◎劉云 劉海訊（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所, 成都610031）

與其限房?jī)r(jià)不如捐公租

◎劉云 劉海訊（西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所, 成都610031）

十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“健全符合國(guó)情的住房保障和供應(yīng)體系”，這表明中央對(duì)保障房建設(shè)的高度重視。保障房建設(shè)最大瓶頸是資金嚴(yán)重短缺與投入嚴(yán)重不足，要大幅度增加保障房供給，更好地滿足社會(huì)需要，就必需在保障房建設(shè)資金投入渠道與方式上進(jìn)行大膽創(chuàng)新，才能促進(jìn)保障房建設(shè)的大發(fā)展。

行政調(diào)控弊端多

2013年11-12月，繼北京、上海、廣州、深圳一線城市之后，西安、武漢、南昌、廈門(mén)等二十多個(gè)二、三線城市陸續(xù)加入新一輪樓市調(diào)控的行列，從具體調(diào)控內(nèi)容上看，盡管各城市間情況各異，力度與細(xì)節(jié)上存有差異，但總體來(lái)看，二、三線城市的樓市調(diào)控政策都傾向于行政調(diào)控，從限購(gòu)升級(jí)到限價(jià)措施，各城市紛紛推出以限購(gòu)、限價(jià)等為特征的行政控調(diào)措施，而廣州市國(guó)土局2013年11月出臺(tái)的樓市調(diào)控新政“穗六條”更是采取了限購(gòu)、限貸、限售、限簽、限價(jià)措施，可謂“五限”齊下。

SOHO中國(guó)董事會(huì)主席潘石屹在接受網(wǎng)易財(cái)經(jīng)專訪時(shí)也表示，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)受政策影響大，這輪調(diào)控差不多有10年了，而且大部分都是行政手段調(diào)控，但是這個(gè)思路、方式調(diào)控了10年還沒(méi)見(jiàn)效，他認(rèn)為應(yīng)該反思一下調(diào)控的方法了。

的確，10年以來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控過(guò)多依賴于限購(gòu)、限價(jià)之類行政調(diào)控手段，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政調(diào)控手段雖可以用，實(shí)際上是個(gè)“堵”的辦法，因其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律相悖，調(diào)控效果肯定不會(huì)理想，結(jié)果是越“堵”越漲。北京調(diào)控效果更不理想，2011年以前，山西煤老板、溫州老板等外地有錢(qián)人大肆在北京購(gòu)房，使北京房?jī)r(jià)一路猛漲。2011年以后，北京推出對(duì)外地購(gòu)房人限購(gòu)措施后，北京房?jī)r(jià)照漲不誤，原因很簡(jiǎn)單，基于首都的特殊地位，北京有錢(qián)的高管、高官、老板實(shí)在太多了（其中也包括貪官污吏），即使通過(guò)限購(gòu)把外地有錢(qián)人排除在外，北京本地（戶籍）大量有錢(qián)人的強(qiáng)大購(gòu)買(mǎi)力仍可輕易推動(dòng)北京房?jī)r(jià)一路猛漲。2013年3月底，各地均出臺(tái)“新國(guó)五條”實(shí)施細(xì)則，北京出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則被公認(rèn)為最嚴(yán)厲，但北京房?jī)r(jià)依舊猛漲。

十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的長(zhǎng)達(dá)2萬(wàn)字的《決定》未提及房?jī)r(jià)調(diào)控，但卻強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。這意味著，中央對(duì)調(diào)控樓市的思路發(fā)生了重大變化，就此分析，未來(lái)對(duì)樓市的調(diào)控應(yīng)該更主要依靠市場(chǎng)的手段，因此限購(gòu)、限價(jià)等行政調(diào)控手段應(yīng)逐步退出市場(chǎng)。

北京房地產(chǎn)一直是全國(guó)的風(fēng)向標(biāo)，全國(guó)要取得好的調(diào)控效果，關(guān)鍵取決于北京。鑒于北京特殊地位和有錢(qián)人多，房市購(gòu)買(mǎi)力旺盛的實(shí)際情況，按照十八屆三中全會(huì)提出的市場(chǎng)化改革思路，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段控調(diào)北京樓市可能更有效。

