○ 江惠娟

自20世紀(jì)80年代國務(wù)院發(fā)文允許地方政府和部門收費(fèi)以來，行政收費(fèi)的數(shù)量迅速增長，同時(shí)也出現(xiàn)了“亂收費(fèi)”的現(xiàn)象。而行政“亂收費(fèi)”問題的源頭在于行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的混亂，具體表現(xiàn)為：一是行政收費(fèi)設(shè)定主體眾多、層級(jí)較低；二是設(shè)定主體之間權(quán)限劃分不清。究其原因主要是我國目前缺乏對(duì)行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的統(tǒng)一規(guī)定，而且財(cái)政供給的不足以及設(shè)定主體內(nèi)部的利益驅(qū)動(dòng)，也促使政府“按需設(shè)費(fèi)”。為使行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)步入法治化的軌道，我國應(yīng)盡快制定《行政收費(fèi)法》，對(duì)行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，進(jìn)而明確行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的主體及其權(quán)限范圍。

一、行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)概述

（一）行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)內(nèi)涵界定

界定行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)這一概念的前提是先界定“行政收費(fèi)”和“設(shè)定權(quán)”這兩個(gè)概念。目前，我國學(xué)術(shù)界對(duì)行政收費(fèi)的界定仍然存在一定爭(zhēng)議。通常認(rèn)為，行政收費(fèi)是指行政主體或受行政主體委托的公務(wù)主體，對(duì)在國家行政活動(dòng)中特定受益人的特定受益，依法強(qiáng)制收取相應(yīng)對(duì)價(jià)的一種具體行政行為[1]。而“設(shè)定”一詞最早作為法律術(shù)語，出現(xiàn)于1996年制定的《行政處罰法》中。有學(xué)者認(rèn)為，設(shè)定權(quán)包括創(chuàng)設(shè)權(quán)和規(guī)定權(quán)兩個(gè)方面。創(chuàng)設(shè)權(quán)是指在沒有上位法規(guī)定的情況下自行規(guī)范某個(gè)事項(xiàng)的權(quán)力，規(guī)定權(quán)則受已有法律規(guī)范的限制，是在不超出上位法所確定的范圍、條件標(biāo)準(zhǔn)等的前提下，作出進(jìn)一步具體規(guī)定的權(quán)力[2]。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，所謂設(shè)定權(quán)是指在相關(guān)方面作創(chuàng)制性的規(guī)定，而為貫徹實(shí)施更高層次規(guī)范性法律文件的需要，作實(shí)施性或執(zhí)行性的具體化規(guī)定，是行政職權(quán)的固有內(nèi)容和重要表現(xiàn)，與設(shè)定權(quán)屬于完全不同的兩個(gè)范疇，不能等而視之[3]。從《行政處罰法》和《行政許可法》中關(guān)于設(shè)定權(quán)的規(guī)定可知，這兩部法中對(duì)于“設(shè)定”和“具體規(guī)定”是作了明確區(qū)分的，而且設(shè)定一項(xiàng)行政收費(fèi)意味著建立了一種新的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具有從無到有的屬性，因此，“設(shè)定權(quán)”應(yīng)該僅指“創(chuàng)設(shè)權(quán)”，而不包括“規(guī)定權(quán)”。綜上所述，可以得知，行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)即行政收費(fèi)創(chuàng)設(shè)權(quán)，是指國家有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限、程序及實(shí)際需要，創(chuàng)制在特定領(lǐng)域針對(duì)特定受益主體收取行政收費(fèi)項(xiàng)目的權(quán)力。

（二）我國行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的現(xiàn)狀

近年來，我國國務(wù)院及國務(wù)院各部門陸續(xù)發(fā)布了一系列規(guī)范性文件對(duì)行政“亂收費(fèi)”的問題進(jìn)行大規(guī)模整頓，如繼2013年6月份取消和免征33項(xiàng)中央級(jí)行政事業(yè)性收費(fèi)后，2013年10月24日，財(cái)政部和國家發(fā)展改革委員會(huì)再次發(fā)布通知取消314項(xiàng)省級(jí)行政事業(yè)性收費(fèi)[4]。然而，行政收費(fèi)的混亂起源于行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的雜亂無章，因此治理“亂收費(fèi)”問題應(yīng)從規(guī)范行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)入手。目前我國行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的具體現(xiàn)狀如下。

