李芳

論中國濕地法律定義

李芳

我國濕地資源豐富，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與資源日益短缺的矛盾中，確保濕地的可持續(xù)發(fā)展是構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。我國尚未制定統(tǒng)一的全國性濕地保護(hù)法律，盡管一些省份頒布實(shí)施了濕地保護(hù)地方性法規(guī)，但對濕地的定義未能形成統(tǒng)一的意見。文章通過探討我國現(xiàn)有行政法規(guī)、地方性法規(guī)對于濕地的定義，結(jié)合我國濕地保護(hù)實(shí)際，提出對我國制定明確、統(tǒng)一的濕地法律定義立法的建議。

濕地；濕地保護(hù)；法律定義

一、我國相關(guān)濕地法律、法規(guī)的定義

濕地的概念自1956年由美國漁業(yè)和野生動(dòng)物局提出后，僅是自然科學(xué)方面的定義就將近60種之多，而當(dāng)其概念引進(jìn)法律領(lǐng)域后，世界各國對其爭論不一，至今尚無明確、統(tǒng)一的定義。l971年，《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（下文簡稱《濕地公約》提出了濕地定義，即“濕地指不問其為天然或人工、長久或季節(jié)性之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動(dòng)、或?yàn)榈?、半咸水或咸水水體者，包括低潮時(shí)水深不超過六米的水域”。［1］此后，這一定義在國際上使用較為廣泛。1992年，我國加入《濕地公約》，國內(nèi)相關(guān)政策、行動(dòng)計(jì)劃等軟法，都不同程度借鑒和使用了《濕地公約》的定義，如《中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃（2002—2030）》中適用該定義。

我國至今尚未制定全國性的統(tǒng)一、專門的《濕地保護(hù)法》，這是我國濕地法律體系立法上的空白。我國現(xiàn)有濕地保護(hù)法律體系主要是由履行《濕地公約》等國際公約的文件、政策，以及國內(nèi)制定的相關(guān)的憲法性規(guī)定、環(huán)境保護(hù)法有關(guān)規(guī)定、地方濕地保護(hù)條例而組成的。值得注意的是，在這一體系的規(guī)制下，我國法律尚未有明確的濕地的定義。

（一）我國法律、法規(guī)對濕地的規(guī)定

我國《憲法》沒有提到“濕地”一詞，主要是將濕地資源劃入水流、灘涂、草地等作為法律調(diào)整范疇，在2004年的《憲法修正案》中明確規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。這意味著我國根本大法中對濕地資源的保護(hù)、開發(fā)、利用都提供基本的法律保障，并對其進(jìn)行規(guī)制。

在其他法律法規(guī)層面上，2013年5月1日國家林業(yè)局《濕地保護(hù)管理規(guī)定》出臺，其中指出，“所稱濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地”，［2］該法對濕地作出了與濕地公約不盡相同的定義。這一規(guī)定雖然不能取代全國性法律的統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)范的作用，但這是第一個(gè)全國意義上的濕地保護(hù)的行政規(guī)定，意味著我國的濕地立法取得一定的進(jìn)展。

（二）我國法律法規(guī)對濕地資源的規(guī)范

我國目前頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《水法》《海洋法》《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)對濕地資源都分別進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。如我國《自然保護(hù)區(qū)條例》對于“具有特殊保護(hù)價(jià)值的濕地”，規(guī)定應(yīng)建立自然保護(hù)區(qū)；《海洋環(huán)境保護(hù)法》對“濱海濕地”明確提出其定義；《漁業(yè)法》對在內(nèi)水或者灘涂從事養(yǎng)殖和水生動(dòng)植物捕撈的活動(dòng)作出了禁限規(guī)定；《野生動(dòng)物保護(hù)法》對重要保護(hù)的野生動(dòng)物棲息地作出管理規(guī)定；《水污染防治法》對于河流渠道和水庫的污染防治作出了明確的規(guī)定；《土地管理法》則是對于養(yǎng)殖水面規(guī)定應(yīng)進(jìn)行土地用途管制。由此可見，濕地是由土地、水域、動(dòng)植物等有機(jī)結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)，在實(shí)踐中，我國相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)將其納入其特定的法律調(diào)整范圍。

