高鵬程

（江蘇大學(xué)，鎮(zhèn)江 212013）

2013年底全國財政工作會議專門研討PPP模式，財政部于2014年3月在北京國家會計學(xué)院舉辦了政府和社會資本合作（PPP）培訓(xùn)班。隨后PPP模式在全國多個省市開始推廣應(yīng)用，哈爾濱、洛陽試點城市已有項目先行先試總結(jié)經(jīng)驗，江蘇、浙江、湖南等也在密集開展試點工作，積極籌備項目。黑龍江與亞行合作引導(dǎo)國際融資機(jī)構(gòu)與省內(nèi)實力私營主體開展PPP項目，申報了松花江流域水污染控制、職業(yè)教育實訓(xùn)基地等項目，引資額約2.43億美元。洛陽與亞行合作以市政道路橋梁和城市污水處理項目打包，引資額1億美元。PPP模式的推廣應(yīng)用方興未艾，這將對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、PPP模式內(nèi)涵及其發(fā)展

PPP模式范疇較廣，含義寬泛，學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的定義，名稱來自英文Public-Private-Partnership的縮寫，中文譯為公私合作制，或公私合伙制。其廣義上主要指公共部門通過與私人資本建立合作伙伴關(guān)系，分擔(dān)風(fēng)險，向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式。內(nèi)涵主要體現(xiàn)在全程合作、風(fēng)險分擔(dān)、契約精神、特許權(quán)、公共目的、效率優(yōu)化、資金價值等方面。狹義上PPP模式也可以較小范疇內(nèi)理解為更加強(qiáng)調(diào)項目進(jìn)程中公私部門全面參與合作的一種項目融資方式。國外PPP研究指的大多是廣義的，包括多種融資形式。目前來看，我國研究和討論的更注重狹義PPP模式，切合當(dāng)下國情。

廣義PPP模式包含多種運(yùn)作形式，常見的主要有BOT模式，Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設(shè)-經(jīng)營-移交。此概念一經(jīng)提出隨即在歐洲國家流行，進(jìn)而在全世界得到推廣，也是我國目前公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域普遍采用的投融資方式，為人們所熟知。經(jīng)過三十余年的發(fā)展，該模式也衍生變換出了多種具體方式，如BOOT、BOOST、BT等，其中BT模式在我國也是采用較廣泛的方式之一。還有一種國際上常用的非融資作業(yè)外包方式TOT模式，是由政府部門將建設(shè)完成的公共項目有償轉(zhuǎn)讓給私營部門經(jīng)營一定期限，投資人收回投資并得到合理回報，期滿后將項目歸還，這種非融資性質(zhì)方式在我國并不常見。隨著國際投融資方式的不斷創(chuàng)新，多種融資模式頻頻出現(xiàn)，如PFI（Private Finance Initiative）私人融資發(fā)起、ABS（Asset-Backed Securitization）資產(chǎn)支持證券化等。

PPP模式興起于20世紀(jì)90年代初的英國，成功應(yīng)用在道路、醫(yī)院、學(xué)校等公益和非公益公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，多家機(jī)構(gòu)共同參與，在公用事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)模式提供上取得明顯進(jìn)展和成效。其后在歐洲、澳大利亞和美洲等國家得到廣泛應(yīng)用，取得了顯著的公共效應(yīng)，其經(jīng)驗受到各國的關(guān)注，誕生出一批有影響的PPP模式項目，如倫敦地鐵、法蘭西體育場、墨爾本皇家兒童醫(yī)院等。

從國際上PPP模式發(fā)展觀察，參與投融資合作的市場主體不單局限于私營部門，還包括國際國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、混合制企業(yè)等。因此，PPP模式投資人呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，發(fā)揮了公共資金的“點燃”作用，充分引導(dǎo)社會資金參與到不僅僅公共產(chǎn)品供給，而是帶動更多市場資金進(jìn)入到公共政策支持的新興或轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)崗位，實現(xiàn)政府、社會、市場三方的金融、資本、產(chǎn)權(quán)、勞動力、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的協(xié)同多贏。