1.立法機(jī)關(guān)通過立法設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目

其一，全國人大及其常委會(huì)通過制定法律設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目。這樣的法律非常少，而且通常只是作原則性規(guī)定，其中有的會(huì)授權(quán)國務(wù)院或國務(wù)院有關(guān)部門制定具體收費(fèi)辦法和標(biāo)準(zhǔn)，如《中華人民共和國水污染防治法》第44條規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的污水處理收費(fèi)、管理以及使用的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！庇械膭t既沒有規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)制定具體收費(fèi)辦法，如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！逼涠诜蓻]有規(guī)定的情況下，國務(wù)院通過制定行政法規(guī)設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目。如國務(wù)院頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第31條規(guī)定：“金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫運(yùn)行機(jī)構(gòu)可以按照補(bǔ)償成本原則收取查詢服務(wù)費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院價(jià)格主管部門規(guī)定?！逼淙?，在法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，省級(jí)人大及其常委會(huì)和較大的市的人大及其常委會(huì)通過制定地方性法規(guī)設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目。如上海市人大常委會(huì)發(fā)布的《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第20條規(guī)定：“養(yǎng)犬人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)犬只狂犬病免疫、電子標(biāo)識(shí)、相關(guān)證件和管理服務(wù)費(fèi)用?！逼渌模诜煞ㄒ?guī)沒有任何規(guī)定時(shí)，由國務(wù)院各部門和地方政府制定規(guī)章來設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目，如國家無線電管理委員會(huì)、國家發(fā)展改革委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《無線電管理收費(fèi)規(guī)定》設(shè)定了無線電管理收費(fèi)項(xiàng)目。其五，法律、法規(guī)、規(guī)章都沒有規(guī)定行政收費(fèi)時(shí)，規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目。這些規(guī)范性文件數(shù)量龐大，據(jù)有關(guān)部門的一項(xiàng)初步統(tǒng)計(jì)顯示，截至2007年7月，全國涉及行政收費(fèi)法律文件總共約7600件。而嚴(yán)格意義上的法律只有30多件，行政法規(guī)規(guī)章有400件左右。余下的7100多件，都是被俗稱為“紅頭文件”的部門和地方規(guī)范性文件[5]。

2.有權(quán)部門通過行政審批設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目

通過行政審批設(shè)定行政收費(fèi)，是我國當(dāng)前最廣泛采用的一種收費(fèi)設(shè)定方式。根據(jù)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》第4條，可知我國收費(fèi)項(xiàng)目實(shí)行中央和省兩級(jí)審批制度，由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)政府）及其財(cái)政、價(jià)格主管部門按照國家規(guī)定權(quán)限審批管理收費(fèi)項(xiàng)目，其他國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，以及省級(jí)以下（包括計(jì)劃單列市和副省級(jí)城市）人民政府，均無權(quán)審批收費(fèi)項(xiàng)目。具體可以分為三種情況：第一，國務(wù)院審批重要收費(fèi)項(xiàng)目，如在全國范圍內(nèi)實(shí)施的資源類收費(fèi)、公共事業(yè)類收費(fèi)或者對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有較大影響的其他收費(fèi)；第二，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合審批，如在全國范圍內(nèi)實(shí)施的考試收費(fèi)、證照收費(fèi)、檢驗(yàn)檢測(cè)收費(fèi)等；第三，省級(jí)人民政府審批及省級(jí)財(cái)政部門、價(jià)格主管部門聯(lián)合審批。

