○張 歡

（江漢大學(xué)財(cái)務(wù)處 湖北 武漢 430056）

國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度作為公共支出管理體制改革的兩項(xiàng)核心內(nèi)容，只有互為條件，相輔相成，公共支出管理體制改革才能快速推進(jìn)。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就要求建立和完善政府宏觀調(diào)控體系，財(cái)政就是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的主要手段。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，隨著公共財(cái)政體制建立，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將被進(jìn)一步調(diào)整，財(cái)政支出的比重會(huì)不斷提高、數(shù)額也會(huì)不斷擴(kuò)大。因此建立政府采購(gòu)制度，規(guī)范政府采購(gòu)行為，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的管理，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，正是建立和完善政府宏觀調(diào)控體系的主要內(nèi)容，更是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要步驟。

一、政府采購(gòu)制度的內(nèi)涵

1、政府采購(gòu)的含義

政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這一概念中包含四層內(nèi)容：采購(gòu)人：國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；采購(gòu)資金性質(zhì)：財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金等）；采購(gòu)范圍：依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的；采購(gòu)對(duì)象：貨物、工程和服務(wù)。

2、建立政府采購(gòu)制度的重要意義

（1）政府采購(gòu)制度是一種由政府承辦的社會(huì)事務(wù)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中舉足輕重。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，而且它是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)管理的總稱。它是西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共支出管理普遍采用的一種手段。完整意義上的政府采購(gòu)制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，隨著政府活動(dòng)范圍擴(kuò)大，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能的增強(qiáng)，政府對(duì)社會(huì)商品和勞務(wù)的需求呈擴(kuò)大趨勢(shì)，政府采購(gòu)占社會(huì)總采購(gòu)的比重也在不斷上升。

（2）政府采購(gòu)制度是落實(shí)政府重大政策目標(biāo)的有效手段。政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政制度的重要組成部分，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家強(qiáng)化政府支出監(jiān)管的重要手段。我國(guó)雖然存在大量的政府采購(gòu)行為，但長(zhǎng)期以來(lái)卻未建立起對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)范的政府采購(gòu)制度。努力創(chuàng)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的內(nèi)在機(jī)制相符合的政府采購(gòu)制度，是體制轉(zhuǎn)軌中財(cái)政預(yù)算支出管理改革的必然要求。

政府采購(gòu)也稱公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，利用國(guó)家財(cái)政性資金和政府借款，從市場(chǎng)上為政府部門或所屬公共部門購(gòu)買商品、工程及服務(wù)的行為。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，它是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱。為了使政府采購(gòu)合理有效、經(jīng)濟(jì)節(jié)省，國(guó)家往往制定專門的法律或法規(guī)，采用一種公開競(jìng)爭(zhēng)的方式、方法和程序來(lái)完成，為此而建立的一系列的審查、管理、監(jiān)督機(jī)制就是政府采購(gòu)制度。

（3）政府采購(gòu)制度是推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)行為市場(chǎng)化的重要途徑。政府購(gòu)買力巨大，目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)占GDP的比重在10%～15%，在政府預(yù)算中占1/3。隨著政府活動(dòng)范圍擴(kuò)大，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能的增強(qiáng)，政府對(duì)社會(huì)商品和勞務(wù)的需求呈擴(kuò)大趨勢(shì)。在這種情況下，政府采購(gòu)的數(shù)量、品種、頻率對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有著直接的影響。因此，政府采購(gòu)?fù)蔀楦鲊?guó)政府經(jīng)常使用的一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，可以縮小政府采購(gòu)規(guī)模，即通過(guò)政府緊縮的財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行；當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，可以擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，增加有效需求，即通過(guò)積極的財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)總供求平衡，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，通過(guò)彈性的政府采購(gòu)計(jì)劃，以保護(hù)民族工業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。總之，政府采購(gòu)能夠有效地將政府的財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策及社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的總體要求有機(jī)結(jié)合起來(lái)并具體落到實(shí)處，具有重要的政策意義。