二、PPP模式推廣的背景

1.財稅改革的客觀要求。財稅改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)和前提。財稅改革的基本任務(wù)有預(yù)算制度改革、稅收制度改革和財政體制改革，以服務(wù)民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為最終目的。寓效率于公平是改革固有之義，通過財稅改革來推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資方式的改革，引導(dǎo)各方公平參與。財稅改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)化效應(yīng)，促使政府在改變公共設(shè)施投資行為規(guī)則、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上產(chǎn)生積極動力。PPP、政府向市場購買服務(wù)已成為今后財稅改革推進(jìn)的重要措施，借用市場這個平臺，摒棄傳統(tǒng)方式，政府通過契約與私營資本形成合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮各自在市場主導(dǎo)作用。

2.市場配置作用的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對所有生產(chǎn)要素的資源配置居主體地位，供給與需求通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制形成平衡與再平衡。要使市場在資源配置中起決定性作用，就須明確資本在市場經(jīng)濟(jì)中的重要地位和作用，深層次優(yōu)化資本市場配置，實質(zhì)性地提高投資效率和資金效益。公共設(shè)施不應(yīng)過多地由政府投資直接配置，而應(yīng)發(fā)揮市場配置作用。在遵循市場規(guī)律前提下更好地發(fā)揮政府作用，促進(jìn)市場配置資源機(jī)制的不斷完善，形成PPP模式的市場規(guī)則。PPP將私營資本合理引入公共領(lǐng)域，不僅投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可參與到需求改善性的建設(shè)，如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生消費(fèi)領(lǐng)域，建立起穩(wěn)定的可持續(xù)性的民生消費(fèi)后續(xù)增長投入機(jī)制。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要。PPP模式推廣應(yīng)用對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程具有重要的意義，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設(shè)定了常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右的目標(biāo)，短期將提高對大城市以及二三線城市的交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施投資，包括智慧城市的信息化構(gòu)建，長期將保持穩(wěn)定增幅增速，促進(jìn)對公共設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營的投入，提供城市各群體平等共享的公共服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。此外，城市棚戶區(qū)和危舊房改造的持續(xù)推進(jìn)，更多地依賴于民間資本和私人投資。

4.政府債務(wù)化解的必然需求。近年來政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，據(jù)審計署2013年第32號公告全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截止到2013年6月底，全國各級政府債務(wù)達(dá)到20億元，政府或有債務(wù)近10億元，政府性債務(wù)總體規(guī)模突破30億元。為防范政府債務(wù)風(fēng)險，達(dá)到總體可控，有效扼制政府債務(wù)的快速增長，促進(jìn)政府債務(wù)的良性循環(huán)，適時推廣應(yīng)用PPP模式，對關(guān)乎民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資方式，將有效降低地方政府性債務(wù)增長幅度和規(guī)模，對防范和化解地方政府性債務(wù)，減輕地方政府償債壓力，建立健康有序的融資機(jī)制起到積極的促進(jìn)作用。

三、PPP模式推廣面臨的問題

1.模式定位不明確。PPP模式是因需解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺和運(yùn)營維護(hù)效率低下問題應(yīng)運(yùn)而生，在國際上并沒有形成通行的統(tǒng)一的概念和界定。受經(jīng)濟(jì)水平、法律文化、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，英國、澳大利亞、美國，甚至歐盟、聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)都在PPP模式的定義和制度設(shè)計上存有較大不同。PPP模式概念與術(shù)語在各個國家都有不盡相同的表述和應(yīng)用，差異較大。我國在引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式并沒有指明為哪個國家的模式或是綜合哪幾個模式，PPP模式定位尚缺乏全面整體設(shè)計，還沒有形成一個成熟完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。實踐中PPP模式合同就很難科學(xué)確立，并在合同方權(quán)利和義務(wù)中予以體現(xiàn)，合同方在條款理解和執(zhí)行上難免產(chǎn)生較大認(rèn)識偏差，引起合同執(zhí)行糾紛，影響PPP模式在我國特定國情下的推廣效果。