二、我國行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)存在的問題及成因分析

（一）行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)存在的問題

1.行政收費(fèi)設(shè)定主體眾多，層級(jí)較低

從我國行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)現(xiàn)狀可知，由于我國立法對(duì)行政收費(fèi)缺乏統(tǒng)一規(guī)定，法律沒有禁止省級(jí)以下政府設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，因此，在我國擁有行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的主體既包括中央國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，也包括地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。具體是指：全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國務(wù)院、國務(wù)院各部委、地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、省級(jí)人民政府、較大的市的人民政府及其職能部門。表現(xiàn)在規(guī)范性文件方面，即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，及規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件均可設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目。由此可見我國行政收費(fèi)的設(shè)定主體很多，再加上政府機(jī)構(gòu)林立，部門職能交叉，便造成針對(duì)一個(gè)領(lǐng)域不同部門設(shè)立一項(xiàng)甚至數(shù)項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目的混亂局面。此外，大量行政收費(fèi)項(xiàng)目是由國務(wù)院各部委和地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件設(shè)立的，這些設(shè)定主體的層級(jí)較低，其更傾向于追求自己部門的利益而積極設(shè)定各種行政收費(fèi)項(xiàng)目。根據(jù)《2011年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄》顯示，截至2011年底，全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共計(jì)228項(xiàng)。但在現(xiàn)實(shí)中由各級(jí)地方政府自行設(shè)定的收費(fèi)項(xiàng)目卻難以統(tǒng)計(jì)，除了管理費(fèi)、證照費(fèi)、登記費(fèi)、注冊(cè)費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等常見的收費(fèi)項(xiàng)目外，還有令人瞠目結(jié)舌的各種名頭如節(jié)日擺花費(fèi)、亮燈費(fèi)、禁煙牌費(fèi)、驅(qū)趕叫花子費(fèi)等[6]。

2．設(shè)定主體之間權(quán)限劃分不清

目前我國對(duì)于行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的規(guī)定主要散見于國務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章和國務(wù)院的決定，如1991年國家物價(jià)局、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于審定行政事業(yè)性收費(fèi)的若干問題的通知》、1996年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》。從總體上看，這些法律文件零亂、分散且缺乏統(tǒng)一性，也沒有明確劃分各個(gè)行政收費(fèi)設(shè)定主體之間的權(quán)限范圍。現(xiàn)實(shí)中部分法律在設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目同時(shí)授權(quán)別的機(jī)關(guān)作出具體規(guī)定時(shí)，有的授權(quán)國務(wù)院，有的授權(quán)國務(wù)院行政主管部門或會(huì)同財(cái)政、物價(jià)部門，有的授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府等。這便造成設(shè)定主體之間權(quán)限范圍的相互交織，容易引起各個(gè)收費(fèi)依據(jù)之間的矛盾和沖突，使得越權(quán)立項(xiàng)現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是上位法無規(guī)定的情況下，下位法隨意設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目，如在《民用航空法》沒有設(shè)定機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的前提下，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民航總局、國家計(jì)委、財(cái)政部關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種建設(shè)基金意見的通知》這一規(guī)范性文件設(shè)定機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)；二是上位法有規(guī)定的情況下，下位法將收費(fèi)范圍擴(kuò)大。如國家教育委員會(huì)、國家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定高等學(xué)校只能收取學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)，而湖南省物價(jià)局、財(cái)政廳發(fā)布的《湖南省普通大中專學(xué)校短期培訓(xùn)收費(fèi)管理辦法》就擴(kuò)大為學(xué)校可以收取短期培訓(xùn)費(fèi)；三是無權(quán)機(jī)關(guān)違法設(shè)定行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如《水污染防治法》第44條規(guī)定“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的污水處理收費(fèi)、管理以及使用的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。實(shí)際上，城市污水處理費(fèi)的具體辦法卻是由國務(wù)院各部委參照財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于淮河流域城市污水處理收費(fèi)試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》規(guī)定的[7]。

