梅光輝 黃純麗

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

武陵山連片特困區(qū)財(cái)政扶貧資金運(yùn)行情況分析
——以某基層檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪為視角

梅光輝 黃純麗

（湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100）

財(cái)政扶貧資金是中央幫助貧困地區(qū)人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的重要舉措。但某基層檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪情況反映，武陵山連片特困區(qū)財(cái)政扶貧資金存在被擠占、截留、挪用甚至貪污私分等資金流失情形，嚴(yán)重悖離了中央政策旨意，極大損害了人民群眾的合法權(quán)益。因此，有必要深入分析現(xiàn)有扶貧資金流失的主要形式和客觀原因，并就杜絕或減少財(cái)政扶貧資金流失提出切實(shí)可行的應(yīng)對策略和建議。

連片特困區(qū)；財(cái)政扶貧資金；職務(wù)犯罪

2013年10 月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議部署加強(qiáng)財(cái)政扶貧等保民生資金管理和公共資金審計(jì)監(jiān)督時(shí)指出，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新，注重健全制度機(jī)制，筑牢扶貧資金管理使用的“高壓線”，對貪污侵占挪用等違法違規(guī)行為嚴(yán)懲不貸，確保扶貧資金充分惠及扶貧對象，讓減貧成為促進(jìn)社會公正和文明進(jìn)步的重要內(nèi)容，切實(shí)發(fā)揮好扶貧等公共資金保民生、“兜底線”的重要作用。

筆者所處的湘西州位于武陵山連片特困區(qū)，是湖南省扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。從近幾年財(cái)政扶貧資金表現(xiàn)形式來看，主要有以工代賑資金、科技扶貧資金、扶貧培訓(xùn)資金、國家和省定點(diǎn)扶貧單位幫扶資金、扶貧貸款、項(xiàng)目貸款等內(nèi)容，其設(shè)置的初衷是為了幫扶貧困地區(qū)的人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富。但從具體運(yùn)行情況來看，不少扶貧資金以各種名目被擠占、截留、挪用甚至貪污私分，嚴(yán)重悖離了中央政策旨意，極大損害了人民群眾的合法權(quán)益。筆者以所在檢察機(jī)關(guān)查辦案件為例，分析了現(xiàn)有扶貧資金流失的主要形式、客觀原因，并就杜絕或減少財(cái)政扶貧資金流失提出了應(yīng)對策略和建議。

一、貧困地區(qū)財(cái)政扶貧資金流失的主要形式

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至今，筆者所在的檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪過程中發(fā)現(xiàn)涉及財(cái)政扶貧資金流失案件有26件29人，其中依法立案調(diào)查17件20人，依法移送審查起訴12件15人，除1件1人尚未經(jīng)法院審判外，其他均被法院做出有罪判決，依法做出不起訴處理的共計(jì)5件5人，移送縣紀(jì)委處理的9件9人。限于篇幅，結(jié)合具體辦案情況，筆者對該類案件中扶貧資金流失的主要表現(xiàn)、客觀原因進(jìn)行了深入分析，并提出對杜絕或減少財(cái)政扶貧資金流失現(xiàn)象的配套改進(jìn)措施。

