張永公 黃純麗 楊麗媛

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

論扣押凍結(jié)處理涉案款物制度的規(guī)范化
——以當前基層檢察機關(guān)辦案為視角

張永公 黃純麗 楊麗媛

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

目前基層檢察機關(guān)在涉案款物的扣押、凍結(jié)、處理等方面仍然存在諸多程序瑕疵、實體違法、監(jiān)督不力等問題，其原因主要包括涉案款物內(nèi)涵法律界定不清、基層院辦公辦案經(jīng)費普遍不足、涉案款物監(jiān)督機制不健全等。故而完善立法、健全經(jīng)費保障和工作激勵機制，提高檢察人員素質(zhì)，強化內(nèi)外監(jiān)督，確保理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，將是今后檢察機關(guān)努力的方向。

基層檢察機關(guān)；涉案款物；規(guī)范化；監(jiān)督機制

扣押、凍結(jié)涉案款物作為刑事訴訟活動中的一種強制性手段，對收集和保全證據(jù)、打擊犯罪以及保障訴訟活動順利進行具有重要的作用。然而基層檢察院在司法實踐中受利益驅(qū)動等多種因素的影響，違法違紀扣押處理涉案款物的問題依然存在，這不僅嚴重侵害了公民的合法財產(chǎn)權(quán)利，而且極大損壞了檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力，影響了社會主義法治的完善。構(gòu)建合理完善的扣押、凍結(jié)、處理涉案款物制度，不但是保障當事人合法財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實需求，也是實現(xiàn)公平正義和提高檢察機關(guān)執(zhí)法公信力和人民群眾滿意度的必由之路。

一、涉案款物管理方面存在的主要問題

（一）扣押、凍結(jié)程序不規(guī)范。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是辦案部門在扣押涉案款物時存在沒有書面告知當事人或者其近親屬有權(quán)按照有關(guān)規(guī)定進行投訴。二是處理涉案款物時，沒有做到每案上繳，而是集中上繳財政?？垩嚎畋９艿呢攧?wù)部門雖然按規(guī)定將所有扣押、收繳的涉案款項全部上繳財政，但沒有做到“一案一清，一事一清”，而是將不同案件中扣押、收繳的不同性質(zhì)案款，或者是同一案件中不同當事人退出的案款一并上繳財政。在訴訟終結(jié)后處理扣押款不及時，未按規(guī)定在三十日內(nèi)對扣押款物依法作出處理。三是收繳違紀、違反行政法規(guī)的資金，不移送有處理權(quán)的部門處理，直接上繳財政。高檢院在扣押凍結(jié)處理涉案款物中規(guī)定，對違紀、違反行政法規(guī)資金，應(yīng)當移送相關(guān)部門處理。但在司法實踐中，為了提高地方財政的返還比例彌補辦案開支，不少檢察院將扣押的違紀違規(guī)資金直接上繳財政。

（二）個別違法違規(guī)辦案不乏存在。受利益驅(qū)動，某些辦案部門違法違規(guī)辦案，案前扣押、凍結(jié)涉案款物，超范圍扣押、凍結(jié)涉案款物，違法違規(guī)處理涉案款物等現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重侵犯了案件當事人合法財產(chǎn)權(quán)。在個別犯罪情節(jié)較輕的不捕、不訴案件中，個別辦案部門違規(guī)收繳處理當事人贓款贓物，使某些群眾自然而然地將檢察機關(guān)辦案與金錢利益聯(lián)系起來。如果默認、容忍、放縱這些問題的存在和蔓延，將會嚴重損害檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力，危及黨的事業(yè)。

（三）監(jiān)督乏力并流于形式。主要表現(xiàn)在：一是某些辦案部門對涉案款物既不及時上繳國庫，也不主動積極向本院紀檢監(jiān)察部門、財務(wù)和案件管理部門備案，使內(nèi)部監(jiān)督乏力；二是對一些需隨案移送的款物不隨案移送，無法有效監(jiān)督；三是事后經(jīng)查明與案件無關(guān)或者是與法院判決、公訴機關(guān)指控?zé)o關(guān)的扣押凍結(jié)款物，辦案人員未及時返還有關(guān)人員，甚至久拖不還，法律對于這些財產(chǎn)權(quán)益受侵害的當事人設(shè)置的救濟途徑較少，甚至一些人抱著舍財免災(zāi)的心態(tài)，發(fā)發(fā)牢騷，根本不去監(jiān)督這些違法違紀現(xiàn)象。