（二）行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)混亂的成因分析

1.缺乏對(duì)收費(fèi)設(shè)定權(quán)的統(tǒng)一規(guī)定

上世紀(jì)80年代改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，中央政府開始通過放利讓權(quán)來打破舊有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，刺激地方政府和各經(jīng)濟(jì)主管部門發(fā)展經(jīng)濟(jì)。由于當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，為了解決政府機(jī)關(guān)財(cái)政困難，自1984年起，國務(wù)院相繼頒布允許少數(shù)地方政府和部門收費(fèi)的法律文件。在放利讓權(quán)式改革的促進(jìn)下，從中央到地方各級(jí)政府都開始通過頒布規(guī)范性文件來設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目，進(jìn)而滿足其財(cái)政需求。然而，在這整個(gè)改革進(jìn)程中我國始終沒有一部專門的《行政收費(fèi)法》來對(duì)行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)哪些哪級(jí)部門是否可以設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一合理的劃分。雖然從80年代中后期開始，國家逐漸意識(shí)到行政收費(fèi)中存在的問題，并主要利用中共中央、國務(wù)院或財(cái)政部與國家發(fā)改委等發(fā)布的政策性文件或規(guī)章來加以規(guī)范，但是由于這些規(guī)范性文件法律位階不高，缺乏統(tǒng)一性、全面性、穩(wěn)定性以及有效的約束力，使得“亂收費(fèi)”的治理陷入了“膨脹—治理—再膨脹”的循環(huán)怪圈。

2.財(cái)政供給不足，導(dǎo)致政府“按需設(shè)費(fèi)”

我國近10年來行政收費(fèi)擴(kuò)張的客觀原因，是政府利用行政收費(fèi)來彌補(bǔ)實(shí)際上的財(cái)政撥款不足[8]。自1994年我國稅制改革及分稅制推出，地方?jīng)]有了任何稅收立法權(quán)，然而隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，政府現(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)的增加，地方政府承擔(dān)的職責(zé)不斷擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員編制也不斷擴(kuò)充，財(cái)政支出特別是行政管理費(fèi)用巨大，但財(cái)政收入并沒有相應(yīng)地增加，每年的財(cái)政往往不能覆蓋到各個(gè)角落。同時(shí)，由于預(yù)算管理的不科學(xué)，導(dǎo)致地方政府和部門的預(yù)算內(nèi)資金短缺，不能滿足地方政府和部門在改革過程中擴(kuò)大職能以及提高地方公共服務(wù)水平的資金需要，如政府拿不出足夠的建設(shè)基金來改善落后、擁擠的道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，從而阻礙了經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。因此，為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，很多地方政府和部門爭(zhēng)相設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目來補(bǔ)充財(cái)政收入，這便造成了我國行政收費(fèi)設(shè)定主體過多且層級(jí)低下的混亂現(xiàn)象。

3.行政收費(fèi)設(shè)定主體利益驅(qū)動(dòng)

目前，行政收費(fèi)作為非稅收收入尚未被正式納入我國政府財(cái)政預(yù)算體系之中，各主管部門在收費(fèi)資金的使用上自收自支，因此，行政收費(fèi)在實(shí)際中成為了這些部門“小金庫”的主要來源。另外，由于我國政府、官員的考核標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行的是“財(cái)政任務(wù)”的指標(biāo)式考核，從中央到地方，各級(jí)政府利益、各個(gè)部門利益以及公務(wù)員利益都與行政收費(fèi)的收入直接掛鉤。所以，很多行政收費(fèi)設(shè)定主體作為收費(fèi)資金的直接使用者，為了獲得這些自身的利益，有的想方設(shè)法盡可能地設(shè)立行政收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大行政收費(fèi)范圍，使得越權(quán)立項(xiàng)、濫用職權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮。2012年審計(jì)署對(duì)54個(gè)縣2011年實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入進(jìn)行審計(jì)，結(jié)果顯示實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入中非稅收入占 60.45%，占比超過稅收收入20.90個(gè)百分點(diǎn)，而不正當(dāng)?shù)男姓召M(fèi)成為了“公共權(quán)力‘經(jīng)濟(jì)化’和‘私有化’”的典型代表[9]。