二、我國地方性法規(guī)對于濕地的定義

現(xiàn)今，我國黑龍江、廣東、遼寧、四川、西藏等16個(gè)省份都制定并實(shí)施了地方濕地保護(hù)條例，還有一些省份尚在準(zhǔn)備制定、審議法規(guī)階段。各省在制定濕地保護(hù)地方法規(guī)時(shí)，主要是借鑒《濕地公約》規(guī)定，根據(jù)轄區(qū)的地理位置、濕地類型以及特點(diǎn)來界定濕地定義的，因此，現(xiàn)已施行的濕地保護(hù)條例對濕地的界定不盡相同。值得注意的是，大部分省份的地方人民代表大會在制定濕地保護(hù)條例（草案）時(shí)都公布了相關(guān)的說明，基本都將濕地的定義的立法意圖作為重要說明的內(nèi)容，進(jìn)行比較研究后對各地濕地的定義，可以體現(xiàn)為以下幾個(gè)特征：

（一）個(gè)別省份在立法中，濕地不包含人工濕地的內(nèi)容

《中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》將人工濕地作為濕地類型之一，其中提出，人工濕地除了稻田、水庫外，還包括渠道、塘堰和精養(yǎng)魚塘。［3］但是，我國法學(xué)理論界對于濕地存在另一種看法，一些學(xué)者認(rèn)為不宜包含人工濕地的范圍，因此，一些省份在制定地方性立法時(shí)，將人工濕地排除在法律保護(hù)范圍之外。比如黑龍江省濕地保護(hù)條例的立法者認(rèn)為由于人工濕地流動(dòng)性、變化性較大，［4］在《黑龍江省濕地保護(hù)條例》中不包含對人工濕地的規(guī)范。

（二）部分內(nèi)陸省份的濕地定義不包含海岸類型濕地

對于一些內(nèi)陸省份，不存在海岸類型的濕地，根據(jù)這些省份的濕地類型和特點(diǎn)，選擇了在立法上排除海岸濕地的范圍，如江西省，黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)，以突顯地方性法規(guī)制定的靈活性。如江西省作出了特別說明，結(jié)合地方的實(shí)際，由于未涉及海洋，將其排除在濕地的類型之外。內(nèi)蒙古自治區(qū)同樣不是沿海的省份，因此也只確定了河流、湖泊、沼澤和水庫等4種濕地類型作為保護(hù)對象。

（三）個(gè)別省份排除其他環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)已規(guī)范的濕地范疇

個(gè)別省份未將稻田作為濕地保護(hù)的范疇。內(nèi)蒙古提出考慮到稻田在轄區(qū)內(nèi)的面積較少，而且國家已經(jīng)有基本農(nóng)田保護(hù)法對稻田規(guī)定了更嚴(yán)格的保護(hù)，所以沒有把稻田納入到法規(guī)中來，其稻田濕地類型的保護(hù)由《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)范。同時(shí)，四川在地方濕地保護(hù)條例中未將江河考慮在濕地保護(hù)范圍之內(nèi)，主要原因是其轄區(qū)內(nèi)的江河已有《中華人民共和國水法》進(jìn)行保護(hù)，相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，故未將其納入調(diào)整和保護(hù)范圍。

（四）一些省份增加了重要濕地的規(guī)定

重要濕地保護(hù)是符合《濕地公約》保護(hù)宗旨，并得到我國相關(guān)部門和專家學(xué)者的認(rèn)可的地域，對其進(jìn)行規(guī)范，既突出地方濕地保護(hù)的重點(diǎn)，也明確了濕地保護(hù)的主要范圍。我國江西、甘肅、吉林、四川和新疆等省份都對此作了規(guī)定。江西《濕地保護(hù)條例》特別規(guī)定了重要濕地，規(guī)定其是被列入國際、國家或省重要濕地名錄的范圍的濕地。甘肅省則是結(jié)合本省實(shí)際，重新對濕地的概念進(jìn)行了規(guī)范，主要就是在考慮到今后對濕地進(jìn)行分級分類保護(hù)管理的需要，專門在其法規(guī)中增加了“重要濕地”的概念。

（五）部分省份強(qiáng)調(diào)濕地應(yīng)具有生態(tài)功能

濕地具有較好的生態(tài)功能，如涵養(yǎng)水源、補(bǔ)充地下水、提供生物棲息地等，因此浙江省、四川省、寧夏回族自治區(qū)等一些省份在地方濕地保護(hù)立法中強(qiáng)調(diào)其生態(tài)功能，陜西省規(guī)定濕地應(yīng)當(dāng)是具有重要生態(tài)功能的地帶，而浙江省主要從野生生物生長和生態(tài)調(diào)控功能兩方面考慮來定義濕地，四川省則特別規(guī)定，具有重要生態(tài)功能的濕地范圍才能列入濕地保護(hù)條例中調(diào)整和保護(hù)。