以非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)公租房取代產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房勢(shì)在必行

北京作為房地產(chǎn)熱點(diǎn)城市中頭號(hào)熱點(diǎn)城市，歷來(lái)在全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)特別是在一、二線城市中充當(dāng)風(fēng)向標(biāo)與領(lǐng)頭羊角色，北京房地產(chǎn)調(diào)控能否取得實(shí)效對(duì)全國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控成效影響很大，因此對(duì)北京房地產(chǎn)調(diào)控要有針對(duì)北京的具體情況的新思路、新方法。而北京房地產(chǎn)調(diào)控方式則是行政限價(jià)、限購(gòu)與北京特色的“住房雙軌制”并行，但調(diào)控效果并不理想。

北京特色“住房雙軌制”是指北京于去年底推出自住型商品房，自住型商品房雖不叫保障房，但明顯具有保障房性質(zhì)，北京中等收入的“夾心層”無(wú)房家庭可以申購(gòu)，一些“夾心層”家庭將會(huì)從中受益，這等于把中等收入的“夾心層”家庭也納入保障房范圍。

客觀而言，無(wú)論是自住型商品住房，還是經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房，雖然售價(jià)相對(duì)商品房有不小的優(yōu)惠空間，但在保障房售價(jià)隨著商品房水漲船高之時(shí)，真正符合條件的人未必有購(gòu)買(mǎi)能力，反而可能成高收入者牟利與尋租工具。

保障房的違規(guī)出租并不是新鮮事，從經(jīng)濟(jì)適用房到兩限房等，保障房之所以爭(zhēng)議較大，就是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)不完善，讓保障房淪為權(quán)力尋租、財(cái)富二次分配的投機(jī)品。自住型商品房的分配和監(jiān)管制度，目前仍未細(xì)化，難免讓人擔(dān)憂。今后無(wú)論自住型商品房的分配和監(jiān)管制度如何完善，人們總能找到一條規(guī)避政策的道路獲取經(jīng)濟(jì)利益，這些方式方法可以統(tǒng)稱為“上有政策、下有對(duì)策”。這就不能不使人擔(dān)心自住型商品房是否會(huì)重蹈過(guò)去經(jīng)適房、兩限房的復(fù)轍。

鑒于自住型商品房、經(jīng)適房、兩限房這類產(chǎn)權(quán)歸購(gòu)房者所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房弊端叢生，今后北京保障房建設(shè)應(yīng)以非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公租房為主，即公租房產(chǎn)權(quán)歸政府，政府對(duì)公租房只租不賣(mài)。按建設(shè)部規(guī)定，從2014年起各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。本文所說(shuō)公租房即公共租賃住房。

關(guān)于“捐建”公租房的設(shè)想

如果取消自住型商品房、經(jīng)適房等產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即中等收入的“夾心層”住房保障問(wèn)題如何解決？建議一律以公租房形式加以解決。過(guò)去，公租房即公共租賃住房和廉租住房主要面向低收入戶與外來(lái)民工，如把公租房范圍擴(kuò)大到中等收入的“夾心層”會(huì)帶來(lái)兩個(gè)難題：一是需求暴漲，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)劉曉光說(shuō)，北京一年新增戶籍人口60萬(wàn)人，新增常住人口50萬(wàn)人。新增新婚家庭十幾萬(wàn)戶。一手房一年供應(yīng)量至多18萬(wàn)套，加上固定數(shù)量的存量房，市場(chǎng)一年總共能提供20多萬(wàn)套房，不及新增人口的五分之一。如果照此數(shù)據(jù)，即使北京市政府投巨資，一年增加10萬(wàn)套公租房恐怕也無(wú)法滿足需要。二是，自住型商品房等產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房建設(shè)，雖說(shuō)政府通過(guò)融資、稅費(fèi)上優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商來(lái)建，但畢竟是購(gòu)房者自己陶錢(qián)買(mǎi)房，可以說(shuō)政府只出優(yōu)惠政策而不掏錢(qián)，但產(chǎn)權(quán)歸政府所有的公租房則應(yīng)由政府出巨資來(lái)建，政府那來(lái)怎么多錢(qián)？