二、影響涉案款物管理的主要因素

（一）涉案款物內(nèi)涵法律界定不清，為不規(guī)范扣押處理涉案款物提供了空間。當前，贓款贓物、違法所得界定標準不確定，從而導(dǎo)致執(zhí)行主體不明和執(zhí)行程序的混亂。根據(jù)刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋，扣押、凍結(jié)款物既可能包括涉嫌犯罪所得，也包含其他違法所得及與案件無關(guān)的款物。但立法沒有對犯罪所得、違法所得進行嚴格區(qū)分，導(dǎo)致實際操作中無法明確執(zhí)行主體。如《刑法》第六十四條規(guī)定：“犯罪分子違法所得的一切財物，應(yīng)當予以追繳或者責(zé)令退賠”，其中的違法所得只是一個抽象概念。2010年5月9日最高檢頒布的《人民檢察院扣押凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）第二條第二款規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人實施違法犯罪行為所取得的財物及其孳息屬于違法所得”。其中哪些是違法行為所取得的財物，實際上也沒有予以明確界定。法律法規(guī)不完善，容易造成在扣押凍結(jié)處理涉案款物工作中的操作不統(tǒng)一、處理不一致。一是各地檢察院由于認識上的差異，在扣押違法所得時，往往會導(dǎo)致“一樣的情況，不一樣的結(jié)果”。二是法院判決有的只涉及罪有罪無、罪輕罪重、贓款贓物，未涉及寬泛意義上的違法所得，以致《工作規(guī)定》中關(guān)于“人民檢察院應(yīng)當嚴格按照人民法院的生效判決、裁定處理扣押、凍結(jié)的款物”的條款成了“無本之木”，為各地檢察院在處理時各行其是提供了很大空間，這其中不乏在利益驅(qū)動下，想方設(shè)法打擦邊球，甚至逾越法律底線違法違規(guī)扣押處理涉案款物。

（二）基層院辦公辦案經(jīng)費普遍不足，是不規(guī)范扣押處理涉案款物的根源。長期以來，基層檢察院經(jīng)費主要靠地方財政保障，特別是在一些欠發(fā)達地區(qū)的基層檢察院，由于地方財力有限，經(jīng)費缺口較大。雖然自2009年以來，隨著中央及省級財政的專項經(jīng)費和轉(zhuǎn)移支付逐年增加，一些欠發(fā)達地區(qū)基層檢察院的檢務(wù)保障逐年改善，但經(jīng)費缺口仍然存在。一般情況下都是通過地方財政返還檢察機關(guān)扣押處理的涉案款的途徑來彌補。因此，只有多扣押、多處理，才能多返還，可以說要保證基層檢察機關(guān)正常運轉(zhuǎn)（含激勵辦案部門辦案積極性），就必須保證有足夠上繳財政的扣押處理款。因此這一“缺口”在一定歷史條件下成了催生不規(guī)范扣押涉案款物問題的溫室和土壤。

（三）涉案款物監(jiān)督機制不健全。一是在執(zhí)法觀念上，有些干警保護犯罪嫌疑人合法財產(chǎn)的意識不濃。保障犯罪嫌疑人合法財產(chǎn)不受侵犯，是檢察干警必須履行的憲法義務(wù)和職業(yè)責(zé)任，但有些干警切實保護犯罪嫌疑人合法財產(chǎn)的意識不濃，自覺性、主動性不強，有人認為只要有足夠的證據(jù)證明犯罪嫌疑人犯罪就算辦得成功，至于在扣押凍結(jié)處理涉案款物的程序上有點瑕疵無關(guān)緊要。在這種思想支配下，有些辦案人員很容易在執(zhí)法中出現(xiàn)未立案扣押、多扣押、扣押物品保管不善和扣押款物該返還未及時返還等問題。二是對扣押凍結(jié)處理涉案款物內(nèi)部監(jiān)督（領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、案管監(jiān)督、訴訟監(jiān)督等）不力，也是導(dǎo)致不規(guī)范扣押凍結(jié)處理涉案款物的重要因素之一。

三、完善基層檢察院扣押凍結(jié)處理涉案款物制度的建議

(一)保障辦案經(jīng)費,從源頭上遏制經(jīng)濟利益驅(qū)動

司法實踐中,偵查機關(guān)受利益驅(qū)動是扣押、凍結(jié)、處理權(quán)被濫用的重要因素。因而要切實保障司法機關(guān)辦公、辦案經(jīng)費,避免受利益驅(qū)動辦案。一是建立健全檢察經(jīng)費保障體制和機制，推進檢務(wù)保障機制的完善，實行按需預(yù)算，從根本上解決經(jīng)費保障不足問題。通過逐步建立對基層檢察院特別是欠發(fā)達地區(qū)基層檢察院的經(jīng)費保障機制，不斷加大對欠發(fā)達地區(qū)縣市院的經(jīng)費扶持力度，讓財政撥入經(jīng)費與上繳扣押處理款完全脫鉤，為基層檢察院規(guī)范扣押凍結(jié)處理涉案款物提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，堅決糾正受利益驅(qū)動辦案的問題。條件成熟時可由中央財政負擔(dān)司法機關(guān)的辦案辦公經(jīng)費并將罰沒款上繳中央財政,實現(xiàn)從物質(zhì)基礎(chǔ)的源頭上保障扣押凍結(jié)處理涉案款物的規(guī)范有序進行。這樣不僅能夠避免司法權(quán)力地方化的傾向,樹立司法權(quán)威,推進依法治國,而且能夠最終避免司法機關(guān)受經(jīng)濟利益驅(qū)動辦案和非法處理涉案款物。