（六）少數(shù)省份規(guī)定濕地應(yīng)是由有相關(guān)部門認(rèn)定的地域范圍

黑龍江在定義濕地時(shí)，在其條例中特別強(qiáng)調(diào)濕地應(yīng)當(dāng)是“經(jīng)過認(rèn)定的地域”?！对颇蠞竦乇Ｗo(hù)條例》同樣將濕地規(guī)定為需要經(jīng)過認(rèn)定的區(qū)域。這意味著如果具備了濕地的特征，但沒有經(jīng)過相關(guān)部門的認(rèn)證的，也不能劃入法律所調(diào)整和保護(hù)的濕地范圍。而甘肅省則專門規(guī)定濕地必須是“列入縣級以上人民政府保護(hù)名錄的濕地領(lǐng)域”，這在一定程度上也意味著濕地是須經(jīng)認(rèn)定的領(lǐng)域。

三、對我國濕地的法律定義的立法建議

現(xiàn)階段，在生態(tài)文明的背景下，我國應(yīng)制定全國性保護(hù)濕地的專門法律，其中，明確、統(tǒng)一我國濕地的法律定義有著重要的意義。從我國現(xiàn)已制定濕地相關(guān)的法規(guī)、地方性保護(hù)法規(guī)中，可以看出，對于濕地的法律定義，一是直接采用了《濕地公約》定義，沿襲其表述，或者在這一定義的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范，符合國際上對濕地的理解。二是根據(jù)國家林業(yè)局公布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》提出的定義，在全國有一定的適用性，此定義相比較為通俗易懂，因此，上述兩種定義都有其可取之處。而對于制定全國性的專門濕地保護(hù)法律而言，筆者認(rèn)為，兩者相較而言，采用《濕地公約》的法律定義更為合適。

首先，從履行國際公約責(zé)任的角度出發(fā)，由于我國是《濕地公約》的簽約國，根據(jù)國際條約優(yōu)先適用的原則，在我國沒有聲明保留條款的情形下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國家條約。因此，在我國還沒有全國性的濕地保護(hù)法律，對濕地的法律概念并不明確的前提下，我國可以優(yōu)先適用該公約的定義。從我國部分省份現(xiàn)已制定的地方濕地保護(hù)法規(guī)可以看出，大多都對于《濕地公約》中的定義進(jìn)行了一定的借鑒，如廣東省在濕地保護(hù)的地方性法規(guī)中對濕地公約的定義直接沿襲使用，甘肅省立法工作者指出“在給濕地定義時(shí)，在保留《國際濕地公約》關(guān)于濕地定義基本原意的同時(shí)，參照其他省市的寫法，結(jié)合我省實(shí)際，重新對濕地的概念進(jìn)行了規(guī)范”。而內(nèi)蒙古則是指出其濕地概念的界定是重點(diǎn)和難點(diǎn)，是依照《濕地公約》和國家17部委的《中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)行界定的濕地的內(nèi)涵，而同時(shí)根據(jù)內(nèi)蒙古實(shí)際情況，在條例中列舉了濕地的外延。這些地方性法規(guī)基本在《濕地公約》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方的實(shí)際，對濕地的定義作出了界定。對于全國性濕地保護(hù)的實(shí)際而言，由于具有多種濕地類型，因此，不必像一些省份一樣排除海洋濕地的類型。我國目前大多數(shù)省份立法實(shí)踐是將人工濕地納為保護(hù)范圍，因此，可以通過借鑒，將一些重要的人工濕地納入保護(hù)的范圍內(nèi)。我國在制定全國性濕地保護(hù)專門的法律中使用濕地公約的定義是可行的。

當(dāng)然，一些省份認(rèn)為《濕地公約》的定義存在一定的問題，如浙江省的立法工作者認(rèn)為,對于濕地公約的定義，不少地方反映，這一定義學(xué)術(shù)性較強(qiáng)、管理范圍過大，實(shí)踐中不容易操作。而吉林省立法工作者認(rèn)為“自1992年我國加入《濕地公約》后，新制定、修訂的一些法律法規(guī)中直接使用了濕地概念，但這些規(guī)定大都具有高度的概括性和原則性，往往只是在表述時(shí)一帶而過，缺乏具體的詳細(xì)規(guī)定，操作性極差，僅具有宣示作用”。這是這一定義的弊端，這需要我國進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)制，盡快出臺統(tǒng)一的全國性濕地保護(hù)法律，更好的規(guī)制這一定義。