建議通過(guò)“捐建”方式來(lái)解決這兩個(gè)難題。今后，北京的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商應(yīng)把其所建商品房按30%乃至更高比例“捐建”給政府作為公租房使用，因?yàn)橹挥?0%仍至更高比例，才能滿足北京對(duì)公租房巨大需求。所謂“捐建”含義有兩層，一是大比例無(wú)償捐贈(zèng)，二是無(wú)償建設(shè)。具體講是指開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)商品房項(xiàng)目時(shí)，同時(shí)要承擔(dān)為政府無(wú)償建設(shè)公租房的義務(wù)。在建商品房同時(shí)，由開(kāi)發(fā)商自己掏錢(qián)按30%以上比例建設(shè)公租房，建好后無(wú)償移交給政府，政府享有對(duì)這些公租房所有權(quán)和管理權(quán)，由政府提供給北京中低收入戶居住。同時(shí)，政府取消對(duì)商品房漲價(jià)的任何限制，允許開(kāi)發(fā)商大幅提價(jià)銷(xiāo)售商品房，以商品房的盈利來(lái)“以盈補(bǔ)虧”，彌補(bǔ)開(kāi)發(fā)商無(wú)償“捐建”公租房所產(chǎn)生的巨額虧空并有一定的盈利。

眾所周知，如今北京開(kāi)發(fā)商競(jìng)拍拿地必須按政府要求配建一定比例具有保障房性質(zhì)的自主型商品房、經(jīng)適房、限價(jià)房、公租房，如去年11月21日華遠(yuǎn)地產(chǎn)以23億元摘得北京門(mén)頭溝一幅地塊。但華遠(yuǎn)所拿門(mén)頭溝地塊都是以配建自住型商品房等為代價(jià)的。政府要求配建經(jīng)濟(jì)適用住房0.6萬(wàn)平方米，配建自住型商品住房1.5萬(wàn)平方米。“經(jīng)濟(jì)適用住房”房屋銷(xiāo)售限價(jià)8000元/平方米，“自住型商品住房”房屋銷(xiāo)售限價(jià)22000元/平方米。

配建與“捐建”區(qū)別在于，配建的自主型商品房、經(jīng)適房、限價(jià)房等應(yīng)按政府規(guī)定價(jià)格出售，雖售價(jià)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)，但畢競(jìng)是購(gòu)房者掏錢(qián)，而不是開(kāi)發(fā)商掏錢(qián)，加之政府給開(kāi)發(fā)商相應(yīng)的優(yōu)惠政策，主要是稅費(fèi)上優(yōu)惠，開(kāi)發(fā)商大體能做到保本微利，即使有一定虧損，也可用商品房的巨額盈利來(lái)彌補(bǔ)。北京有些地塊也要求開(kāi)發(fā)商配建一定數(shù)量公租房，但比例低，開(kāi)發(fā)商也能承受。這種由購(gòu)房者掏錢(qián)買(mǎi)房、開(kāi)發(fā)商承擔(dān)的配建模式對(duì)商品房?jī)r(jià)格影響不大，還能通過(guò)增加供給方式在一定程度上仰制房?jī)r(jià)。

但“捐建”則是指在無(wú)購(gòu)房戶付款與政府掏錢(qián)情況下，由開(kāi)發(fā)商自己出巨資來(lái)建高比例公租房捐給政府，這會(huì)造成開(kāi)發(fā)商巨額虧損，開(kāi)發(fā)商只能通過(guò)大幅提價(jià)銷(xiāo)售商品房來(lái)彌補(bǔ)巨虧，“捐建”模式直接后果是助長(zhǎng)北京房?jī)r(jià)暴漲，可能漲30%以致更高。