（二）完善法律法規(guī)，確保公平公正執(zhí)法

一是建議人大常委會及“兩高”通過相關(guān)立法解釋或司法解釋對如何處理贓款贓物之外的違法所得的涵義、范圍進行明確具體的界定和解釋，同時構(gòu)建對不捕、不起訴和撤案案件中違法所得和法院判決未予以認定的涉案違法所得的處理程序，以便各地檢察機關(guān)在司法實踐中按統(tǒng)一標準操作，為有效遏制由于法律不規(guī)范、制度不健全造成違規(guī)違法行為提供有力的保障。二是財產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)同為公民的基本權(quán)利，在法制日益完善的社會中，犯罪嫌疑人的財產(chǎn)權(quán)同樣應(yīng)當受到重視。檢察機關(guān)在進行刑事訴訟的過程中，不僅要重視對犯罪分子的懲處、對受害人的慰藉，同時也要關(guān)注對被追訴人正當權(quán)利的保護?？垩禾幚砩姘缚钗?，應(yīng)當嚴格執(zhí)行在規(guī)定的期間內(nèi)及時通知當事人或者其近親屬，給當事人或其近親屬以申辯和投訴的權(quán)利，確保程序公正。只有這樣才能全面體現(xiàn)法律的公平與正義。

（三）健全激勵機制，強化內(nèi)外部監(jiān)督

其一，制訂激勵有效、約束嚴格、權(quán)責(zé)明晰、獎懲分明的內(nèi)部控制制度。通過完善績效考核體系，加大薪酬的正向激勵，強化內(nèi)部監(jiān)督，保障基層檢察院不需辦、不必辦、不能辦、不敢辦利益驅(qū)動案件。同時通過加強引導(dǎo)廣大檢察人員進一步更新執(zhí)法理念，從規(guī)范檢察權(quán)運行、提高執(zhí)法公信力的高度，改進執(zhí)法作風(fēng)，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴明執(zhí)法紀律，防止違規(guī)違法扣押、凍結(jié)涉案款物行為的發(fā)生，促進檢察機關(guān)公正廉潔執(zhí)法。其二，探索建立上下級院聯(lián)網(wǎng)辦公條件下的扣押涉案款物審批權(quán)上提一級制度。借鑒自偵案件批捕權(quán)收歸上一級檢察機關(guān)行使的司法改革成果,同樣將檢察機關(guān)對涉案款物的扣押、凍結(jié)、處理審批權(quán)上提由上一級檢察院行使,并明確增設(shè)當事人不服時的申訴程序和兩級院紀檢監(jiān)察部門對不服申訴的同步審查制度,充分保障犯罪嫌疑人程序性救濟權(quán)利的實現(xiàn)。其三，強化檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的內(nèi)外部監(jiān)督。一方面檢察機關(guān)的紀檢監(jiān)察部門和案件管理部門應(yīng)切實發(fā)揮作用，建立協(xié)作機制，共享數(shù)據(jù)、合力執(zhí)行，對扣押凍結(jié)涉案款物處理進行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題要及時指出和監(jiān)督糾正，對違法違紀人員要堅決處理。同時可根據(jù)扣押凍結(jié)涉案款物的程序特點建立起完善的管理監(jiān)督制度，并在實踐中不斷強化監(jiān)督管理。通過充分發(fā)揮案件管理部門的全程監(jiān)督作用，認真抓好扣押款物“進口”后的備案審查和“出口”時的審核，加強對業(yè)務(wù)部門扣押或者處理涉案款物是否存有不規(guī)范乃至違法現(xiàn)象進行實時內(nèi)部監(jiān)督。同時，通過探索建立紀檢監(jiān)察部門和案件管理部門的聯(lián)動機制，從檢察機關(guān)內(nèi)部實現(xiàn)對贓款贓物扣押、接受、入庫、保管、移送、處理等環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)控、全程監(jiān)控。另一方面，通過充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度、規(guī)范定期向人大報告工作機制、完善當事人權(quán)利受損救濟機制等方面，強化涉案款物外部監(jiān)督，促進檢察機關(guān)理性、文明、公正執(zhí)法，最終有效保障涉案款物案件當事人的切身利益，維護國家法律監(jiān)督機關(guān)的尊嚴和形象。

D925.2

A

1671-5136(2014)03-0044-03

2014-06-15

張永公（1974-），男，湖南瀘溪人，湖南省瀘溪縣人民檢察院監(jiān)察室主任。