三、我國行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)法治化的路徑選擇

（一）規(guī)范行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的必要性

《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！奔次覈鴳椃ūＷo(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。而行政收費(fèi)是行政主體利用其公共權(quán)力對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的征收，行政收費(fèi)的設(shè)定實(shí)質(zhì)上就是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪或限制，行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)行使得雜亂無章則反映了國家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的漠視及國家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的脆弱。在現(xiàn)代社會(huì)，政府作為行使公共權(quán)力的組織，其根本目的在于維護(hù)社會(huì)的公共秩序，保障公共利益，現(xiàn)代行政權(quán)同時(shí)也是一種兼具管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的權(quán)力[10]。因此，規(guī)范行政主體行使行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)可以從源頭上治理亂收費(fèi)的行為，進(jìn)而防范政府行政權(quán)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的任意侵害，體現(xiàn)其公共服務(wù)的本質(zhì)。

另外，英國法學(xué)家韋德曾說過：“行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法?！盵11]對(duì)行政權(quán)的控制是行政法治原則的基本內(nèi)容和價(jià)值取向，行政收費(fèi)作為一項(xiàng)與相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的行政行為，自然應(yīng)當(dāng)奉行行政法治原則?？芍婪ㄐ姓那疤峋褪怯蟹梢?，然而縱觀我國行政收費(fèi)歷程，從行政主體設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目之日起到中央政府著手治理亂收費(fèi)，近30年間，對(duì)于行政收費(fèi)的規(guī)范仍然只是大量的法律層級(jí)較低的規(guī)范性文件，沒有一部統(tǒng)一的法律可以依據(jù)，不符合行政法治原則的基本要求，因此，規(guī)范行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)是我國依法行政的基礎(chǔ)，同時(shí)也是保證行政收費(fèi)行為在法律框架范圍內(nèi)正常運(yùn)行的前提。

（二）行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)法治化的路徑分析

行政收費(fèi)是對(duì)公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，是關(guān)乎國計(jì)民生的重要項(xiàng)目，民貧則國亂，民富則國治，因此，行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)法治化對(duì)于我國依法治國，保障人權(quán)，建設(shè)社會(huì)主義法治政府意義重大。具體可以從以下四方面入手。

1.制定《行政收費(fèi)法》，對(duì)行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范

我國行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)之所以存在主體眾多、權(quán)限不清的諸多問題，主要原因在于行政收費(fèi)法制化程度不高，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。早在2006年1月，全國人大已將《行政收費(fèi)法》列入立法規(guī)劃，而時(shí)至今日該法仍未出臺(tái)。2013年3月7日，在全國政協(xié)十二屆一次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，民建中央副主席、上海市主委、上海市政協(xié)副主席周漢民呼吁盡快出臺(tái)《行政收費(fèi)法》以規(guī)范行政收費(fèi)行為，再次將制定《行政收費(fèi)法》提到日程上來。尤其是目前我國正在建設(shè)法治政府、服務(wù)政府和責(zé)任政府，因此，制定統(tǒng)一的收費(fèi)規(guī)范來保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利已勢(shì)在必行。另外，在制定《行政收費(fèi)法》時(shí)可以參考《行政處罰法》和《行政許可法》中對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)、行政許可設(shè)定權(quán)的規(guī)定，對(duì)行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的主體及其權(quán)限范圍作出明確具體的規(guī)定。

2.按照《立法法》的規(guī)定確定行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)主體

我國《立法法》第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（六）對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收……”，第9條規(guī)定：“本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。”而行政收費(fèi)行為在本質(zhì)上是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的剝奪，是對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收，故設(shè)定行政收費(fèi)屬于《立法法》規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。因此，行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)的主體只有兩個(gè)：一是全國人大及其常委會(huì)，其可以通過制定法律設(shè)定任何行政收費(fèi)項(xiàng)目；二是國務(wù)院，只有在對(duì)某項(xiàng)行政收費(fèi)尚未制定法律，而實(shí)際又需要設(shè)定該行政收費(fèi)時(shí)，國務(wù)院才能被授權(quán)制定行政法規(guī)來設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目。此外，至于國務(wù)院各部門、地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、地方政府及其各部門，這些行政主體均無權(quán)設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目，即國務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件都不能設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目。