2.主體權(quán)責(zé)不清晰。私營部門參與PPP項目，其行為完全遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分做好項目投資的風(fēng)險、收益和不確定性因素定性定量分析。項目企業(yè)理當(dāng)遵守PPP合同約定，按批復(fù)設(shè)計組織施工，加強(qiáng)概預(yù)算管理，保證工程質(zhì)量和進(jìn)度，注重施工安全，如期建成并通過竣工驗收交付使用。杜絕隨意變更設(shè)計、更改預(yù)算，防止決算大幅超預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生。政府部門則從公共目標(biāo)出發(fā)，在項目推動上側(cè)重于政策研究與目標(biāo)管理，并對項目的建設(shè)與運(yùn)營提供基本公共服務(wù)，不能以不合法不合規(guī)的事由用行政手段干涉PPP項目企業(yè)的正常市場行為，侵犯企業(yè)的合法權(quán)益。政府部門不可忽略項目估算、概預(yù)算和造價管理，PPP合作企業(yè)不能超合同運(yùn)營，賺取超規(guī)則收益。事實上PPP合作企業(yè)往往產(chǎn)生政策依賴，在項目建設(shè)和運(yùn)營中總是期望政府通過調(diào)整政策、延長特許年限來滿足其放寬投資或降低成本增大不當(dāng)收益的原始訴求，甚至于采取不正當(dāng)手段。私營部門改善管理水平、提高服務(wù)質(zhì)量的企業(yè)動能隨之降低。政府和私營部門兩個主體在PPP項目中的權(quán)責(zé)角色就容易發(fā)生越位或滲透，形成政府部門不該管的去管了，私營部門該做的不去做了。政府部門不該管的，例如干預(yù)項目企業(yè)經(jīng)營決策，對企業(yè)策劃、財務(wù)和人力資源管理等方面提出強(qiáng)制性意見。私營部門該做的，例如根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展相應(yīng)不斷優(yōu)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。

3.市場準(zhǔn)入不規(guī)范。由于私營部門與政府合作投資公共產(chǎn)品或服務(wù)獲得特許經(jīng)營能取得豐厚且預(yù)期較穩(wěn)定的年金型投資回報，因而會產(chǎn)生對私營部門追逐利潤的刺激驅(qū)動，導(dǎo)致參與PPP項目的私營部門良莠不齊，由此對參與PPP項目的私營部門資質(zhì)加以不平等限制。市場準(zhǔn)入的不規(guī)范會引發(fā)投資中斷或終止、運(yùn)營或管理不善等情況。投資中斷或終止是私營部門在PPP項目建設(shè)過程中，由于自有或信貸資金難以為繼，甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂或同第三方因債權(quán)債務(wù)糾紛導(dǎo)致法律敗訴產(chǎn)生重大償債事項，被迫中止項目建設(shè)進(jìn)程或放棄項目合同。運(yùn)營或管理不善是私營部門在PPP項目運(yùn)營期內(nèi)，由于企業(yè)經(jīng)營管理混亂，缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理水平，管理技術(shù)手段不規(guī)范，在經(jīng)營決策中頻現(xiàn)重大失誤導(dǎo)致項目持續(xù)虧損，在企業(yè)重組失去可能性的狀態(tài)下，不得不依照法律申請破產(chǎn)，從而終止項目運(yùn)營。

4.項目操作不透明。防止利益集團(tuán)利用特權(quán)或固有地位介入PPP項目的最根本措施就是透明公開，不僅是項目審批的公開，還要項目的規(guī)劃、初步設(shè)計、招投標(biāo)、環(huán)境評價等環(huán)節(jié)都公諸于眾。利益集團(tuán)往往通過下列常見方式獲得PPP項目合同利益，如審批特權(quán)、市場壟斷和利益輸送。特權(quán)身影在大多數(shù)建設(shè)領(lǐng)域的項目上都能尋到，PPP項目由多個具有行政審批權(quán)的政府職能部門審查和批準(zhǔn)，如果審批程序不公開透明，特權(quán)利益的交換將難以避免。市場壟斷的危害不容輕視，往往是推高項目成本和運(yùn)營要價的潛在條件，形成公共產(chǎn)品的特許綁架，導(dǎo)致公共產(chǎn)品運(yùn)營價格畸高和服務(wù)質(zhì)量及效率低下，公共產(chǎn)品的初設(shè)目標(biāo)無法達(dá)到，嚴(yán)重扭曲公共產(chǎn)品的公共屬性，社會產(chǎn)生負(fù)面評判，政府公信力受到損害。利益輸送在各個領(lǐng)域?qū)俣喟l(fā)現(xiàn)象，在PPP模式中也不會例外，此所述利益輸送有別于利益補(bǔ)償，是指以暗透標(biāo)底或惡意低價中標(biāo)及其他不當(dāng)手段追加預(yù)算、指定受益企業(yè)等非法行為，私授公共利益或轉(zhuǎn)移公有資產(chǎn)。利益輸送在我國法律界尚沒有明確的共識和界定，PPP模式推廣中出現(xiàn)這種不公平不公正的利益輸送現(xiàn)象，無疑會侵害公共利益，對守法私營部門造成不良示范，也將阻礙PPP模式的正常健康發(fā)展。