其次，對于《濕地保護(hù)管理規(guī)定》提出的濕地的概念應(yīng)當(dāng)給予一定的重視。由于《濕地保護(hù)管理規(guī)定》是由國家林業(yè)局頒布施行的，而我國全國人大常委會授權(quán)林業(yè)局為《國際濕地公約》的執(zhí)行主體，因此有學(xué)者認(rèn)為可以從法律上將林業(yè)局理解為我國濕地保護(hù)的行政主管部門。［5］這一定義的規(guī)定重點(diǎn)保護(hù)的是自然濕地，減少人工濕地保護(hù)類型（突出保護(hù)重點(diǎn)野生動(dòng)植物的棲息地和原生地），其優(yōu)勢是明確了濕地保護(hù)的范圍，在實(shí)踐中具有行政管理的可操作性。

但是，值得注意的是，該規(guī)定主要是在林業(yè)系統(tǒng)對濕地的保護(hù)和管理進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，這與我國《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《野生植物保護(hù)條例》的賦予林業(yè)部門以一定的管理職能有一定聯(lián)系?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》規(guī)定“國務(wù)院林業(yè)行政主管部門主管全國陸生野生動(dòng)物管理工作”，同時(shí)規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市政府林業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生野生動(dòng)物管理工作”。而我國《野生植物保護(hù)條例》中規(guī)定“國務(wù)院林業(yè)行政主管部門主管全國林區(qū)內(nèi)野生植物和林區(qū)外珍貴野生樹木的監(jiān)督管理工作”。因此，由于林業(yè)局等部門在管理體制上的有一定法定職責(zé)，所以在《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中特別將兩類人工濕地納入其保護(hù)和管理的保護(hù)范圍，在關(guān)于《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的說明中，對于這個(gè)概念作出了解釋，認(rèn)為《濕地公約》對濕地的定義內(nèi)容較為寬泛，不僅包括江河、湖泊、濱海和沼澤等自然濕地，也包括稻田、水庫、魚塘、污水處理場所等人工濕地，全部照搬其內(nèi)容作為《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中的濕地定義不適合我國國情。［6］而對于稻田、水庫等人工濕地，則留給其他部門具體規(guī)制?？梢?，這一定義具有一定的局限性。

最后，濕地是一種多類型、多層次的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，對于人工濕地而言，不應(yīng)僅從生態(tài)學(xué)意義的角度，即維持動(dòng)植物生態(tài)多樣性的繁殖地和棲息地來進(jìn)行限制，還應(yīng)當(dāng)注意到濕地同時(shí)具有其他的生態(tài)功能，如調(diào)節(jié)水文，維持水資源、調(diào)節(jié)大氣、維持生態(tài)體系的協(xié)調(diào)。《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中雖然對人工濕地的定義是采取列舉式和概括式的結(jié)合規(guī)定，但在該規(guī)定的立法說明中，明確指出該規(guī)定是將稻田、水庫等具有重要生態(tài)功能的人工濕地排除于法律調(diào)整范圍之外，如果今后全國性立法采用這一定義，則無法體現(xiàn)對濕地資源的統(tǒng)一保護(hù)和管理?；诖耍P者認(rèn)為，對于具有重要生態(tài)功能的濕地，不論天然或是人工的濕地，都應(yīng)在法律的調(diào)整范圍之內(nèi)，因此，在沒有更全面對濕地定義進(jìn)行規(guī)制的情形下，采用濕地公約的定義更為適宜。

［1］周玉玲.從《濕地公約》到《世界自然憲章》［J］.大慶社會科學(xué)，2008，（1）.

［2］國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理規(guī)定［EB/OL］.［2013-4-09］.http://www.greentimes.com/green/news/lyyf/zcfg/content/013-04/09/content_216522.htm.

［3］國家林業(yè)局，等.中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃［C］.汪松年.上海市濕地利用和保護(hù)研討會論文集.上海：上海科學(xué)技術(shù)出版社，2002.

［4］韓連生.關(guān)于《黑龍江省濕地保護(hù)條例（草案）》的說明［N］.黑龍江省人大常委會公報(bào)，2003-04-10.

［5］呂忠梅.濕地保護(hù)呼喚明確的法律概念［J］.環(huán)境保護(hù)，2013，（1）.

［6］國家林業(yè)局.關(guān)于《濕地保護(hù)管理規(guī)定》的說明［N］.中國綠色時(shí)報(bào)，2013-04-09.

［責(zé)任編輯：寧春園］

D922.6

A

1673-8616（2014）03-0085-03

2013-11-16

2013年度廣西法學(xué)會重點(diǎn)立項(xiàng)項(xiàng)目《廣西濕地保護(hù)與管理立法研究》（2013-9）

李芳，廣西警官高等專科學(xué)校法律系講師（廣西南寧，530023）。