二、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度的相互銜接

1、國(guó)庫(kù)集中支付的類型

（1）集中采購(gòu)模式。集中采購(gòu)模式就是采購(gòu)主體負(fù)責(zé)本級(jí)政府的所有采購(gòu)，所有應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍的貨物、工程和服務(wù)統(tǒng)一由政府委托一個(gè)部門——通常是財(cái)政部門——負(fù)責(zé)。如韓國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)院的政府采購(gòu)廳負(fù)責(zé)對(duì)中央政府及中央政府駐地方機(jī)構(gòu)的所需物品進(jìn)行采購(gòu)、分配和管理。

集中采購(gòu)有利于專業(yè)化，能夠培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購(gòu)職員，從而增強(qiáng)采購(gòu)員對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的技術(shù)理解和專長(zhǎng)，使專家的技術(shù)在采購(gòu)實(shí)踐中不斷得到提高；集中采購(gòu)能夠降低管理成本，集中采購(gòu)人員傾向于為整個(gè)機(jī)構(gòu)利益進(jìn)行采購(gòu)，他們可以整合采購(gòu)職能，合并采購(gòu)需求，降低采購(gòu)價(jià)格，減少作業(yè)和管理費(fèi)用；集中采購(gòu)有利于明確責(zé)任，不易出現(xiàn)規(guī)避責(zé)任的情況；集中采購(gòu)有利于吸引潛在供應(yīng)商，因采購(gòu)量的增加比零散采購(gòu)更有利于獲得更好的供應(yīng)商履約表現(xiàn)；集中采購(gòu)增加了對(duì)采購(gòu)單位的直接控制，有利于采購(gòu)政策、決策在采購(gòu)部門的各個(gè)層次上更容易執(zhí)行。

（2）分散采購(gòu)模式。分散采購(gòu)模式就是所有納入政府采購(gòu)范圍的貨物、工程和服務(wù)由各需求單位自行組織采購(gòu)。由于分散采購(gòu)難以進(jìn)行有效的財(cái)政監(jiān)督，因此，目前完全實(shí)行分散化采購(gòu)的國(guó)家并不多。分散采購(gòu)的主要優(yōu)點(diǎn)是易于溝通，反應(yīng)迅速。高度集中的采購(gòu)模式不能對(duì)采購(gòu)做出快速反應(yīng)，不僅延誤時(shí)間，也阻止采購(gòu)組織與用戶的有效溝通，可能使用戶對(duì)集中采購(gòu)的組織產(chǎn)生懷疑。而在分散采購(gòu)中，采購(gòu)官員接近供應(yīng)品的使用人員，可以進(jìn)行快速和直接的溝通，有利于培養(yǎng)采購(gòu)人員和使用者的良好的工作關(guān)系。然而正是由于這種關(guān)系的存在，采購(gòu)職員可能會(huì)在個(gè)人短期要求的壓力下，忽視更高層次的組織目標(biāo)。如果對(duì)政府采購(gòu)缺乏強(qiáng)有力的集中監(jiān)管和支持，資金使用的規(guī)范性會(huì)很快降低。

（3）半集中半分散采購(gòu)模式。半集中半分散采購(gòu)模式，即一部分采購(gòu)由一個(gè)部門集中進(jìn)行，其他采購(gòu)由各部門自己進(jìn)行。目前，大多數(shù)國(guó)家都是采取混合的采購(gòu)制度。如美國(guó)聯(lián)邦綜合服務(wù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)為聯(lián)邦各政府部門提供辦公用房、辦公設(shè)備及內(nèi)部服務(wù)，其他物品由有關(guān)的聯(lián)邦政府部門自己采購(gòu)。英國(guó)負(fù)責(zé)集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：一是中央電腦通信局，代表其他各部門統(tǒng)一購(gòu)買電腦；二是中央采購(gòu)處，集中采購(gòu)急救消防和家具等設(shè)施和物品。聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行通過(guò)同業(yè)電子清算系統(tǒng)，將需要支出的資金從聯(lián)邦公共賬戶劃轉(zhuǎn)到用款單位在商業(yè)銀行開立的賬戶，同時(shí)，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行將支出信息反饋給政府財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)進(jìn)行信息處理，再由該系統(tǒng)將處理過(guò)的信息傳送到支出部門的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)進(jìn)行賬目核對(duì)。