5.監(jiān)管機(jī)制不健全。私營部門的資本金來源于私人資本，私人資本追求利潤最大化的特性決定其不會照顧過多的社會公共效應(yīng)，私營部門的內(nèi)在逐利自然物化為投資沖動和成本壓縮。PPP項目的健康發(fā)展須以健全的監(jiān)管機(jī)制為基礎(chǔ)，這在公共產(chǎn)品市場化運(yùn)作上顯得尤為重要。私人資本在強(qiáng)烈的利益驅(qū)使下，對不完全市場化的公共產(chǎn)品領(lǐng)域所帶來的風(fēng)險估計不足。公共產(chǎn)品的特性決定其市場參與度不高，幾乎完全受政府政策和行政管制影響。在PPP項目投資建設(shè)和運(yùn)營中，容易受到來自政策層面的影響，公共產(chǎn)品的運(yùn)營周期通常較長，跨越多屆政府，政府有關(guān)公共產(chǎn)品的規(guī)劃或決策一旦做出新的變動，產(chǎn)生的政策風(fēng)險是無法預(yù)估的，極可能直接或間接影響項目運(yùn)營收益，給項目企業(yè)帶來利益損失。這種風(fēng)險結(jié)果的傳導(dǎo)作用是雙向的，會引起項目運(yùn)營特許條款的重大調(diào)整、乃至合同的變更或終止，政府必然給予一定的合同外損害補(bǔ)償，因此政府在項目建設(shè)和運(yùn)營期的積極監(jiān)管和協(xié)調(diào)就顯的非常重要。不僅如此，沒有健全的監(jiān)管機(jī)制或監(jiān)管不到位而沒有對PPP項目私營部門形成有效監(jiān)管，項目建設(shè)和運(yùn)營的質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)或許很難達(dá)到設(shè)計效果。

6.風(fēng)險控制不確定。公共產(chǎn)品和服務(wù)是一個潛在的社會資本投資洼地，引導(dǎo)私人資本向公共產(chǎn)品流動符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。公共產(chǎn)品投資領(lǐng)域包涵廣泛，道路、橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)，逐步將進(jìn)入城市和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、供水、照明、園林綠化、垃圾處理等建設(shè)服務(wù)領(lǐng)域，投資門類涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的多個方向。企業(yè)在參與PPP項目前，如果不能深入開展公共產(chǎn)品的投資調(diào)查與風(fēng)險評估，發(fā)揮自身的市場行業(yè)優(yōu)勢，遵循資本規(guī)律，調(diào)整經(jīng)營思路，以積極的姿態(tài)充分評價PPP項目投資風(fēng)險，那么很容易在項目建設(shè)或運(yùn)營過程中失去對風(fēng)險的控制。沒有充分的風(fēng)險評估，就沒有妥善完整的設(shè)計和實施控制。另一面，PPP可能會給地方政府帶來較大風(fēng)險，政府允許私營部門通過特許權(quán)運(yùn)營，項目運(yùn)行良好收益達(dá)到或超過預(yù)期，那么私營部門將能獲得理想利潤，項目運(yùn)行一旦達(dá)不到預(yù)期，將會造成PPP項目利潤甚微或虧損，那么在此種情況下項目企業(yè)必然要求政府為相應(yīng)損失提供擔(dān)保予以彌補(bǔ)，從而將項目風(fēng)險重新轉(zhuǎn)嫁到政府，推高地方政府性債務(wù)，增大地方財政風(fēng)險。