從辦案情況反映，現(xiàn)有扶貧資金流失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一、個(gè)人為謀取非法利益而貪污挪用中飽私囊。在實(shí)踐操作中，一些職能部門的工作人員為了一己私利，置群眾利益和黨紀(jì)國法于不顧，利用管理扶貧款項(xiàng)的職務(wù)之便，想方設(shè)法貪污挪用扶貧款，中飽私囊。以國家為扶持生豬養(yǎng)殖而出臺的能繁母豬補(bǔ)貼政策為例，2007年國家為扶持生豬養(yǎng)殖而出臺的能繁母豬補(bǔ)貼政策開始在湘西實(shí)施，按政策每頭母豬補(bǔ)貼農(nóng)戶50元，2008年增加至每頭補(bǔ)貼100元。這原本是一件利國利民的大好事，但某單位負(fù)責(zé)人在此發(fā)現(xiàn)了可以牟取私利的“商機(jī)”。利用其負(fù)責(zé)審批能繁母豬補(bǔ)貼資金發(fā)放之職務(wù)上的便利，伙同他人虛報(bào)能繁母豬頭數(shù)，套取補(bǔ)貼款后據(jù)為己有，短短幾年時(shí)間就虛報(bào)能繁母豬3000多頭，貪污補(bǔ)貼款30余萬元。再以陽光工程為例，陽光工程是由政府公共財(cái)政支持、主要在糧食主產(chǎn)區(qū)、勞動力主要輸出地區(qū)、貧困地區(qū)和革命老區(qū)開展的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)前的職業(yè)技能培訓(xùn)示范項(xiàng)目。湖南地區(qū)最高補(bǔ)貼可達(dá)到每人每期500-1000元。政策本意是為了開展農(nóng)村勞動力培訓(xùn)，提升農(nóng)民就業(yè)能力和產(chǎn)業(yè)競爭力。但在某些人看來這又是一個(gè)撈錢的“好路子”。某培訓(xùn)學(xué)校負(fù)責(zé)人伙同他人到處搜集適齡農(nóng)民的身份證和戶籍資料，甚至以每張身份證50-100元的價(jià)格“購買”農(nóng)戶身份證復(fù)印件，虛報(bào)勞動力培訓(xùn)人數(shù)，騙取國家補(bǔ)貼資金50多萬元。上述案件雖然都被查處，有關(guān)人員也已鋃鐺入獄，但該行為在社會上造成了極其不良的影響。

第二、單位為小集體利益截留或私分。這種現(xiàn)象實(shí)踐中也是較為普遍。相當(dāng)一部分管理扶貧資金的職能部門的負(fù)責(zé)人法制觀念不強(qiáng)，認(rèn)為是為了單位或者集體利益，虛報(bào)套取點(diǎn)扶貧資金應(yīng)該沒有什么大問題，進(jìn)而在管理使用扶貧資金過程中采取各種手段截留或虛報(bào)冒領(lǐng)，造成扶貧款大量流失。筆者所在地的檢察機(jī)關(guān)就曾查處過一件非常典型的私分扶貧項(xiàng)目資金案件。該地一外資外援辦為給單位工作人員謀“福利”，經(jīng)黨組集體研究，以要求項(xiàng)目施工方虛增工程量的方式從其管理的日元貸款項(xiàng)目中套取了40余萬元放入本單位“小金庫”中。除極少數(shù)用于公用經(jīng)費(fèi)開支外，剩余30多萬元被單位七人集體私分。單位負(fù)責(zé)人和直接經(jīng)辦人為此均被檢察機(jī)關(guān)立案并被法院作出有罪判決。又有某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)為彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)缺口，經(jīng)集體研究決定在農(nóng)村危房改造資金上做文章。本來按規(guī)定每戶農(nóng)民危房改造國家補(bǔ)貼資金10000元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以各種名義每戶克扣3000元，卻要農(nóng)戶在10000元的領(lǐng)款單上簽字，每戶實(shí)際發(fā)放7000元。農(nóng)戶敢怒而不敢言。上述這種截留挪用扶貧款的單位行為，由于其大多表現(xiàn)為單位為小集體利益且經(jīng)集體研究決定，看似與個(gè)人截留挪用扶貧款行為有諸多不同，很多單位或部門以為只是打了一個(gè)“擦邊球”，不會涉及違規(guī)違紀(jì)甚至犯罪行為，故而在實(shí)踐中更是普遍存在，事實(shí)上單位行為的危害性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人。

