特別是在中央政府和地方政府之間。中央政府一方面要追求社會(huì)總產(chǎn)出最大化目標(biāo)，另一方面也要追求權(quán)力最大化目標(biāo)，即出于政治因素考慮，追求中央集權(quán)的高度穩(wěn)定，擁有財(cái)政的控制權(quán)，在對(duì)下級(jí)政府干部的考核問題上實(shí)行嚴(yán)格管理。而這與地方政府的利益訴求有很大不同，在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方政府追求上級(jí)的滿意度以及壟斷租金的最大化。這兩個(gè)利益訴求明顯高于滿足本地居民需求的利益訴求，并對(duì)本地居民對(duì)其行政管理的監(jiān)督明顯重視不足。因此地方政府在進(jìn)行債務(wù)舉借的公共決策時(shí)，顯然更傾向于考慮其更重要的利益訴求。為加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方政府面臨著資金不足的財(cái)政缺口，在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，地方政府很難得到相應(yīng)的財(cái)政支持。在中央政府的默許下，各地方政府紛紛通過制度創(chuàng)新，上行下效，在全國(guó)范圍內(nèi)形成了以政府擔(dān)保、土地抵押等方式的大量地方政府性債務(wù)。隨著債務(wù)存量和流量的不斷增加，地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，進(jìn)而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成很大的影響。

三、防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

從公共選擇理論的角度分析，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成主要是由于政府在制定公共決策機(jī)制時(shí)忽略了政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的舉債意愿，舉債機(jī)制缺乏有效約束機(jī)制以及不同層級(jí)政府間的利益訴求與權(quán)力分配存在矛盾等深層次問題。在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)充分考慮上述因素。

（一）基于政府和官員的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，在財(cái)政決策機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮政府和官員的利益訴求

地方政府的舉債意愿需要通過債務(wù)發(fā)行管理制度加以規(guī)范和約束。首先，應(yīng)該通過授予地方政府發(fā)債權(quán)來解決目前地方政府“制度創(chuàng)新”情況下的債務(wù)不透明問題，將地方政府的舉債意愿納入規(guī)范管理的框架內(nèi)，明確規(guī)定可以舉債的公共投資邊界。其次，構(gòu)建完善的債務(wù)發(fā)行管理制度，規(guī)范地方政府發(fā)債過程中的債務(wù)規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)行期限、償還保證等，避免地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

地方政府的舉債意愿也需要通過預(yù)算硬約束來加以限制。地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張的另一客觀因素是預(yù)算“軟”約束。當(dāng)財(cái)政支出擴(kuò)張意愿不斷增加，地方政府舉借的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，而資本市場(chǎng)則在中央政府財(cái)政“兜底”的情況下，仍然繼續(xù)為地方政府提供債務(wù)融資，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累。因此應(yīng)逐步硬化中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算“軟”約束，將地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況納入預(yù)算管理，堅(jiān)持“誰舉債、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，杜絕地方政府將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府的可能性。

完善地方政府官員考核機(jī)制。現(xiàn)行的地方政府官員的考核目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化、文教衛(wèi)投入等都對(duì)地方政府的財(cái)政資金提出巨大挑戰(zhàn)，為達(dá)到上級(jí)考核目標(biāo)，地方官員不得不采取舉借債務(wù)的方式，而對(duì)地方政府官員的考核很少?gòu)呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，因此應(yīng)提高地方政府官員債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，將地方債務(wù)狀況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解納入地方政府官員考核體系。

（二）建立有效的地方政府舉債決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

通過立法方式明確規(guī)范地方政府舉債決策過程，是解決現(xiàn)有地方政府過度舉債的重要舉措。應(yīng)盡快通過制定相關(guān)法律法規(guī)的方式，對(duì)地方政府舉債決策過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)地方政府的融資項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)的可行性和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提交中央政府債務(wù)管理部門和地方人民代表大會(huì)進(jìn)行審批。中央政府應(yīng)從專業(yè)化和規(guī)范管理的角度出發(fā)，制定統(tǒng)一的各級(jí)政府債務(wù)的管理制度，規(guī)范地方政府債務(wù)的發(fā)行、使用和償還過程，建立全國(guó)范圍的政府債務(wù)管理平臺(tái)，統(tǒng)籌規(guī)劃地方政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模，防止地方政府過度舉債行為的發(fā)生。地方人民代表大會(huì)委員會(huì)作為地方公眾代表，對(duì)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，對(duì)地方政府舉債的規(guī)模、使用方向、還本付息等進(jìn)行審核和監(jiān)督，并將地方政府舉債行為納入預(yù)算監(jiān)督的范疇內(nèi)。

完善的地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括中央政府債務(wù)管理部門、地方人民代表大會(huì)委員會(huì)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和地區(qū)社會(huì)公眾。中央政府通過全國(guó)范圍的債務(wù)管理平臺(tái)監(jiān)控各地方政府資產(chǎn)債務(wù)狀況以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。地方人民代表大會(huì)委員會(huì)對(duì)本級(jí)政府的公共債務(wù)舉債、使用和償還過程享有審查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況和償債能力進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是地方政府負(fù)債情況的客觀評(píng)價(jià)機(jī)制，可以為地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債狀況、財(cái)務(wù)管理水平等提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息，同時(shí)也可以為地方政府進(jìn)入資本市場(chǎng)融資提供幫助，降低地方政府融資成本，也有助于防止地方政府過度舉債。社會(huì)公眾通過參與本地政府的公共產(chǎn)品提供決策過程，起到監(jiān)督政府舉債行為的目的。

（三）理順各級(jí)政府的利益訴求與權(quán)力的之間的關(guān)系

考慮到不同層次的地方政府的利益訴求，在清晰界定中央和地方政府的職能前提下，調(diào)整中央和地方公共支出責(zé)任，確定地方政府的財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付比例，做到不同層次政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

根據(jù)中央和地方政府的支出責(zé)任劃分投資邊界，中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防安全、外交、法制、市場(chǎng)規(guī)則制定等公共支出，地方政府負(fù)責(zé)區(qū)域性公共設(shè)施和服務(wù)等的公共支出，跨區(qū)域大型項(xiàng)目建設(shè)和社會(huì)保障等中央和地方共同承擔(dān)責(zé)任的支出責(zé)任，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式轉(zhuǎn)由地方政府支出。

同時(shí)，要改革稅收制度，完善地方稅收體系，逐步增加地方稅收收入比重，可以考慮適當(dāng)授予地方政府一定的稅收管理權(quán)限，使得地方政府可以結(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)和民眾的需要，采取適宜的地方稅的征稅辦法、稅收政策和開征的稅種等，增加地方財(cái)政收入，減輕地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政缺口問題。

〔1〕繆勒（美），韓旭等譯.公共選擇理論.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010版.

〔2〕李中義.我國(guó)地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)的原因分析.金融財(cái)稅，2013年第5期.

〔3〕謝艷娟.公共選擇視角下我國(guó)發(fā)行地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)探討.商業(yè)時(shí)代，2010年第5期.