2、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度的相互關(guān)系

（1）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是手段。政府采購(gòu)制度改革是財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容，對(duì)提高財(cái)政資金使用效益，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)發(fā)展，從源頭上防止和治理腐敗，具有十分重要的意義。近年來(lái)，政府采購(gòu)制度改革工作取得了較大進(jìn)展，但也存在一些問(wèn)題，主要是一些地區(qū)和部門對(duì)政府采購(gòu)制度改革還存在觀望態(tài)度，干預(yù)具體采購(gòu)活動(dòng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，采購(gòu)行為不夠規(guī)范透明，采購(gòu)程序不夠科學(xué)嚴(yán)密，管理體制尚不健全，采購(gòu)管理人員和執(zhí)行人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高等。政府采購(gòu)是國(guó)家公共財(cái)政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后政府采購(gòu)面臨著諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)的政府采購(gòu)工作應(yīng)從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，建立與國(guó)際法及國(guó)際通行做法要求相銜接、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范和公共財(cái)政框架要求的政府采購(gòu)。

（2）政府采購(gòu)制度是保證。公正原則是指政府采購(gòu)的整個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)以公平和公正為準(zhǔn)則，全面保障政府采購(gòu)各方主體的權(quán)利，不偏向任何一方，不從事任何違背公平正義的行為。為了保障公正原則的實(shí)現(xiàn)，《政府采購(gòu)法》規(guī)定在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避。相關(guān)人員，包括招標(biāo)采購(gòu)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組的組成人員，詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員等。

三、建立與國(guó)庫(kù)集中支付相配套的政府采購(gòu)制度

建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，是對(duì)財(cái)政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式的根本性變革，是一項(xiàng)十分龐大和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。改革方案的實(shí)施，涉及改變現(xiàn)行預(yù)算編制方法和修訂一系列相關(guān)法律法規(guī)，建立健全銀行清算系統(tǒng)、財(cái)政管理信息系統(tǒng)、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)等必需的配套設(shè)施。

政府采購(gòu)是執(zhí)行預(yù)算的方式之一，因此，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。

我國(guó)政府采購(gòu)制度的適用范圍應(yīng)當(dāng)確定為使用政府性資金的各類行政事業(yè)單位，主要是指政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會(huì)團(tuán)體和黨政組織。事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)是否應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍，應(yīng)具體分析。事業(yè)單位的物品或服務(wù)可以分為兩類：一類是政府組織供給的純公共物品，這屬于政府采購(gòu)范圍；一類并不一定都靠政府，而是在政府財(cái)政的支持下，通過(guò)授予特許權(quán)由民間組織供給，這些物品由于要對(duì)成本回收自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，必然走上企業(yè)化經(jīng)營(yíng)道路，其采購(gòu)行為就不應(yīng)當(dāng)受政府行政控制，不應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。國(guó)有企業(yè)也有兩類：一類是非贏利性的公共性企業(yè)，企業(yè)的發(fā)展靠國(guó)家財(cái)政支持，所提供的物品和服務(wù)是為了滿足社會(huì)公共需要，這類企業(yè)應(yīng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范內(nèi)；一類是以贏利為目的的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，以追求贏利最大化為目標(biāo)，只有依市場(chǎng)信號(hào)配置資源方能健康發(fā)展，這類企業(yè)的采購(gòu)必須實(shí)行政企分開，消除政府直接行政干預(yù)，不能納入政府采購(gòu)范圍。

總之，政府采購(gòu)制度既需要部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付制度改革予以配套，同時(shí)又可促進(jìn)和支持部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。只有將這三項(xiàng)改革同時(shí)做好，我國(guó)財(cái)政支出的效益才能真正發(fā)揮，財(cái)政支出的績(jī)效也可進(jìn)行明確考核，財(cái)政職能才能得到更好發(fā)揮。

[1]孫惠娟：國(guó)庫(kù)集中支付制度改革研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2013（2）.

[2]黃曉艷：實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后做好政府采購(gòu)銜接工作的若干對(duì)策建議[J].交通財(cái)會(huì)，2013（3）.

[3]游紅兵：試論政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中支付制度的結(jié)合[J].經(jīng)濟(jì)師，2013（3）.

[4]魏書君：政府采購(gòu)與國(guó)庫(kù)集中支付的銜接[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2013（7）.