地方政府為本地利益“宏觀調(diào)控”挪作他用。按照中央要求，每一筆財(cái)政扶貧資金都只能?？顚Ｓ?，絕不能以任何名義擠占或挪作他用。為此，從中央到地方都出臺了不少相關(guān)文件。但在實(shí)際操作中，除了上面講到的某些單位和個(gè)人從中貪污挪用外，還有一些地方政府，出于種種原因，無視上級的相關(guān)規(guī)定，以“宏觀調(diào)控”之名隨意擠占或者挪用財(cái)政扶貧資金。例如將A類扶貧款先用于B類，將C類資金又用到D類，等E類扶貧款到位后又填補(bǔ)A類。拆東墻補(bǔ)西墻挪得不亦樂乎。有時(shí)甚至將其挪用于一些與扶貧主題完全跑調(diào)的工程建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)重侵害人民群眾的利益。前幾年網(wǎng)上曝光的陜西佳縣政府挪用數(shù)百萬元扶貧款用于建縣政府大樓事件就是一個(gè)典型的例子。該縣是一個(gè)財(cái)政赤字嚴(yán)重的貧困縣，為發(fā)展當(dāng)?shù)氐募t棗產(chǎn)業(yè)，省里幾個(gè)相關(guān)部門給該縣撥款數(shù)百萬元?？稍谠摽h主要領(lǐng)導(dǎo)的拍板下，這筆原本用于專項(xiàng)科技扶貧的款項(xiàng)，卻用在了縣政府的辦公樓建設(shè)上，此事經(jīng)媒體披露后，在當(dāng)?shù)卦斐闪藰O壞的影響。

二、貧困地區(qū)財(cái)政扶貧資金流失的客觀原因

究竟是什么原因使上述這些單位和個(gè)人敢于將扶貧款項(xiàng)當(dāng)作“唐僧肉”而大快朵頤呢？筆者認(rèn)為，除了個(gè)別人利欲熏心、目無法紀(jì)、膽大妄為等主觀方面的原因以外，一些實(shí)際存在的客觀原因也值得我們深思。

一方面扶貧專款缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督管理制約機(jī)制。我們知道，現(xiàn)行扶貧款下?lián)芎蛨?bào)賬的一般流程為：先確定各地年度所需各類款項(xiàng)計(jì)劃，然后由中央財(cái)政層層下?lián)艿降胤?，地方政府相?yīng)部門組織實(shí)施，驗(yàn)收后以相關(guān)憑證到地方財(cái)政報(bào)賬。這種模式聽起來在理論上似乎安全可靠，但在實(shí)踐操作中卻存在諸多問題。以筆者所在單位辦理的一起家電下鄉(xiāng)案為例，由中央到地方的家電下鄉(xiāng)的補(bǔ)貼款撥付都是根據(jù)申請進(jìn)行預(yù)撥，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所受理補(bǔ)貼申報(bào)和材料審核，即農(nóng)戶到省內(nèi)指定的銷售商那里購買家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品，商家先行墊付補(bǔ)貼款給農(nóng)戶，然后商家持農(nóng)戶提交的戶口復(fù)印件、產(chǎn)品標(biāo)識卡和發(fā)票原件、農(nóng)戶補(bǔ)貼匯總表到其所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所申報(bào)補(bǔ)貼，但是實(shí)際運(yùn)行中卻存在以下幾個(gè)方面的監(jiān)管漏洞：其一是部分商家通過冒用農(nóng)戶戶口、以非法途徑獲得或購買產(chǎn)品標(biāo)識卡、偽造補(bǔ)貼匯總表等方式騙取家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼，甚至有的商家與農(nóng)戶、該產(chǎn)品的代理商聯(lián)手騙取國家補(bǔ)貼，因提交材料本身具有客觀性，負(fù)責(zé)審核的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所難以確認(rèn)交易的真實(shí)性。其二是如果具體審核個(gè)人或單位弄虛作假甚至與銷售商一起虛開票據(jù)，犯罪手段更為隱蔽，地方財(cái)政部門的形式審查更是無法有效監(jiān)督。其三是系統(tǒng)內(nèi)部的稽查、上級部門的檢查大多流于形式，無法真正發(fā)現(xiàn)問題或制約內(nèi)部違法違規(guī)行為。可見，現(xiàn)有監(jiān)督管理制約機(jī)制不健全是扶貧資金大量流失的一個(gè)重要原因。