四、PPP模式推廣完善的途徑選擇

1.法制體系建設(shè)。PPP模式法制創(chuàng)建創(chuàng)立是首當(dāng)其沖的，“定好規(guī)則再發(fā)牌”，在總體目標(biāo)、工作思路、政策措拖和反饋評價等方面做好頂層設(shè)計，創(chuàng)造有利于PPP模式推廣的法治環(huán)境和體制機(jī)制，包括PPP模式的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、合同管理、預(yù)算資金和激勵約束等方面。對符合政策規(guī)定采用PPP模式的公共產(chǎn)品給予鼓勵支持，對不適宜采用PPP模式的公共產(chǎn)品可仿照自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”方式向社會公開，“法無禁止即可為，法無授權(quán)不可為”。往常的機(jī)制改革大都以行政手段先行，存在不確定的法治風(fēng)險。PPP模式的推廣在地方和項目試點的同時，應(yīng)當(dāng)納入法制軌道，加強(qiáng)融資立法工作，保護(hù)PPP相關(guān)各方享有的合法權(quán)益，實現(xiàn)合同利益關(guān)系合規(guī)與再平衡，以避免在PPP模式推廣應(yīng)用中的走樣和跑偏，減少投資重復(fù)和資金浪費(fèi)給公共利益帶來的損害，使PPP推廣應(yīng)用更穩(wěn)妥。法律的建立健全，將破除限制性規(guī)則，促進(jìn)市場準(zhǔn)入，使PPP程序更加科學(xué)、合乎規(guī)范，符合法治精神，有利于保證PPP在推廣應(yīng)用中程序上的公正，進(jìn)而實現(xiàn)利益上的正義。

2.專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管。在我國可設(shè)立PPP管理中心，作為專門的PPP模式推廣應(yīng)用監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國家PPP統(tǒng)一推廣的原則，PPP管理中心根據(jù)國家法律法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)確定管理權(quán)限、管理范圍，按照政府投資項目管理制度，從行為主體界定、投資范圍約束、操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)等方面介入，在財政部門的監(jiān)督指導(dǎo)下履行PPP監(jiān)管職責(zé)。對此，從法律層面上應(yīng)對PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出明確具體的規(guī)定，加大PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)法制研究和建設(shè)力度，使PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可靠的法律法規(guī)支撐，把PPP監(jiān)管置于法律框架內(nèi)運(yùn)行，避免PPP監(jiān)管因無法滿足或違反法律規(guī)定，導(dǎo)致公私一方不能履行合同發(fā)生爭議、訴訟或其他法律意義的糾紛，而產(chǎn)生的可能給對方造成經(jīng)濟(jì)或公共損失的監(jiān)管行為失當(dāng)。同時建立PPP管理中心與有關(guān)部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)論證可行的PPP項目應(yīng)報政府批準(zhǔn)，重大項目還需報同級人大審查。

3.全面評估咨詢。加強(qiáng)PPP項目調(diào)研論證，從項目建設(shè)的可行性、招投標(biāo)方案的全面性、投資意向主體的可靠性、建設(shè)與運(yùn)營技術(shù)及標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、運(yùn)營維護(hù)成本與收益的周期性、周邊公共設(shè)施的相關(guān)性等方面對項目進(jìn)行全方位分析評價估測，可以實行評估指標(biāo)分值判別，對評分值較高和較低方面作進(jìn)一步調(diào)查研究，找出外在和內(nèi)在影響因素。同時，將擬PPP項目進(jìn)行事前咨詢，可以有效避免項目投資決策受當(dāng)前局部狹隘利益或部門自身投資擴(kuò)張沖動影響，通過建立咨詢委員會或咨詢專家?guī)斓姆绞叫纬晒潭ǖ臎Q策咨詢模式，不斷擴(kuò)展咨詢廣度和深度，嘗試跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門通過單位推薦、自薦等形式公開選聘管理、經(jīng)濟(jì)、法律、工程技術(shù)等領(lǐng)域人才組成咨詢專家?guī)?。決策咨詢因事項在統(tǒng)一條件且利益回避原則下隨機(jī)抽取，按規(guī)程科學(xué)客觀公正地對PPP項目提出咨詢意見，增強(qiáng)咨詢的嚴(yán)肅性。在決策咨詢結(jié)束后，對沒有采納的咨詢意見應(yīng)予答復(fù)，并將咨詢意見備案建檔，應(yīng)申請向社會信息公開，以利于提高咨詢過程重視度和意見反饋接受各方監(jiān)督。