以北京目前高房?jī)r(jià)，無(wú)論北京限購(gòu)限價(jià)政策再嚴(yán)，北京絕大多數(shù)中低收入戶既租不起房，更買(mǎi)不起房，所以，北京的中低收入戶難以從北京限購(gòu)限價(jià)政策中受益，就算通過(guò)調(diào)控使北京房?jī)r(jià)降一些照舊買(mǎi)不起，更何況北京高房?jī)r(jià)幾無(wú)下降可能。與其如此，不如打破常規(guī)，反其道而行之，北京起碼可考慮取消一切限價(jià)措施，為開(kāi)發(fā)商以商品房大幅漲價(jià)方式“以盈補(bǔ)虧”，為政府大量“捐建”公租房創(chuàng)造條件。

北京的中低收入戶只能主要依賴政府提供的公租房，而北京1200萬(wàn)戶籍人口決定了北京中低收入戶數(shù)量龐大，這使北京市政府公租房建設(shè)與供給負(fù)擔(dān)只能是全國(guó)之最，北京市政府對(duì)公租房建設(shè)有限投入與公租房巨大需求形成尖銳矛盾。唯一的辦法是讓開(kāi)發(fā)商為政府大量“捐建” 公租房，所以強(qiáng)制開(kāi)發(fā)商按30%乃至更高比例為政府“捐建”公租房勢(shì)在必行，由此造成商品房?jī)r(jià)格猛漲只會(huì)加重北京有錢(qián)人和高收入者負(fù)擔(dān)，讓他們?yōu)榇速I(mǎi)單。如此一來(lái)，房?jī)r(jià)漲得再厲害，也只會(huì)加重有錢(qián)人與高收入者負(fù)擔(dān)。房?jī)r(jià)越漲，開(kāi)發(fā)商建設(shè)商品房積極性越高，相應(yīng)的，開(kāi)發(fā)商“捐建”的公租房越多，中低收入戶住房越有保障。這卻是一種市場(chǎng)化改革思路，完全符合“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的改革主導(dǎo)思想。

“捐建”的政策依據(jù)

“捐建”并非空想，也有政策依據(jù)。2007年8月14日新華社發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》明確提出：“（七）多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收購(gòu)、改建以及鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式增加廉租房供應(yīng)?！贝艘庖?jiàn)中“鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)”一詞值得我們關(guān)注，而開(kāi)發(fā)商以“捐建”方式為政府無(wú)償建設(shè)、提供公租房的行為實(shí)際上就是種“社會(huì)捐贈(zèng)”方式，因此，“捐建”是完全符合國(guó)務(wù)院的文件精神的。考慮到住房是種高價(jià)值特殊商品，社會(huì)上愿意捐贈(zèng)公租房的單位和個(gè)人很少，捐贈(zèng)數(shù)量自然是微乎其微，這就需要我們廣開(kāi)“捐源”。而通過(guò)“捐建”方式，將迫使開(kāi)發(fā)商向政府大量“捐贈(zèng)” 公租房，這樣公租房嚴(yán)重短缺的局面將得到很大改觀。當(dāng)然，開(kāi)發(fā)商“捐建” 公租房是不情愿的，是被迫的，但政府可以強(qiáng)制開(kāi)發(fā)商“捐建”，否則取消開(kāi)發(fā)商土地競(jìng)拍購(gòu)買(mǎi)與建設(shè)商品房資格，開(kāi)發(fā)商不干也得干，否則就沒(méi)有資格拿到地皮與開(kāi)發(fā)商品房，這將迫使開(kāi)發(fā)商將高得離譜的暴利通過(guò)“捐建” 公租房方式返還給社會(huì)中低收入家庭，有利于縮小貧富差距，構(gòu)建和諧社會(huì)。

“每個(gè)家庭有房住”是一個(gè)文明社會(huì)起碼目標(biāo)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下每一個(gè)責(zé)任政府必須提供的“公共產(chǎn)品”，雖說(shuō)“捐建”會(huì)導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)格的大幅上漲，但能通過(guò)公租房有效解決中低收入家庭住房難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了“每個(gè)家庭有房住”目標(biāo)，這比單純用行政手段調(diào)控房?jī)r(jià)更有意義。