另一方面因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目資金管理部門的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障不足，地方和部門過多干預(yù)所致。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū)，某些部門、單位的辦公經(jīng)費(fèi)缺乏財(cái)政保障，在想方設(shè)法爭取項(xiàng)目，取得資金后，就擠占、挪用來彌補(bǔ)爭取經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致扶貧資金縮水。筆者在工作中經(jīng)常遇到有些單位或部門負(fù)責(zé)人大倒苦水,聲稱有時(shí)候在扶貧款或者項(xiàng)目資金上弄虛作假也是迫于無奈，否則的話，哪兒來的經(jīng)費(fèi)“跑項(xiàng)目”？所謂“項(xiàng)目”不跑得不到，而往上“跑”則是要花錢的。例如某單位共有20人，全年人均辦公經(jīng)費(fèi)8000元，合計(jì)總額16萬元。該單位負(fù)責(zé)人說，其實(shí)他也不想在扶貧款或其他項(xiàng)目資金上造假套錢，但如果不在這方面動腦筋，僅靠那16萬元單位根本運(yùn)轉(zhuǎn)不了。故而經(jīng)費(fèi)保障不足成為某些部門或單位挪用扶貧?？?、以身試法的重要誘因。其次，出于地方和部門保護(hù)主義心理，過多考慮地方及部門利益，對發(fā)現(xiàn)的問題不能如實(shí)上報(bào)和公開，往往采取內(nèi)部消化、內(nèi)部處理等方式予以解決，或者是對違法違紀(jì)問題不以為然，認(rèn)為"法不責(zé)眾"，只要截留、擠占挪用的資金不落入"某一個(gè)人的腰包"便不予處理處罰，即便做出處理，也是大事化小，小事化了，缺乏力度。在該縣危房改造中，甚至有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為了爭取上級農(nóng)資補(bǔ)貼，與其管轄的部分村委會人員聯(lián)合造價(jià)，采取虛報(bào)、瞞報(bào)等方式騙取補(bǔ)貼，為應(yīng)對上級的檢查和驗(yàn)收，也只得搞虛假配套、虛假自籌、虛列工程支出等。所以經(jīng)費(fèi)保障不足、行政過多干預(yù)是造成扶貧項(xiàng)目資金流失、混亂的一個(gè)根源上的因素。

三、貧困地區(qū)財(cái)政扶貧資金流失應(yīng)對策略和建議

綜上可見，要杜絕或減少財(cái)政扶貧資金流失現(xiàn)象，需從以下幾個(gè)方面著手協(xié)調(diào)推進(jìn)：

1、科學(xué)分配扶貧項(xiàng)目，源頭杜絕貪腐挪用。在實(shí)際運(yùn)行中，嚴(yán)格落實(shí)黨中央關(guān)于各級政府在扶貧開發(fā)規(guī)劃中的責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到省”制度，項(xiàng)目審批權(quán)限原則上下放到縣，省市兩級要將主要精力放在資金和項(xiàng)目監(jiān)管上，縣級可以因地制宜確定扶貧攻堅(jiān)的總體規(guī)劃、重點(diǎn)任務(wù)和方法策略，具體部門負(fù)責(zé)扶貧項(xiàng)目資金的審批、審核、撥付和管理實(shí)施；在具體扶貧項(xiàng)目設(shè)置、扶貧款分配上，各部門所需的扶貧款或者其他項(xiàng)目資金在精準(zhǔn)調(diào)研的基礎(chǔ)上按需分配，基層各部門無需再“跑”項(xiàng)目，不再是“會哭的孩子有奶吃”，而是“該吃的孩子就有吃”，從根本上解決扶貧款和項(xiàng)目資金流失嚴(yán)重的問題，從源頭上杜絕個(gè)人或單位的貪腐挪用行為。