4.強(qiáng)化風(fēng)險管控。加大宣傳和培訓(xùn)力度，提高風(fēng)險意識，保障PPP推廣規(guī)范有序、科學(xué)操作，防范項目操作風(fēng)險。通過透明公開的運(yùn)作，有效遏制項目風(fēng)險的不可控。PPP模式融資所帶來的風(fēng)險具有長期性，產(chǎn)生的或有債務(wù)具有隱形和不確定性，政府負(fù)有的償債責(zé)任隨著風(fēng)險的積聚而增加。將PPP項目歸并到地方政府性債務(wù)集中管理，納入全口徑預(yù)算管理的政府性債務(wù)，對PPP融資規(guī)模、特許經(jīng)營年限、特許預(yù)期收益、回收資產(chǎn)現(xiàn)值終值等備案，建立PPP風(fēng)險準(zhǔn)備金制度。對PPP項目制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，完善PPP工作規(guī)程、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置機(jī)制，建立風(fēng)險指標(biāo)評價體系，測算PPP項目償還規(guī)模峰值谷值，利于調(diào)度資金化解償付風(fēng)險?？梢钥紤]引入履約信用擔(dān)保制度，即由PPP項目合同的第三方提供承諾擔(dān)保，承諾對項目投資一方承擔(dān)投資合同金額的部分或全部的償付風(fēng)險保證，第三方可以是具備償付能力的企業(yè)，也可以是商業(yè)銀行、信托或保險公司，從而督促PPP項目合同方加強(qiáng)履約管理。

5.金融架構(gòu)支持。除了商業(yè)銀行或政策性銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)可以為PPP項目提供融資服務(wù)外，政府還可以全額出資或引進(jìn)其他投資主體共同出資建立專門項目信貸銀行、擔(dān)?；鸹蚱渌鹑跈C(jī)構(gòu)，通過提供多種形式的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，發(fā)揮“種子”資金引導(dǎo)作用，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資比重，向PPP或其他公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供金融服務(wù)。多層次的金融架構(gòu)能維持社會融資總量保持在一個較適度的增長，對資金融通體系的正常運(yùn)行起到積極的補(bǔ)充，有效遏制“影子銀行”規(guī)模和融資成本攀升，疏通社會資金投資PPP項目渠道，同時金融機(jī)構(gòu)流動性也能得到較好保持。在一些國家也有成功的PPP金融服務(wù)模式，如英國基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)構(gòu)（TIFU）、澳大利亞澳新銀行（ANZ Bank），全澳四大銀行之一，全球排名前50位，2007、2008年分別被評為亞歐年度最佳PPP交易銀行、亞洲最佳項目融資銀行。

6.加強(qiáng)監(jiān)督管理。PPP經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任的追究機(jī)制亟待建立，在項目規(guī)劃、招投標(biāo)、政府采購、合同訂立、概算造價、設(shè)計變更、施工安全等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)全程跟蹤監(jiān)督。在項目實施的過程中形成及時有效的糾錯、糾偏機(jī)制，防范項目實施受到人為因素引起的管理不善、運(yùn)行阻斷、失職瀆職現(xiàn)象發(fā)生。嚴(yán)格控制概算和造價調(diào)整，項目施工按批復(fù)概算進(jìn)行，造價必須符合有關(guān)單項造價定額標(biāo)準(zhǔn)，充分遵循市場價格規(guī)律。堅決防止不經(jīng)科學(xué)論證和評估咨詢而自行追加投資擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容、改動配套設(shè)施。嚴(yán)格按合同條款執(zhí)行，杜絕“背后合同”或“私下協(xié)議”。對項目決算遠(yuǎn)超批復(fù)概算的情況，開展責(zé)任調(diào)查，違反合同的承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。同時建立PPP項目竣工交付評價標(biāo)準(zhǔn)，健全PPP項目的驗收程序，以增強(qiáng)PPP項目監(jiān)督的有效性。

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