3.明確設(shè)定主體的權(quán)限范圍

行政收費(fèi)設(shè)定主體的權(quán)限范圍，是指在何種情況下、何種事項(xiàng)上可以設(shè)定行政收費(fèi)。由于行政收費(fèi)與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，這就要求行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)行使必須符合合理性原則，即設(shè)立行政收費(fèi)的動(dòng)因必須是維護(hù)公共利益、符合行政目的，而且要充分考慮相關(guān)因素，不僅要有利于行政管理，而且要與行政相對(duì)人的承受能力相適應(yīng)，做到“取之有度”。具體到各行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)主體上是，第一，全國人大及其常委會(huì)制定的法律可以設(shè)定一切行政收費(fèi)；第二，國務(wù)院制定的行政法規(guī)可以設(shè)定法律尚未設(shè)定的，而又需要設(shè)定的行政收費(fèi)，并且對(duì)法律已經(jīng)設(shè)定的收費(fèi)事項(xiàng)，可以作出具體規(guī)定；第三，地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件不能設(shè)定行政收費(fèi)，但對(duì)法律、行政法規(guī)已經(jīng)設(shè)定的收費(fèi)事項(xiàng)，可以根據(jù)本部門、本地區(qū)情況在法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍與幅度內(nèi)作出具體規(guī)定，而且要遵循下位法不能違反上位法的原則。

4.行使行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)需遵循公開原則

遵循公開原則即法律、行政法規(guī)在創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)遵循公開程序。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一，設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)向社會(huì)公開，加強(qiáng)公眾參與立法過程。我國《立法法》第34條、第58條規(guī)定，在制定法律、行政法規(guī)過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。而設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目關(guān)乎公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的切身利益，因此，設(shè)定行政收費(fèi)的聽證制度非常必要，這樣做既充分尊重和保護(hù)了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，又降低了行政收費(fèi)權(quán)實(shí)際運(yùn)用和行使的阻力及成本。第二，完善收費(fèi)決策公告制度，即設(shè)定行政收費(fèi)的法律、法規(guī)形成之后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)將法律文本及行政收費(fèi)目的、收費(fèi)依據(jù)、可能涉及的利害關(guān)系人的范圍、內(nèi)容等經(jīng)足以為公眾知曉的方式公開。如果以并不為公眾所知悉的文件規(guī)定為依據(jù)收取費(fèi)用，是違反政府公開原則的，也是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種侵害。

[1]王成棟、葛波蔚、滿學(xué)惠：《行政收費(fèi)的法治進(jìn)路——對(duì)中國現(xiàn)行法律涉及收費(fèi)規(guī)范的整理及分析》，《行政法學(xué)研究》2002年第3期。

[2]禹政敏、馬超：《論嚴(yán)格限制行政許可的設(shè)定權(quán)》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第1期。

[3]胡錦光：《關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的幾個(gè)問題》，《中國工商管理研究》1996年第6期。

[4]人民網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道：財(cái)政部11月1日取消314項(xiàng)省級(jí)行政事業(yè)性收費(fèi).[EB/OL].

http://finance.people.com.cn/n/2013/1024/c1004-23316866.html.2013年10月24日.

[5]黃慶暢：《行政收費(fèi)法：緣何千呼萬喚不出來》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年11月14日。

[6]江利紅：《依法規(guī)范行政收費(fèi)權(quán)力系列談之一：亟待規(guī)范的收費(fèi)權(quán)力》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2013年3月27日。

[7]沈?？。骸恫缓侠淼男姓召M(fèi)應(yīng)當(dāng)徹底革除》，《法學(xué)》2008年第9期。

[8]羅杰：《行政行為法典型案例》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第84頁。

[9]李啟東：《十堰取消1010個(gè)行政收費(fèi)項(xiàng)目》，《湖北日?qǐng)?bào)》2003年12月21日。

[10]沈福俊、鄒榮：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社、上海人民出版社2007年版，第67頁。

[11][英]威廉·韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第5頁。