2、創(chuàng)新扶貧資金監(jiān)管使用方式，切實(shí)加大扶貧攻堅(jiān)的力度。筆者認(rèn)為，為保障扶貧資金的?？顚Ｓ?，除了傳統(tǒng)的定期或不定期檢查、例行的審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)管方式外，還應(yīng)創(chuàng)新扶貧資金監(jiān)管方式，例如對扶貧對象建檔立卡，這樣不僅有利于項(xiàng)目資金要到村到戶，切實(shí)使扶貧資金直接用于扶貧對象，而且有利于扶貧信息的跟蹤反饋，使各筆扶貧資金在各個(gè)環(huán)節(jié)的流向、管理、使用、損耗等情況一目了然，使扶貧開發(fā)規(guī)劃實(shí)施、扶貧對象脫貧狀況等情況得到有效的跟蹤，也便于地方政府適時(shí)靈活調(diào)整扶貧策略和方式方法，有針對性地加大扶貧力度。此外，還要創(chuàng)新扶貧資金管理使用方式，尤其是在連片貧困地區(qū)，可以積極探索引進(jìn)各種社會資金參與扶貧開發(fā)；集中整合各類扶貧資金，以重大項(xiàng)目為平臺，以入股等形式發(fā)展互助協(xié)作、特色支柱扶貧產(chǎn)業(yè)，從而提高扶貧資金的運(yùn)行效果。

實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政報(bào)賬制度，建立健全內(nèi)控、監(jiān)管責(zé)任追究制度。首先，嚴(yán)格規(guī)范報(bào)賬程序，明確報(bào)賬明細(xì)，憑證齊全，發(fā)現(xiàn)扶貧資金流經(jīng)區(qū)域，臺賬之間以及與紙質(zhì)總表之間不一致的，要從根源上找原因、查漏洞，健全內(nèi)控制度，盡量減少資金運(yùn)行中的“跑冒滴漏”。其次，扶貧資金涉及的部門多，覆蓋面大，使用分散，應(yīng)建立健全審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的聯(lián)席會議制度，增強(qiáng)協(xié)作稽查辦案的合力。例如本文提到的家電下鄉(xiāng)案件中，發(fā)案人員之所以濫用職權(quán)導(dǎo)致100多萬元家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼資金被騙，一個(gè)重要的原因就是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所內(nèi)部管理松散，縣財(cái)政局、審計(jì)局等相關(guān)部門對財(cái)政所補(bǔ)貼申報(bào)材料缺乏實(shí)質(zhì)審查機(jī)制和有效的稽查監(jiān)管機(jī)制。實(shí)踐再一次證明，沒有制約和監(jiān)督的權(quán)力結(jié)果往往會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。因此，探索扶貧資金監(jiān)管責(zé)任追擊機(jī)制完全是有必要的。再次，各級政府對相關(guān)的違法違紀(jì)行為要加大查處力度，做到發(fā)現(xiàn)一起，堅(jiān)決查處一起，對查處的問題要不捂不漏不袒，必須堅(jiān)決糾正，整改到位，防止屢查屢犯，從而提高扶貧資金監(jiān)管的規(guī)范性和時(shí)效性，確保扶貧資金真正發(fā)揮作用。

做好職務(wù)犯罪預(yù)防，嚴(yán)厲打擊貪腐挪用等違法犯罪行為。作為偵辦職務(wù)犯罪的司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)首先要做好職務(wù)犯罪預(yù)防工作，將防范的關(guān)口前移，廣泛開展警示教育，變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合，逐步減少和杜絕該類違法犯罪行為的發(fā)生。其次，對于截留克扣、擠占挪用、虛報(bào)套取扶貧資金等重大違法犯罪行為要嚴(yán)懲不貸，對相關(guān)單位和個(gè)人要實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)和責(zé)任追究，從而在扶貧資金領(lǐng)域形成一條任何部門、任何單位、任何人都不敢、不能觸碰的“高壓線”，真正確保扶貧資金充分惠及扶貧對象，讓減貧成為促進(jìn)社會公正和文明進(jìn)步的重要內(nèi)容，切實(shí)發(fā)揮好扶貧等公共資金保民生、“兜底線”的重要作用。

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A

1671-5136(2014)03-0041-03

2014-09-26

梅光輝（1973-），男，湖南瀘溪人，湖南省瀘溪縣人民檢察院副檢察長；黃純麗（1977-），女，湖南永順人，湖南省瀘溪縣人民檢察院民行科檢察員、碩士。